試析韓國金大中行政改革的主要措施及其成效

摘要:在東南亞金融危機的背景下，東亞各國政府都開始對其行政職能進行反思，并開始進行一系列行政改革，而韓國金大中總統也針對韓國經濟、行政體制上的缺陷進行相應的改革。本文從金大中總統的改革措施、效果和存在不足著手，分析了新公共管理運動的引入對這次改革的影響。

關鍵詞:金大中;行政體制改革;新公共管理

中圖分類號:D521文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)06—0031—02

金大中執政以后，在IMF等國際組織的強大壓力下，為迅速克服經濟危機，提出了包括金融改革、勞資改革、大企業改革和公共部門改革在內的綜合性改革措施。從改革的內容來看，韓國的改革措施不只是解決伴隨危機而來的問題，同時針對韓國經濟、行政體制上的缺陷進行相應的改革，以確立完善的自由市場體制，為危機后的國家持續發展奠定基礎。因為，韓國的領導層對這場危機有比較清楚的認識，認為應將這次危機作為韓國完善市場機制、調整政府管理模式和經濟結構、為21世紀發展做準備的機會。

一、改革的主要措施及其效果

此次行政改革的目標為:國民優先的成果主義;企業家式的政府管理;透明、靈活的行政;充分發揮組織人員的創意性。這些目標可以概括為建立“小規模高效率服務的政府。”為此金大中改革的首要目標是合理調整政府組織及其職能，縮小政府規模。改革途徑包括縮小、合并、廢除中央政府、地方自治團體、政府下屬團體一些多余的公共組織及其職能，同時也包括政府職能的民間委托、民間轉讓、公企業的民營化以及經營革新等內容，實現公共服務職能的多元化。圍繞這些目標，主要推動以下幾個方面的改革:

1.調整公共部門結構.主要進行了機構調整、人員精簡、政府業務外部委托、國有企業民營化和地方分權改革。其中，機構調整于1998年、1999年和2001年分三次進行，改革的主要目的不是精簡，而是適應政府職能轉變和行政需求的變化，如加強總統權限，增強內閣的經濟調整能力，強化食品醫藥品安全、女性權益維護、人力資源開發和管理等社會職能。在人員精簡方面，截至2002年共減少中央公務員4萬8千人，公務員數量基本恢復到10年前，即1992年的水準，使韓國公務員人數與人口的比例在OECD國家中處于最低的水平，實現了公務員規模方面的“小政府”。1999年到2002年韓國政府陸續將原屬中央政府的138項業務和權限下放到各級地方政府，完成了階段性任務，使地方政府擁有更多的權限和責任，為提高行政效率和回應性奠定了良好的基礎。

2.改革行政運營系統。韓國政府通過責任運營機關制度、開放型任用制、成果薪金制的引入推進了組織、人事運營系統的改革。為此，1999年以來分別制定或修訂《責任運營機關設置法》、《國家公務員法》、《公務員薪酬規定》，并頒布了《開放型職位運營規定》，為改革的實施提供了強有力的制度保障。到2002年底，金大中政府責任運營機關制度的試點單位已經達到23家，已完成聘用的開放型職位也有119個，完成了原定計劃(139個職位)的85%以上。此外，成果薪金制已在中央行政機關全面實施，到2002年底多數地方自治體也開始適用新的報酬制度。作為行政運營系統改革的重要內容，財政運營制度的改革也取得了明顯的進展，得到了國內各界的普遍認可。

3.改善對民服務。行政服務憲章制度自1998年以來在韓國的中央行政機關和地方政府廣泛實行。到2000年，全國各級政府機關制定的行政服務憲章已超過4000個。1998年和1999年，韓國政府在充分聽取社會各界的意見并進行詳細調查的基礎上，選出國民不滿程度最高的警察、住宅、交通、教育、環境、福利和勞動、食品和衛生等7個領域15項改善服務的課題并對其進行了改革，為提高行政服務水平做出了積極的努力。與此同時，準稅收的清理得到了顯著的成效，每年減少的國民負擔多達3000億韓圓。

