中國經濟社會發展的重大轉變與體制改革的重點任務

摘要：當前，我國正從生存型發展階段向全面發展階段轉變、從傳統農耕社會向現代城市社會轉變、從外向粗放型發展模式向內需集約型發展模式轉變、從發展中國家向中等發達國家轉變、從貧弱型國家向大國責任型國家轉變。順應這些轉變，應加快住房、交通體制改革和服務業體制改革，尤其是改革自然壟斷業務與競爭性業務混合的行業，重視國內服務外包的發展；加快公共事業、公共服務領域的改革，著力轉變政府職能；加快城鄉管理體制改革和收入分配制度改革，縮小收入差距，避免陷入“中等收入國家陷阱”；加快社會文化管理體制改革和國有經濟戰略性調整；應當基于全球戰略來謀劃國內發展和體制創新，承擔必要的國際責任。只要以堅定的意志推進體制改革，我們一定能夠盡快邁進世界強國之林。

關鍵詞：體制改革；“十二五”時期；全面發展階段；現代城市社會；內需集約型發展模式；中等發達國家；大國責任型國家

中圖分類號：F121 文獻標志碼：A 文章編號：1674-813l(2010)01-0050-05

經過新中國成立60年來的建設，尤其是改革開放30年的發展和全球金融危機的洗禮，中國經濟社會發展步人到一個新的歷史階段，面臨著一系列重大的歷史轉變。2010年是“十一五”規劃的最后一年，同時又是研究提出“十二五”時期經濟社會發展目標和任務的關鍵之年。對新時期進行準確判斷和分析，對于制定國家大政方針和深化體制改革十分重要。對新時期的判斷正確與否，不僅對實際工作，而且對理論研究工作也具有重大影響。

一、當前中國經濟社會發展面臨的幾個重大轉變

一是由生存型發展階段向全面發展階段轉變，即由長期為生存而努力的發展階段過渡到以人的全面發展為主要標志的發展階段。從經濟指標上看，人均GDP、消費結構、第三產業發展水平、城市化率、就業結構等，都能反映中國經濟社會由生存型發展階段向全面發展階段的轉變。

二是由傳統農耕社會向現代城市社會轉變。當前我國城市化率達到45％-46％，并以每年1個百分點左右的速度增長，按此速度，預計到“十二五”末期，城市化率可以達到50％以上。也就是說，中國即將由延續幾千年的傳統農耕社會開始向現代城市社會過渡。

三是由外向粗放型發展模式向內需集約型發展模式轉變。新中國成立后，在一窮二白的國家建設社會主義，我們采取了粗放型的外延發展模式，追求經濟增長的數量和規模。改革開放30年來，我們采取了非均衡發展戰略，在東南沿海率先進行改革開放，實施出口導向型發展戰略。總體上看，這一時期中國經濟發展速度較快，但采用的是外向粗放型發展模式。“十二五”期間，資源、環境及其他要素都不可能再支持這種發展模式長期運行，必須由外向粗放型的發展模式向內需集約型的發展模式轉變，這是發展的必然趨勢。沒有這種轉變，中國經濟社會的發展就不可持續。

四是由發展中國家向中等發達國家轉變。中國是個發展中國家，當前乃至今后一個時期仍然處于這個地位。但進入新世紀以來，我國已逐步達到中等收入國家的水平。比如，現在我國一些一線及部分二線城市人均CDP已經達到8000美元，甚至10000美元以上。就全國平均水平而言，2009年人均GDP肯定可以超過3500美元；到“十二五”期末，預計人均GDP可以達到或超過5000美元。這就意味著，在“十二五”時期，中國將開始由一個發展中國家步人中等收入國家，如果改革和發展順利，完全可以向發達國家邁進，這是一個重大的歷史性轉變。

五是在世界政治經濟體系中我國開始由貧弱型國家向大國責任型國家轉變。經過數十年的建設和發展，到“十二五”時期，尤其是“十二五”末期，我國將實現由貧弱型國家向責任型大國的轉變，這是不以我們的意志為轉移的。所謂大國責任，主要包括在全球范圍內保持經濟平衡發展責任、“綠色經濟”責任、科技引領責任和維護世界和平責任。只有在這些方面負起責任，才與國家地位相稱，才談得上為人類作出了較大貢獻。

