對請示回復文種的再審視

摘要:從依法行文的角度考察近十余年的請示公文的處理實踐，請示的受文機關對請示的回復文種往往存在著一定的不當與欠妥，原因就在于沒有弄明白請示與批復對應關系的單向性與相對性，即批復僅僅針對請示而回，但請示回復的文種不一定是批復。事實上，函與通知也是回復請示的常用文種，不過這里有一個前提，那就是發文機關錯將去函行文較為適宜的事項，以及把供上級機關決策參考的呈報性“意見”往往冠以“請示”之名。因而對請示回復文種的再審視，本質上就是對公文實踐的新思考、新探索與新完善。在一定程度上具有“撥亂反正”的指導意義。

關鍵詞:請示回復文種;批復;函;通知

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2010)06—0121—02

引言

《國家機關公文處理辦法》之批復條目中明確指出:批復是答復下級機關請示事項的一種領導指導性公文，即批復僅針對請示而行文;由此也滋生了批復就是回復請示唯一文種的思想誤區。事實上，不僅《辦法》中未見請示的回復文種只能是批復的規定，考察近十年較有影響的應用寫作理論著作，也未見請示的回復文種只能是批復的相關論述。實際的公文實踐是，除了使用頻率最高的批復外，函與通知在一定情況下也是回復請示的必要文種。

一、應該用批復回復的請示

用請示行文是有先決條件的，這就是當遇上無權、無能力解決的工作事項且需要上級批準，或對問題、政策認識不清且需要上級答復時才使用請示。這樣的請示一定要用批復來回復。請看以下批復:

例一:

關于重建何香凝故居問題的批復[1](P116)

廣東省人民政府:

一九九O年三月五日《關于重建何香凝故居的請示》收悉。鑒于廣州市已有一座廖仲愷、何香凝紀念館，根據中央、國務院有關規定，按原貌重建何香凝芳村故居一事緩辦，可在芳村故居建立一簡易紀念標志。

此復

國務院辦公廳(章)

一九九O年四月十七日

作為我國近代政治名人的何香凝，其故居的重建事關偉人形象、民族精神與民主黨派統戰問題，屬于按規定不經請示有關部門批準就無權自行處理的問題，所以該“請示”應以批準性批復回復。

二、應該用復函回復的請示

在公文實踐中，當以去函行文較為適宜的事項下級機關卻往往冠以“請示”之名。面對這種情況，請示的受文機關用復函進行回復就顯得更為妥當，不過按照《辦法》第十七條規定，這時回復“請示”的機關應該是請示受文機關的公文管理部門——辦公廳(室)。請看以下復函:

例二:

國務院辦公廳關于全球大氣水質監測工作

移交問題的復函[2]

國辦函〔1992〕45號

衛生部、國家環境保護部:

你們《關于將全球大氣水質監測工作由衛生部移交國家環保局承擔的請示》(衛報監字〔1991〕109)收悉。經國務院領導同志批示同意，現函復如下:

正文略。

國務院辦公廳

一九九二年六月七日

例三:

國務院辦公廳關于同意蘭州海關調整為

正廳級直屬海關的復函[3]

國辦函〔2006〕77號

甘肅省人民政府:

《甘肅省人民政府關于將蘭州海關調整為正廳級海關的請示》(甘政〔2006〕72號)收悉。經國務院領導同志同意，現函復如下:

同意蘭州海關調整為正廳級機構，隸屬關系和人員編制不變。其他相關事宜，請你們與有關方面協商辦理。

國務院辦公廳

二○○六年九月十八日

以上兩例“請示”，要嗎內容較概括單一，要嗎回復文件附帶有一定的建議與商榷意味，以函件向上行文較為適宜，所以國務院就以辦公廳的名義復函;其時間跨度長達14年，可見用“函”答復請示由來已久、業已成習;由于是國務院辦公廳的函件，故在文種使用上具有典范與楷模意義。

三、應該用通知回復的請示

通知可不可以用來回復請示，答案是肯定的。通知中的一類——批轉、轉發性通知既然“適用于批轉下級機關、轉發平級或不相隸屬機關的公文”，當然就包括請示在內。不過從公文實踐來看:一方面，自2001年1月1日起正式施行的《國家行政機關公文處理辦法》中新增設“意見”文種開始，“沒有一份是批轉下級機關‘請示’的通知”[4]。原因主要是請示的“請求批轉”職能為具有建議與請示意義的上行意見所代替，實際公文處理中不再有“請求批轉的請示”這一類。另一方面，一些屬于上級機關宏觀調控、統籌安排、全局部署的以通知主動行文的重要事項，下級機關本著快捷主動解決問題的實際需要出發，把本該以具有建議與請示性質的上行意見提出的事項冠以了“請示”文種，向上級機關行文。也就是說，下級機關把本該就工作中重要問題提出自己的見解和處理辦法以供上級機關決策參考的呈報性“意見”用成了請求批準的請示。面對這種情況，上級機關既要給“請示”機關一個切合實際需要、符合上級部署安排的答復，又要不與《辦法》行文規則相悖，帶有部署、指導工作及同意下級請求意義的、針對“請示”而回復的批準性通知就此應運而生。請看下例批準性通知:

