行政即時強制的界定

摘要:學界對行政即時強制沒有統一的定義，本文通過對行政即時強制的內涵和特征進行分析，明確行政即時強制的概念和界線，行政即時強制是指:在應對緊急情況、阻止違法行為或為實現特定行政管理秩序時，不經決定等程序，行政主體直接對行政相對人進行強制的行政行為。其具有即時性、強制性、程序不穩定性三個重要特征。

關鍵詞:行政即時強制;概念;特征

中圖分類號:D922.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)06—0066—02

一、行政即時強制的概念

概念，是人們認識事物的基礎。概念的存在必要性在于，它是衡量一個事物“是”該事物還是“非”該事物的標準。對行政即時強制的概念不清，則無法準確地判斷什么是行政即時強制什么不是行政即時強制行為，也無法對行政即時強制展開討論，更不談對其進行立法規范。然而，沒有相應的立法，則沒有相應的執法，也沒有相應的司法。概念如同房子的地基，沒有清楚、明確概念的行政即時強制，將如空中樓閣。

對事物本質進行探討和了解是定義概念最初始的邏輯起點，想要給行政即時強制做一個準確的定義，必須要先弄明白當使用“行政即時強制”時，究竟要用它指代具有什么特質的事物。

在德國，行政即時強制的概念是由學者佛萊納于1912年提出并使用，該概念的提出突顯了行政即時強制的即時性和強制性兩大特點，因此提出后逐漸為學者們接受并沿用至今。這一概念提出后，學界在行政即時強制的即時性和強制性上達到統一，然而，在行政即時強制定義的具體表達方式上，學者們仍有不同。

在日本，通說認為，行政即時強制是為排除目前緊迫障礙的需要，而不是為了強制履行義務，在沒有命令準備的余暇時，或者其性質上通過命令義務難以實現其目的的情況下，直接對人民的身體或財產施加實際力量以實現行政上必要狀態的作用。[1]日本學界的傳統理論認為，行政即時強制的一個重要特征是急迫性。[2]

臺灣學者則多數認為，行政即時強制是“非以義務存在為必要前提，事前無義務存在等為前提”，可不經過告誡等程序，直接對人民的身體和財產加以實力，以實現行政目的。

中國大陸地區在立法上沒有對行政即時強制進行明確、規范的表達，因此在學界同樣沒有統一的表達方式，各家言論不盡相同。在這些不同的表達方式中，對于行政即時強制的即時性與強制性上，并沒有異議，但對于行政即時強制與其它行政行為的區分這一點上卻有很大區別。具體說來，可以分為以下幾種觀點:

第一種觀點認為行政即時強制屬于行政強制措施。在這一大類觀點中，不同學者又有差異。其中一種將行政即時強制定義為“國家行政機關在遇有重大災害或事故，以及其他嚴重影響國家、社會、集體或者公民利益的緊急情況下，依照法定職權直接采取的強制措施。”[3]，認為行政即時強制屬于行政強制措施中的一類;而另一種則認為“國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據，確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產予以強制限制的一種具體行政行為?！盵4]在這種觀點中，即把行政即時強制的范圍與行政強制措施范圍重疊，認為行政即時強制就是行政強制措施。

第二種觀點認為行政即時強制屬于行政強制執行的例外。具體說來是認為行政即時強制與行政強制執行目的相同，只是行政主體在情況急迫的前提下，不得不越過苛以義務的過程、或是將施加義務的過程與執行的過程合并，使得呈現出不以義務為前提的狀態，所以，行政即時強制并非其它而是一種特殊的行政強制執行。

除了以上這些觀點外，還有學者認為行政即時強制并不屬于行政行為而屬于事實行為。這種觀點稱，即時強制“非以強制義務之履行而系為排除當前之緊急危害，時間上不及以命令課以義務，或由于事件之性質，即使以命令課以義務，亦難以達到目的時，行政機關得以實力加于人民之身體、財產，以實現行政上目的之廣義的行政處分，為‘事實行為’之性質”[5]理由是，行政即時強制行為沒有嚴格的法律依據，超出法律授權范圍，不具有法律行為的性質。

筆者認為，首先，行政即時強制行為屬于行政行為而非事實行為。行政行為是指行政主體行使行政職權，作出的能夠產生行政法上效果的行為。中國雖然沒有獨立的行政即時強制法，但行政即時強制主體往往是法律、法規所規定的行政主體，行使的是法律、法規授予的行政職權，進行的是管理活動，其行為將產生行政法上的法律效果，因此，將該類行為排除在行政行為之外不利于對行政相對人的保護，也不利于行政行為的規范。

其次，行政即時強制很難被行政強制執行或者行政強制措施這兩個范疇所分別完全包含。盡管行政強制執行的定義和范圍雖然仍存在爭議，但對行政強制執行的條件之一是“不履行行政法上義務”這一點毫無疑議，反觀行政即時強制行為，其特點之一便是即時性，即表現為，沒有先施加義務，對相對人來說表現為行政強制行為的突發性，如為營救企圖自殺的行政相對人，對其住宅實施破門，這一行政即時強制行為實施前出于對行政相對人履行義務的不可期待性和時間上的緊迫性，不宣告義務直接采取強制手段，與行政強制執行先告知義務后采取強制行為不相符合。