4.建立電子政府。在聯合國公共經濟與公共管理部(UNDPEPA)和美國公共管理協會聯合對2001年全球190個聯合國成員所做出的電子政府調查中，韓國的電子政府建設也排到第15位。同時，該調查還將韓國的政府門戶網列為全球十大政府門戶網站范例之一。韓國政府通過建設電子政府不僅在提高對民服務、提升政府競爭力和管理績效、構建信息基礎設施等方面，同時還在反腐倡廉、提高政府運作透明度方面也有了明顯的成效。最為有名的是韓國首都漢城建立的民事業務公開系統，被國際公認為政府反腐敗建設的典范。

5.規制改革。1998年，通過改革，金大中政府在中央政府登記的11125件規制中廢除了5430件(48.8%)，改善了2411件(21.7%)，保留了3284件(29.5%)。1999年，通過指定需要改善的重點規制等方式，對保留下來的6811件(包括98年新設的511件)規制進行了再次整改，廢除了503件(7.4%)，改善了570件(8.4%)。金大中政府在規制改革方面不僅在量上取得了成績，而且在質上也與往屆政府的規制改革不同。主要是大幅度改革土地、勞動、金融部門的規制，為恢復經濟加強國家競爭力帶來了契機。其中包括放開外商投資的自由;撤消有關企業設立的規制、價格規制和土地利用規制;撤消有關企業活動的準入規制等措施。此外，對那些給國民生活帶來不便的規制也進行了整改，如廢除飲食店營業時間限制，改善法定義務雇傭制度，改革駕駛執照的定期檢查制度等等。

二、存在的問題和不足

總的來說，金大中總統的行政改革是頗有成效的，不僅得到了韓國國內的普遍認可，而且得到了國際經合組織的高度評價，但是盡管這樣，它還是存在著一些問題:

1.西方管理思想的引入并沒有完全達到預期效果。一方面，雖然這些西方國家成功的事例的確是許多進行行政改革國家的楷模和典范，但是他們在改革過程中也出現了諸多問題。另一方面，英、美、新西蘭這些國家是在充分總結其他國家的改革事例的基礎上根據本國的政治體制、行政文化、經濟及社會文化來決定改革內容的。而韓國在引入這些措施的時候缺乏對本國非正式制度的分析，導致一些措施無法達到預期目標。以成果獎金制為例，為了提高行政管理的效能，在公務員體制中引入了激勵競爭機制，根據公務員的工作績效和能力支付報酬。但是自從2001年成果獎金制度在全國范圍實行，就遇到公務員及公務員組織的抵制。公務員主要以平分獎金和返還獎金的方式對該制度的實施表達了強烈的不滿。有些政府部門則因公務員的抵制未能實施。其原因一方面是建立客觀公正的評價機制比較困難，另一主要方面就是因為這一措施與重視情感和均平主義的韓國官僚文化不相符合。可以說，成果獎金制度的變形和公務員的抵制是基于個人主義的西方新公共管理改革與重視群體和內部團結的韓國傳統組織文化發生沖突的典型案例。

2.過于強調“經營”理念。這次改革首次啟用了民間調查公司對政府進行評價，這雖然對行政民主化有推進作用，但是由于政府在本質上與民間企業所強調的生產效率，利潤率的不同，它所擔任的主要工作是企業機構所無法替代的外部性很強的公共職能，這就混淆了行政與經營的界限，所以，他們提出的建議，并不一定適合與公共部門的改革。在韓國這次的行政改革中，將顧客理念、競爭理念等引入到了公共部門中，模仿西方國家建立“企業式政府”，但是行政與經營畢竟存在本質的差異，所以所有政府部門不加區別的采用這一方式可能會造成較大的混亂。焦點是這種模式下追求的高效率的目標可能與政府只能的基本屬性——公共性相沖突，長期發展下去可能會導致行政秩序紊亂和行政效率低下。

3.沒能對國家情報院、檢察院等重權機構濫用權力的行為采取任何措施，僅僅減少權力較輕機關的組織及人員編制。檢察、國家情報院等機關若想取得國民信賴和保持政治權威，應帶頭制定對自身的改革方案并推動改革過程。但是它們提出的改革方案不但很消極，而且改革進程的推動工作也因為政黨之間意見不合而以失敗告終。

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(責任編輯/石銀)