例四:

國務院辦公廳關于批準山東黃河三角洲

國家級自然保護區功能區調整方案的通知[5]

國辦函[2001]46號

山東省人民政府，國家環保總局、國家林業局、中國石油化工集團公司:

國家環保總局《關于批準山東黃河三角洲國家級自然保護區功能區調整方案的請示》(環發[2001]107號)業經國務院批準，現通知如下:

一、同意山東黃河三角洲國家級自然保護區功能區調整方案，…………。

以下內容略。

國務院辦公廳

二00一年八月二十五日

上例是回復“請示”的批準性通知。經過分析我們發現:一是“請示”事項屬于上級機關宏觀調控、全局部署的范疇;二是從“請示”的內容看用具有建議與請示性質的上行意見行文更為恰當;三是對下級的“請示”內容皆予與認可;四是回復“請示”的機關是與“請示”發文機關平級的“請示”受文機關的下級公文處理機關;五是發文字號帶有函字，由此可見其語氣緩和的商洽性質;六是正文開頭都具有形同批復的引語，并加注了經某某機關(就是通知的上級機關)同意或批準的字樣，具有批復意味;七是以通知回復，表明了“請示”受文機關的部署性與指導性。由此看來，“批準性通知”是一種即對現行《辦法》相關規定在發文機關、發文字號、行文格式、內容表述、文件回復形式等方面在合規的基礎上有所超越，又對下級工作有部署、指導與商洽意義，還對融洽上下級關系、構建寬松公文處理環境有實踐價值，并體現出上級機關行文的針對性與權威性的創新性公文類型，“應該是‘通知’用途的新拓展。”[6]

當然，例四所舉回復“請示”范例也是可以批復行文的，不過回復“請示”的機關應該是請示的受文機關——國務院，而不是請示受文機關的下級公文處理機關——國務院辦公廳。

四、正確選擇“請示”的回復文種

通過以上的討論，我們明白了對下級機關的“請示”可以用批復、復函及批準性通知回復。那么該怎樣確立與選擇回復文種呢?筆者認為，一是要依法選擇，就是依據國務院2001年1月1日起實施的《國家行政機關公文處理辦法》中文件回復的相關規定依法選擇回復文種，具體問題分別對待。二是要從行文目的與內容上作出合規與合理的正確判斷，恰當選擇。若是解決本地區、本單位的某一具體問題和實際困難，或對問題、政策認識不清需要上級答復，這樣的請示上級機關一定要用批復回復;若是一些概括或單一的一般性事務，或以函件向上級行文更為適宜的請求審批事項，或文件回復時需要附帶建議與商榷意味，這樣的“請示”應該以上級的公文管理部門——辦公廳(室)發函回復;若是下級機關把本該就工作中重要問題提出自己的見解和處理辦法以供上級機關決策參考的呈報性“意見”誤用成了請求批準的請示，這樣的“請示”應該以上級的公文管理部門——辦公廳(室)用批準性通知回復。

結語:請示的回復文種問題是公文處理中出現的新的熱點問題，目前理論界鮮見深入地分析研究，而本文可謂有益、有理、有據、合規的思考探索，有一定的實踐價值。對各級領導機關依法正確處理各種“請示”以明法傳令，關注公文處理實踐的新情況、新動向以解決工作中的實際問題，協調上下級關系，構建和諧、寬松的公文處理環境與氛圍皆具有可操作的重要實踐意義。

參考文獻:

[1]諸孝正.新應用寫作[M].廣州:廣東人民出版社，2001.

[2][6]劉心爽.談談答復請示的文種使用問題[N/OL].應用寫作雜志社，2008-3-11[2008-3-28].http://www.appliedwriting.com/Html/ gongwu/fading/41920080311174124.html.

[3]2008-08-31http://www.luojia.net/baike/2008/0831/article_ 281057.html.

[4]張志強.行政公文“意見”適用范圍界定[N/OL].應用寫作雜志社，2008-3-11.http://www.appliedwriting.com/Html/gongwu/ fading/ 14320060929112446.html.

[5]中華人民共和國政府網[N/OL].[2008-3-28].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2001/content_61034.htm.