高速老齡化背景下非政府組織參與中國養老體系之探析

摘要:我國人口老齡化數量大、速度快，形勢十分嚴峻，未來將更加突出，“未富先老”是我國的一個基本國情。我國養老服務與老年人的迫切需求還相距甚遠，存在諸多問題。為此，文章提出了非政府組織參與中國養老體系的建議:以政府為主導，培育其與非政府組織提供養老服務的合作伙伴關系;開展志愿者運動促進非政府組織的養老服務發展;加大政府扶植，克服非政府組織養老服務發展的資金“瓶頸”;進一步推進非政府組織養老服務的社會化。

關鍵詞:老齡化;非政府組織;養老服務

中圖分類號:C913.6文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)06—0053—02

據老齡委數據顯示，目前我國已經進入人口老齡化快速發展時期，60歲及以上老年人口已經達到1.49億，超過總人口的11%。[1]中國當前的老齡化社會趨勢十分嚴峻，未來將更加嚴重。與發達國家不同的是，我國“未富先老”，且老齡人口絕對數大、速度快，城市快于農村。我國經濟尚未發達，社會保障體系也不健全，人口老齡化帶來了嚴重的挑戰。

一、高速老齡化背景下的主要矛盾

老齡社會的矛盾主要是人口年齡結構與社會結構間的矛盾，這種矛盾主要體現在以下兩個方面:

1.公共部門支出結構的轉變。老年人口的增加，政府必然會改變原有的支出結構，老年人口的消費將成為政府轉移支付的主要對象之一。需要拿出較多資金為老年人提供管理制度、基礎設施、老年服務等公共物品。隨著人口老齡化的日益嚴峻，如果不及時對原有的公共財政制度進行改革，必將會導致財政預算赤字，不堪負重。

2.社會服務的轉變。在非老年型社會，生活娛樂服務和醫療保健等服務的對象、服務的內容、服務的形式等主要是針對少兒和成年人，針對老年人的社會服務相對較少，由此經常會有老年人的需求得不到滿足。那么，在高速老齡化背景下，老年人成為主要消費群體，上述社會服務就必須根據老齡社會的需求重新做出調整。例如要適當加強養老服務體系和老年人醫療保健的投入力度。

二、我國養老服務存在的問題

目前我國實行的養老模式主要是家庭養老、機構養老和社區養老。然而我國的養老服務水平還比較低，發展很不平衡，與老齡化社會發展的要求很不適應，與老年人的迫切需求還相距甚遠，存在諸多不足和問題。

1.養老金需求壓力直線攀升。隨著我國步入老齡化社會，老年人口規模在迅速膨脹，出生人口在大幅度減少，直接導致了養老金的繳納者急劇減少和領用者加速增多，養老金供求矛盾日益尖銳，直接沖擊著我國的養老保障制度。我國的養老金的支出規模逐年加大。2000年，全國城鎮基本養老保險金總支出2115.5億元，2005年為4040.3億元，年均增長率為12.94%。按這個速度推算，2010年城鎮基本養老保險金總支出將達到8385億元，2020年將增加到28315億元，這將是目前的7倍。[2]如此需求量，導致養老金的需求規模呈直線上升，對養老金供給造成空前的壓力。資金的匱乏，成為當前制約我國養老服務的“瓶頸”，養老金缺口日益擴大。這給國家財政造成了沉重的負擔。

2.政策法規不健全。當前我國正處于經濟體制轉軌的過程中，由于物質基礎比較薄弱，傳統的養老方式、養老觀念和敬老助老等傳統美德受到一定的沖擊，老年人的合法權益得不到保障;有些人道德水準較低，養老意識淡化，不盡贍養義務，甚至虐待、遺棄老年人的現象時有發生;加之我國已有大量的“421”家庭，在現代社會生存壓力大的情況下，贍養老人則顯得力不從心，而老年人無論是身體上還是心理上都是脆弱群體，因此對老年人的生活照料和精神慰籍都還不盡如人意。這些問題急需用法律來調整相關政策，將一些道德規范上升為法律規范。

