江蘇城市養老服務體系建設的調查與思考

我省是全國最早進入人口老齡化的省份，2008年底，全省60歲以上老年人口達到1218萬，占戶籍人口總數的16，5％，發展老齡事業已成為黨和政府一項重大而緊迫的戰略任務。2009年7月，江蘇省委、省政府下發了《關于加快我省老齡事業發展的意見》，對深入貫徹落實科學發展觀，加快推進全省老齡事業發展提出了新的目標與要求。在這一政策文件的指導下，全省各地積極探索具有江蘇特色的養老服務模式和運行機制，在城市養老服務體系建設上取得了明顯的成效，主要體現在：

養老服務體系初步形成。基本形成了以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充的養老服務體系。一是全面啟動居家養老服務建設。南京市鼓樓區2003年就創立了以政府埋單、民間組織運作的“居家養老服務網”，為獨居、特困、高齡老人免費提供照應起居、買菜做飯、清洗衣被、打掃居室、陪同看病等生活照料服務。這種政府埋單、民間運作的居家養老服務做法在全國許多城市引起共鳴，被全國老齡辦稱為“破解了城市養老工作的一個難題”。二是社區為老服務功能不斷加強。無錫全市社區居委會實現了老年活動設施全覆蓋，為社區養老服務搭建了良好的平臺。蘇州城市社區堅持“無償、低償、有償、志愿服務相結合”的原則，由政府購買服務或補貼部分服務費用或市場化運作，社區養老服務有了新的拓展。三是加大養老機構建設投入。2008年底，民政部決定投資1億元，在江蘇建設示范性養老基地。江蘇對民政部啟動的社區老年福利設施“星光計劃”建設投資7，3億元，建設和改建星光老年之家等項目1109個。2008年末，全省養老床位23，52萬張，每千名老年人擁有床位18張。城鄉共有各類養老機構606所，其中公辦養老機構259所，床位2，54萬張，民辦養老機構347所，床位5，98萬張。民辦養老機構及床位數分別占全省城鎮養老機構及床位數的57，2％、70，1％。

養老服務投資主體呈現多元化。在堅持政府主導作用的同時，我省各地積極發揮市場配置的基礎性作用，營造養老服務社會化的發展環境。一是探索對公辦養老機構的改革，采取承包、租賃、合作經營等多種形式引入社會力量參與經營，給公辦養老機構管理注入新的活力。二是各地政府紛紛出臺優惠政策，積極引導、扶持、鼓勵社會力量興辦養老機構。如蘇州市從2005年起，對民辦養老機構每張床位，根據收住老人生活自理、半護理、全護理的不同情況，分別一次性給予2500、3000、3500元不等的建設經費補貼和50、80、100元不等的床位運行補貼。三是外資項目紛紛搶灘進入。如江陰“夕陽紅”老年康樂中心由美商投資建造，是一個集居住、療養、康復、保健、學習、娛樂、休閑等為一體的養老服務場所，是江蘇第一個外商投資興辦的養老機構。

社會對老年人的精神關愛日益增強。我省各地在突出物質養老的同時，注重通過各種形式促進精神養老。實施“快樂晚年”精神關愛行動，積極創建省級老年精神關愛示范基地，2008年6月在常州召開了“中國首屆老年心理關愛研討會”，建立老年心理關愛示范基地。充分利用老年節等重大節假日，廣泛組織開展系列活動，以豐富多彩的精神文化生活，科學、文明、健康的生活方式，拓寬精神養老的領域，使老年人展現出健康向上的精神風貌。全省目前有市、縣(區)各類老年活動中心15302個，200余萬老年人常年參加活動。老年教育事業有較大發展，有老年大學3424所，在校老年大學學員達50多萬人。老年體育有序開展，全省經常參加各項體育活動的老年人超過600萬。人事、科技部門還研究制定了二次人才資源開發政策，鼓勵老年知識分子發揮科技和業務專長，關心和支持西部地區和本省欠發達地區，開展“送科技下鄉”、“送衛生下鄉”等活動，發揮老年人余熱，豐富老年人生活。

在各級黨委政府的高度重視下，江蘇城市養老服務體系建設取得了長足的發展。但也面臨著一些共性問題，亟需引起重視并加以解決，主要是：

養老服務需求與供給矛盾突出。養老服務需求與供給矛盾突出，既存在總供給不足的總量矛盾，也存在供給結構不合理的結構性矛盾。老齡化發展迅速，傳統家庭養老功能卻日益弱化，老人服務需求的數量與質量要求都在與日俱增。而養老服務供給卻有限，特別是對具有住、養、醫療、康復等功能的綜合性養老機構需求旺盛，各地普遍存在需入住的老人排隊等候的現象。社區養老服務明顯滯后，為老服務設施缺少規劃部署，為老服務設施資源缺乏，政府投入不足，導致居家養老缺乏應有的依托，活力不夠。此外，養老服務還面臨著潛在需求和實際需求存在一定差距的問題。其原因在于：相當部分老年人自我保障能力弱，購買力低；老年人健康、科學的消費觀念未能得到更新；服務水平與質量不夠高，難以有效地激發老年人消費熱情。因此，養老服務還需要一個由潛在需求向實際需求轉化的過程。

