為農民工融入城市敞開制度之門

城市化在本質上就是農民的市民化問題。截至2008年底，我國常住城鎮人口達到6.07億，其中約2億人是農民工。在有中國特色的城市化過程中，農民工市民化已經成為城市化的重要途徑。進一步推進農民工的市民化對我國國民經濟和社會發展的整體利益和長遠利益有著極其深刻的意義。

農民工市民化是我國

城市化進程健康發展的內在需求

解決好農民工市民化問題是加快推進城市化，不斷推動城鄉一體化，實現社會和諧的必然途徑。

首先，農民工市民化是加快推進城市化，實現城鄉一體化的橋梁。目前我國已經進入工業化中期階段，社會財富以前所未有的速度累積并向工業及其他非農產業涌流，由此引起土地與勞動力等生產要素向農業以外領域急劇轉移，城市化水平迅速提高。城市化的最終目的是實現城鄉一體化，城市化的主要途徑之一就是農民工市民化。在我國的工業化和城市化過程中，要實現“以工補農、以城促鄉”，縮小城鄉差距，農民工是一支不可替代的生力軍，同時，城市的發展、農民工的進步勢必帶動農業和農村更好更快的發展，在此意義上講，農民工市民化對加快農村發展、促進農民致富意義也十分重大。由于長期以來城鄉二元制度的影響，我國農民在向城市轉移、從事非農產業的同時，還不能順利成為城市的居民，完整享有市民的待遇，這影響了城市化的進程和水平，如果農民工市民化問題解決好了，我國的工業化和城市化的步伐將會大大加快，我國發展的潛在動力也會源源不斷涌現。

其次，農民工市民化是構建和諧社會的必然要求。在我國，農民工為城市的發展做出了巨大貢獻，但往往成為城市社會結構的“邊緣人”，基本權益缺乏保障，城市社會政策和公共服務覆蓋不到，缺乏獲得培訓、教育的機會，也缺乏政治參與和表達的便捷渠道。農民工大多從事重、臟、苦、累、險的體力勞動，普遍處于勞動環境惡劣、勞動強度大、勞動時間長、勞保條件差的工作環境中。如果我們不能從公平正義的角度正確認識和高度重視農民工市民化問題，從長期看，不能實現市民化的大量農民工普遍存在的身在城市又不屬于城市的“邊緣人”心態，極易成為一系列經濟和社會問題的根源。進一步推進農民工市民化不僅可以為他們提供更多的就業機會和生活保障，也可以解決農民工由于身份歧視所帶來的心理和精神上的傷害，減少社會不安定因素，維護社會和諧穩定。

當前農民工融入城市的制約因素

雖然近年來國家和各地都出臺了一系列的相關政策推動農民工融入城市，農民工在城市落戶的門檻隨著戶籍管理制度的改革正在逐步降低，但農民工的市民化問題卻并沒因戶籍限制的大幅放松迎刃而解，目前，農民工融入城市還存在其他一些瓶頸制約，主要表現在：

生活成本高昂。農民工大多數收入較低，因此其市民化的經濟基礎比較薄弱。最近，中央提出要著力解決新生代農民工問題，加快推動新生代農民工市民化。實際上現在影響新生代農民工市民化的首要問題就在于其相對薄弱的經濟基礎與高昂的城市生活成本之間的矛盾。特別是近幾年來大中城市的住房價格漲幅過大，長三角、珠三角吸引了大量的農民進入城市就業，但居高不下的房價使絕大多數農民工只能望房卻步。而以經濟適用房、廉租房為代表的城市住房保障體系卻常常以身份為由把農民工排除在享受范圍之外，居無定所也就成為制約農民工市民化的最大瓶頸。

保障措施缺位。近年來，國家對城市農民工的社會保障政策進行了不少有益的探索，農民工的工傷保險、醫療保險、養老保險辦法也在摸索中逐步出臺。但這些新生的政策仍存在一個如何落實到基層的問題，農民工要享受與市民同樣的社會保障政策還有很長的路要走。由于流動性較強、組織化程度較低，針對農民工的勞動合同制度在實際推行中存在不少難題，沒有勞動合同制度的約束，農民工的工資支付保障制度、勞動糾紛協調制度、工資合理增長制度就很難建立和落實。雖然以江蘇為代表的一些地方已經開始推開包括農民工在內的城鎮職工基本養老保險關系省內跨地域接續轉移的政策，但全國范圍內統一的農民工城市養老保障制度的建立和真正落實依然有待時日。由于養老保險繳費門檻高，而農民工流動頻繁，多數農民工參保很難達到繳費年限標準，農民工參加養老保險的比例仍然比較低。在醫療保障方面，在大多數城市，農民工也仍然無法完全進入城鎮醫保體系，無法享受與城市居民享有相同的醫療救助待遇特別是大病醫療保險。

發展預期不強。對廣大農民工來說，他們的發展預期寄托在自己的子女身上。但目前農民工子女教育仍然是個大問題。雖然“以流入地為主，以公辦學校為主”的政策導向和格局正在逐步構建，但農民工子女在城市所享受的教育條件包括教學環境和教育質量等與城市兒童相比仍有差距。隨同父母進入城市的義務教育階段的適齡兒童相當一部分尚未納入流入地公辦義務教育體系。即使接收農民工子女入學，許多公辦學校還要收取高額借讀費。農民工子女只能進入收費標準較低、辦學條件簡陋、師資力量薄弱的民辦農民工子弟學校就讀，這必然影響新生代農民工未來的社會競爭能力。此外，按現行的選舉法及相關法規規定，農民工不能在就業城市參與所居住社區的選舉，農民工群體的利益訴求難以在城市政治生活和城市公共政策的制定中得到充分反映，這也阻礙了他們融入城市的信心和預期。