3.基礎設施差，軟硬件皆無法滿足需要。①老年醫療保健匱乏，醫療費用高，有病不敢醫。隨著醫療費用的逐年增加，而醫療保險的相對滯后，使許多退休職工看不起病，迫切需要老年人能夠享用的醫療保健機構。②老年人購物困難，老年人所需的商品不僅數量少，而且品種單一。國家千方百計擴大內需，刺激消費，大小商場林立，商品種類琳瑯滿目，但適合老年人的生活用品、服飾、食品等卻難以購買。這顯然是我國養老服務的一個薄弱環節。③老年文化娛樂體育設施缺乏，老年人沒有地方娛樂，文化體育需求得不到滿足。目前，適合青少年的文化娛樂體育設施品種多樣，而適合老年人的則較少，導致老年人生活枯燥乏味，缺乏樂趣。特別是東北地區由于氣候的原因，冬天老人更是缺少適合的文體場所，致使部分老年人把超市當作與同齡人活動的場所。④現有的養老設施使用率相當低。主要原因一方面是收費頗高，老年人難以承受;另一方面是養老設施條件和管理服務水平都難以令人滿意。截止2008年12月31日，哈爾濱市60歲以上老年人口122.93萬，占總人口989.9萬的12.4%;65歲以上老年人口85.2萬，占總人口的8.6%;80歲以上老年人口15.5萬，占總人口的1.57%;100歲以上老年人口125位，人口是金字塔狀，自1999年起進入人口老齡化城市行列。[3]全市有正規執照的養老機構為118家，現有床位7000多張，占老年人口總數的5.7‰，遠遠滿足不了老年人的入住需求，以致出現床位緊張、供不應求的局面。[4]

4.缺乏專業工作人員，志愿者隊伍不足。目前我國養老助老服務人員大部分是一些僅憑人道主義和經驗而工作的非專業人員，人員素質低，沒有專門業務技能、崗位培訓，缺乏醫療、康復、服務等方面的專業技術人才，這不僅影響了養老助老的服務質量，而且嚴重地制約了養老機構的發展。根據發達國家和地區的經驗，養老助老服務工作除了專業工作人員之外，還應有相應的志愿者服務隊伍作為支撐，組成諸如“老年服務小組”、“送溫暖小組”、“孤老殘疾保護網絡”等志愿組織。他們所提供的救助和服務是無償的和非盈利性質的。但目前我國養老服務中的志愿者隊伍普遍不足，就更談不上志愿者隊伍了。

5.養老機構的功能雷同、類型單一，不符合老年人生理和心理特征。第一，養老機構缺乏行業規范。大多數養老機構管理上無章可循，隨意性大，常采取家庭式的管理與服務方式，對老年人的服務和管理停留在滿足基本生活需要的溫飽的低層次、低水平上，距離老人的實際需要和老年護理的先進標準有很大差距。還有一些養老機構采取集體住宿、集體伙食、集體生活的服務模式，即像醫院又像兵營，雖然叫老年公寓，但缺乏家庭生活的溫馨氣氛，更缺乏個性化服務，個人自由和私人空間很小。第二，養老機構缺少功能定位。不同程度自理能力的老人兼收混住，既給老年人在生活上帶來了不便，又給護理照料服務上帶來了難度，不符合現代社會老年人生活和居住的理念。第三，養老機構缺少醫療衛生服務標準。如北京市29所養老機構中有3個養老機構明確有以治療為主的老年病房，也有的雖有老年病房，但醫療條件欠缺或沒有行醫執照。