居家養老服務的“目標人群”和覆蓋面偏窄。所謂居家養老就是以家庭為基礎、以社區為依托，為居住在家的老年人提供各類社會化、專業化養老服務。大力推進居家養老服務體系建設，有利于為全社會所有老人提供就近、便捷的養老服務。但由于投入機制、服務能力、認識偏差等原因，目前居家養老服務對象和功能定位有偏差，其服務目標人群主要是優撫、低保、五保老人等傳統意義上的民政救助對象，覆蓋面偏窄。

部分養老機構出現片面逐利傾向。近年來，各地興辦養老服務機構的熱情高漲，這對緩解供不應求的養老服務需求是件好事。但也有一些養老機構出現片面逐利的傾向。有的民營機構打著興建養老公寓的旗號，變相進行房地產和旅游度假村開發；有些護理院以種種利誘手段套取老人醫保而不當謀利；有的所收費用與提供的服務質量不相稱，損害了老年人的權益。

針對以上問題，著眼于進一步推進城市養老服務體系建設，筆者認為當前應著重做好以下幾方面工作：

加強社區居家養老服務中心建設。首先，要正確理解和處理居家養老與社區依托的關系。居家養老與傳統家庭養老的主要區別就在于是否依托社區獲得社會化、專業化服務資源。居家養老服務需要社區服務平臺。建設社區居家養老服務中心是發展居家養老的有效載體，有利于促進代際之間和社區成員之間的互助互動，使老年人不離開家庭、不脫離社會，繼續與家人和社區不同年齡組的成員生活在一個社會大家庭中。其次，社區居家養老服務中心的基本功能應滿足老年人多層次的需求，包括物質生活方面的需求，精神文化方面的需求，情感和心理慰藉方面的需求，發揮余熱和實現自身價值的需求等。這就要求社區居家養老服務中心不僅要有活動場所、活動設施，還要有專業化的服務人員以及豐富多彩的活動項目。再次，社區居家養老服務中心建設應在科學預測老齡人口增長的基礎上精心規劃，整合現有養老資源，與現有的社區服務中心、鄰里服務中心、社區衛生資源銜接起來，使現有的資源發揮最大效用。第四，政府應加大對社區居家養老服務中心建設的投入。進一步明確社區居家養老服務中心建設的投入機制，合理調整政府對各類養老服務的投入比例，適當加大對居家養老服務的投入。現階段應將居家養老服務用房統一納入社區公共服務設施配套內容。老社區的居家養老服務用房由各街道(鎮)統籌安排，以購買、置換、改造、新建等辦法逐步加以解決。在加大硬件設施建設的同時，進一步規范、提升軟件建設水平。

堅持養老服務公益性方向。養老事業是一項公益性事業。從國外經驗看，政府一般遵循“管大放小，管少放多”的管理體制，絕大多數養老服務由社會組織和個人承擔。這是政府主導與社會興辦相結合，即政府主導下的社會化運作模式。這種管理體制既能使政府在養老服務中始終處于主導地位，又能調動社會各界關心和參與養老服務事業的積極性。政府主導主要體現在總體規劃、政策扶持、財政支持、監督管理等方面。社會化運作則意味著培育非營利組織進入養老服務領域，只有提供養老服務的非營利機構發展壯大了，才能為社會提供更多更優質的養老服務。

率先試行基本養老公共服務均等化。推進基本公共服務均等化是構建和諧社會的重要內容。養老保障是政府不可或缺的公共服務職能，政府必須介入并承擔與經濟發展水平相適應的責任。江蘇是經濟發達省份，2008年人均GDP已超過5000美元，著眼長遠，著眼發展，江蘇有條件在全國率先試行基本養老公共服務均等化，即政府承擔費用的養老公共服務對象由傳統的民政對象逐步擴大到全體老人，使基本養老公共服務內容隨著經濟的發展不斷豐富，最終實現基本養老公共服務均等化。

引入社會工作機制，提升服務人員素質。協調勞動保障、財政等部門，為養老服務設置公益性社工崗位，讓社工參與到為老服務中來。推廣養老護理員職業資格考試，充分借助民政職業技能培訓中心平臺，搞好初級資格培訓，力爭全部持證上崗。在此基礎上，逐步開展中級、高級和技師等培訓，不斷提高養老服務專業化水平。壯大志愿者隊伍，倡導社會各界志愿者與養老服務機構開展結對活動，建立起專業人員與志愿者相結合的養老服務群體。鼓勵老年人加入到志愿者隊伍中，老年志愿者通過自助和助人，不僅可把快樂和歡笑帶給社區，把真情和暖意帶給其他老年人，還有利于其實現自我價值。

提高服務質量，創建江蘇養老服務品牌。發展規模化、品牌化的養老服務，已成為國際養老服務發展趨勢。如法國政府為了方便老人生活，專為老人設計替代敬老院的村莊，村內設有商店、醫院、活動中心等設施，讓老人們生活豐富，精神充實。美國的太陽城中心也是世界聞名的老年人專業社區，它接納55歲以上的中老年人，是標準的老年人樂園。那里不僅有獨立的郵局、超市、醫療機構、銀行、教堂，還有各種室內外游泳池、網球場、高爾夫球場、保齡球場、健身娛樂中心等。江蘇的養老服務已朝著這個方向邁出了步子，如南京的“心貼心服務中心”、蘇州的“虛擬養老院”等，下一步應在總結經驗的基礎上，繼續推進特色機構建設，增加服務項目，建立服務質量評估體系，創建有江蘇特色的養老服務品牌，為全國乃至世界的養老服務提供有益經驗。

(課題組長：張肖敏；課題組成員：吳亦明 包宗順)

責任編輯：尤 健