再論行政強制措施，一般而言，行政強制措施，是指具有強制性的一類辦法或手段。[6]其特征表現為手段性和依附性，行政強制措施本身并不是結果(行政主體對某一事項管理的結束)，而是為了保障其他具體行政行為的順利作出或實施而采取的措施，所以說其他具體行政行為是目的或結果，而行政強制措施是達到目的的手段。[7]這一對行政強制措施的定義也貼合了行政強制措施概念中的措施二字。同樣再看行政即時強制，其中有部分行為如查封、扣押等可能屬于手段性行政行為，而另一部分，如管束、緊急情況下的隔離，這些行為已不能視為手段，其本身既是手段也是目的。

綜上所述，行政強制可以分為行政強制執行與行政強制措施，而行政即時強制不能簡單歸為行政強制執行或者行政強制措施，其根本原因在于，行政即時強制與行政強制執行或者行政強制措施并非為同一層次上的概念。行政即時強制是以行政行為的實施是否具有即時性為標準來區分，而行政強制執行與行政強制措施是以行政行為是手段還是目的來區分，兩者的區分標準不同，以至于行政強制執行與行政強制措施都不能涵蓋行政即時強制的概念范圍。即，行政即時強制視場合、情況的不同，可能是為實現行政作用的手段也可能是直接實現行政作用，手段性和目的性都可能在行政即時強制中得到體現，因此，與行政即時強制相對應的概念應該是行政一般強制，而非執行性強制措施或者行政強制執行。

在了解了各國對行政即時強制定義后，基于對行政即時強制內涵及性質的分析，筆者認為應當將行政即時強制定義為:在應對緊急情況、阻止違法行為或為實現特定行政管理秩序時，不經決定等程序，行政主體直接對行政相對人進行強制的行政行為。

二、行政即時強制的特征

由上文的分析可以知道，行政即時強制屬于行政強制、屬于具體行政行為，因此，不可避免地具有行政行為、具體行政行為及行政強制行為的法律特征，包括行政性，即該行為為行政機關行使行政權力的行為;法定性，即無法律規定則無行為;行政主體的特殊性，即只有法律、法規授權的主體才能行政該項權力;侵益性，即為對公民人身自由、財產自由、住宅自由等憲法權利的一種約束等等。但筆者看來，這些特征全面地體現出行政即時強制行為的特點，但也失于寬泛，對行政即時強制來說，認識的難點不在于如何區分其與事實行為、抽象行政行為或者非強制性行政行為的差別，而在于通過對行政即時強制法律特征的了解，將行政即時強制與其他行政強制區分開來，因此，筆者認為，行政即時強制最重要的法律特征主要為以下三個方面:

即時性。行政即時強制的即時性指行政即時強制行為實施的前提條件為特殊條件，在該種特殊條件發生時，行政主體可立即啟動強制行為。即時性的行政強制對于行政主體來說，表現為無暇進行事先程序。一般強制行為可能有事先申請、事先告誡、事先說明理由、事先聽證等程序，而行政即時強制的前提條件是如此緊急以至于行政主體無暇履行上述程序，出于情況迫使直接運用強制力量以達到行政目的和效果。其作出行政決定到執行行政強制的時間間隔較簡易程序更短，有時甚至在作出決定的同時執行行政強制。這種即時性的原因，既可能是出于時間上的緊迫性，也可能出于義務自覺履行的不可期待性。對行政相對人來說，行政即時強制的即時性表現為直接強制、突然性的強制。

強制性。強制意味著國家強制力的介入，表現為合法存在的暴力。行政強制行為本身就具有強制性，這一點無需贅言。而與行政一般強制不同的是，在行政即時強制中的強制行為僅為直接強制，不包含間接強制且由于行政即時強制時間緊急、迫在眉睫其強制程度尤為突出，往往表現出時間短、猛烈、直接的特征。

程序的不穩定性。行政即時強制程序不穩定性是指行政主體在采取行政即時強制手段時，不拘于行政程序中的步驟，會表現出不完整或者打破順序。行政即時強制程序不穩定的原因來自于兩個方面:一是行政即時強制必須遵守程序性規范。行政即時強制雖然屬于特殊情況下的行政行為，但其本身仍為行政主體作出并為之承擔行政責任的行為，其本身的復雜并不能影響作為行政行為的本質，即應當按照一定程序進行，而非完全隨意，否則，行政即時強制行為將混亂不堪，甚至導致權力濫用，對人身財產安全產生極大威脅。二是行政即時強制本身特點決定了不能履行完整的程序。如前文所述，行政即時強制發生前提要么時間上不容許采取行政一般強制的強制前程序，要么客觀上不存在期待性，該前提條件決定了行政即時強制作出的時間上的緊迫性，在如此緊迫的時間內，行政主體常常為情勢所逼迫而不能完全履行程序。舉例說明，如緊急狀態下，應當進行強制隔離時，告知理由這一程序的執行應視具體情勢急迫程度決定順序，如果情勢非常緊急以至于無法先行解釋，應當在強制隔離時或強制隔離后履行告知義務。相反，如果情勢容許，則應當在強制隔離前告知。由此可看出，行政即時強制程序既不能完全像行政一般強制程序一樣僵硬、呆板，又不能完全脫出行政程序的控制，須在兩者之間尋找平衡。

參考文獻:

[1]鹽野宏.行政法(楊建順)[M].北京:法律出版社，1999:126.

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[4]方世榮主編.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國政法大學出版社，1998:235.

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[6]傅士成.行政強制研究[M].北京:法律出版社，2001:261.

[7]張正釗主編.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學出版社，1999:165.

(責任編輯/石銀)