三、非政府組織參與我國養老體系的對策和建議

非政府組織能夠吸納社會養老資源，有效地動員社會公眾參與，集公益性、靈活性和競爭性于一身，能夠大大降低養老服務的成本，有著政府和個人都無法替代的優勢，非政府組織的參與能夠成為中國養老服務社會化的發展方向。因此應充分發揮政府、社區組織和非政府組織的支持力量，構建以家庭養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、非政府組織為合作者的中國養老服務體系。針對我國養老服務的現狀和存在的問題，本文對非政府組織參與我國養老體系提出以下對策和建議:

1.以政府為主導，培育其與非政府組織提供養老服務的合作伙伴關系。行政管理體制改革要著力解決的一個基本問題，是加快政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，調整政府與社會的關系，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。發展和壯大社會自我管理與自我組織能力，以順應“小政府、大社會”的改革趨向，讓社會中介組織很好地承接政府剝離出的部分職能，與政府共同對社會進行管理。這一關系的最佳方式是合作伙伴關系，政府和社會發揮各自的優勢，合作互補，共同促進社會的繁榮與進步。政府應逐步在社會功能和法定權利方面向非政府組織實行讓渡，擴大非政府組織的行動空間，進而形成政府與非政府組織在養老服務領域的合作關系。

2.開展志愿者運動促進非政府組織的養老服務發展。從社會公共服務的角度，出自志愿精神主動為他人提供服務，是來自消費者群體的一種重要的生產性資源，而且使用成本最低。志愿精神是一種不為報酬而自愿參與推動社會進步的精神。[5]如:探索試行“服務儲蓄”養老互助形式就值得借鑒。

3.加大政府扶植，克服非政府組織養老服務發展的資金“瓶頸”。我國的非政府組織發展普遍面臨著資金上的困難，需要加大政府扶植，克服非政府組織發展的資金“瓶頸”:①設立專項基金，在非營利性的養老機構創立之初給予資金扶持。例如，政府可從貧困老人的救助金中抽取一部分設立專項基金，鼓勵非營利性的福利機構創辦和經營。而這些福利機構在經營過程中如果有盈余，可以償還最初獲得資助的基金，使得這項基金能夠持續不斷。②政府購買服務。政府可以通過購買非政府組織的服務等方式對貧困老人進行幫助，下放具體經營管理權限，讓富有經營管理經驗的機構負責日常管理事務。③完善稅收制度，鼓勵非政府組織。對非政府組織的稅收優惠通常分為兩個部分:一是對非政府組織自身的優惠，二是對向非政府組織捐贈的機構和個人予以稅收優惠。

4.進一步推進非政府組織養老服務的社會化。應將本由政府部門經管的公共資源交由具有公益服務的非政府組織經營，這使得非政府組織脫離政府行政體系，由向政府負責轉變為向社會和民眾負責，真正具有“社會服務”的意義。非政府組織成員也應不再具有政府工作人員的身份，應強化其專業化能力。目標和人員構成方面的變化，必然影響機構的組織理念。在公益志愿精神理念的指引下，非政府組織按照服務公益的取向對于公共資源進行合理配置，通過不同種類的公益服務項目組合達到組織成本收益基本平衡的目標。目前大多數養老服務機構需要改制，即從政府直接或者間接管理改變為由社團或其他非政府機構管理的相對獨立或者完全獨立的非政府組織。

參考文獻:

[1]我國60歲以上人口1.49億居家養老服務工作存在四大問題[EB/OL].2008-3-21.http://www.popinfo.gov.cn.

[2]原新.我國人口老齡化面臨的形勢與問題[J].理論視野.2007，(09):14-15.

[3]2008年哈爾濱市基本養老狀況[EB/OL].2009-5-13http://zwgkml.harbin.gov.cn/hrb_zwgkml.

[4]公安部門權威發布哈市總人口接近990萬[EB/OL].http://news.qq.com.2008—07—04.

[5]彭希哲，梁鴻，程遠.城市老年服務體系研究[M].山海人民出版社.2006:199-200.

(責任編輯/王麗君)