進一步推進農民工市民化的社會公共政策思考

從社會公共政策的角度考量，農民工市民化的核心問題就是市民待遇問題，是公民的平等權利問題。因此，進一步推進農民工市民化必須從社會公共政策的改革著眼。

改革流動人口管理體制，以平等就業為目標，促進農民工在城市的穩定就業。穩定就業是農民工市民化的根本前提。當前一些城市雖然對農民工進入城市就業的總量控制、職業、工種限制逐步取消了，但強制收取管理費、用工調節費等現象依然存在，實行的仍然是“敞開城門，分設門檻”的就業歧視政策。政府有關部門應當將農民工的管理全面納入城市和流入地政府的管理體系，加強就業和維權等方面的服務，如對農民工免收或少收職介費，建立農民工維權服務救助機構提供免費的法律咨詢和訴訟服務，盡快建立統一的勞動力市場供求信息網絡，嚴格監督基層政府對外來農民工的不合理收費行為，取消農民工就業行業和工種的限制，逐步統一農民工和城市職工的用工待遇，做到農民工和城鎮居民同工同酬、同工同時、同工同權。

改革城市社會保障制度，以市民待遇為目標，建立覆蓋農民工的城市社會保障體系。必須立足于社會公正和社會安全需要，以市民待遇為最終目標，建立覆蓋農民工的包括社會救助、社會養老保險、醫療保險等各方面制度在內的城市社會保障體系。目前，可以考慮以勞動關系為標準、結合農地的保障功能，采取分類、分步的保險辦法。第一，建立并落實農民工迫切需要的工傷保險和醫療保障。保障遭工傷或患職業病的農民工獲得與城鎮職工一樣的醫療救治和經濟補償。以與用人單位建立勞動關系的農民工為重點，逐步建立完善大病保險制度和針對農民工的社會救助制度。鼓勵在城市穩定就業的農民工參加城鎮職工基本醫療保險。第二，對于農民工的養老保險，需要根據實際情況分類漸進鋪開。對已經在城市穩定就業較長時間的農民工，應該按照城鎮職工繳納養老保險費的辦法將他們納入城鎮社會養老保險體系。對流動性較強的農民工，可探索建立“低費率(或低費基)、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，適當降低用人單位和農民工個人養老保險的繳費標準，實行低門檻進人、低標準享受。隨著經濟發展逐步提高繳費基數和費率，增加繳費中計人社會統籌賬戶的比例，達到與城鎮職工基本養老保險完全接軌。第三，分階段、分層次建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系。對擁有比較穩定職業且已在城市就業一定時間的農民工，應逐步將其納入城市公共住房政策的視野，在保障性住房上給予市民待遇，比照城市居民標準提供廉租房、經濟適用房。加大金融支持力度，對于購買城市經濟適用房的農民工，可降低其購房首付款的比例，增加貸款額度，延長還款期限，給予契稅優惠。擴大公積金制度覆蓋范圍，使部分在城市穩定就業的農民工群體也能享受到住房公積金。允許各地探索由集體經濟組織利用農村建設用地建立農民工公寓，對興建農民工公寓的個人和機構，鼓勵金融機構為其提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。

改革城市公共服務體系，以社會共享為目標，進一步完善覆蓋農民工的城市公共服務體系。農民工及其家庭為城市建設作出了巨大貢獻，理應和市民一樣享有教育、醫療、安全、娛樂等多方面的公共服務。第一，必須進一步健全完善農民工子女教育制度，確保農民工子女平等享受城市義務教育資源。教育部2010年將啟動實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，其中強調以輸入地為主保障農民工子女平等接受義務教育，要求全面取消借讀費，如果這一政策能夠真正得到落實，將是造福農民工的一件大好事。第二，必須把城市公共職業教育的對象擴展到農民工。農民工的文化素質和專業技能相對低于城市市民，從提高農民工在城市生存和發展能力的角度考量，把城市公共職業教育的對象擴展到農民工尤其是城市新生代農民工，使城市農民工與城市市民一樣平等分享職業教育培訓的公共服務，對農民工尤其是城市新生代農民工市民化的順利推進是非常有益的。第三，必須實現農民工與城市居民對城市公共衛生、計劃生育、公共文化等公共服務內容的平等共享。這既是公民平等權利的體現，也是城市公共服務體系健康運轉的要求。如在公共衛生領域，如果忽視了以農民工群體為代表的流動人口，消除重大傳染性疫病、保障居民健康的目標就很難真正實現。第四，必須強化農民工對城市社區組織的歸屬感。應鼓勵城市的社區組織、文化團體、福利組織以及相關的職業組織、社會團體涵蓋農民工群體，讓農民工融入城市主流社會，使農民工在追求社會資源共享和市民待遇之路上擁有有效的組織載體，農民工的心愿和呼聲能夠通過這些載體得到表達，社會的整體和諧安定以及真正意義上的城鄉一體化才能實現。

責任編輯：尤健