二、適應經濟社會的重大轉變加快推進重點領域的體制改革

面對新時期的重大轉變，中國的體制改革應該把握正確方向，在以下幾個方面重點展開體制改革和制度創新。

1.適應經濟社會由生存型發展階段向全面發展階段轉變，加快住房、交通體制改革和服務業體制改革

(1)住房制度改革。改革開放30年來，通過住房制度改革已經解決了一部分問題，但歷史遺留問題仍然很多，比如農民工進城沒有地方住、城市中低收入者居住條件差等。在這些問題上，有很多方面需要反思，現行住房制度需要重新審視。推進住房制度改革任重道遠。

(2)交通體制改革。改革開放30年來，我國交通事業發展很快，積累了很多經驗。比如，經過制度創新，我國高速公路發展迅速，在不到20年的時間里，我國成為世界第二高速公路大國。但是我們的鐵路交通，一到節假日，甚至是平時都一票難求。為什么?就是體制改革滯后，社會、民間資本進不去，發展舉步維艱。在這種既有自然壟斷業務又有競爭性業務的行業，如果政企不分，社會資本進不去，發展緩慢是必然的。因為政府投資畢竟是有限的，即使是應對金融危機，政府加大投資力度，但幾千億、幾萬億，相對二十余萬億的社會總投資來說，實在是微乎其微的。因此，要進一步深化交通體制改革，尤其是加快推進鐵路體制改革，盡快解決其體制瓶頸與發展短板問題。

(3)服務業體制改革。服務業，尤其是高端服務業的發展，對于進入全面發展階段來說至關重要，在服務業發展方面要有一個前瞻性的認識。當前各級政府非常熱衷于服務外包，認為這是發展服務業的一個好方法，是“走出去”的一個重要領域。這完全正確，但是我們不僅要注意離岸服務外包，也要重視國內服務外包。國內服務外包可以提高第二產業，尤其是制造業的核心競爭力，促進相關服務業的專業化，但需要解決一些深層次矛盾。生產性服務業如果從制造業分離出來，其綜合稅負是高于制造業的。到目前為止，我國制造業中，加工貿易還占有很大比重，因為我們首先是面對海外市場開放，用我們的廉價勞動力獲取競爭優勢和市場份額。服務外包也有這種性質，是把制造業中的加工貿易搬到第三產業。當前，在發展服務外包時一定要把本岸或在岸服務外包與離岸的服務外包結合起來，要更加重視本國的服務外包，盡快地把生產性服務業從第二產業中分離獨立出來，使生產性服務業和生活性服務業都得到較快的發展。這就需要通過體制創新，避免走改革開放初期第二產業走過的老路和彎路。

2.適應全面發展階段和內需集約型發展模式要求，加快公共事業、公共服務領域的改革

公共事業、公共服務領域的改革比此前主要在生產領域的改革難度要大得多。近年來，這些領域都在進行相關的改革，但主要是為解決民生問題推動的改革。比如，為解決上學難和看病難，推動了教育體制改革和醫療衛生體制改革。但這些都是我們在現有形勢下因勢利導推進的具體改革，還未提高到從理論認識、從發展階段的認識上來自覺地系統地推進改革這個層面，特別是對政府管理體制改革的認識。計劃經濟體制下國家無所不包，幾乎所有的公共產品和服務都由政府來掌控。經過30年改革發展，這種格局有了一定的變化，但沒有根本的改觀。當前，一方面，日益增長的公共服務需求得不到滿足；另一方面，我們還經常出現流動性過剩，投資找不到門路。這主要是體制的制約，是政府的管理職能轉變不夠。此外，適應集約型經濟的發展，在“十二五”時期及以后的一個階段，要繼續推動要素市場改革，包括建立資源稅制度等，使生產要素得到更有效的配置，使資源要素得到集約化的利用。

3.適應城市化加速發展要求，加快創新城鄉管理體制

從城市管理角度看，在城市規劃上，在相關的體制建設上，我國長期延續著那種基于行政層級的城市管理模式，一個城市存在幾級政府，每級政府還是按行政架構來配置它的管理職能。在發達的市場經濟國家，城市政府一般是一級政府，下面的若干個區是功能區而不是一級政府。法國的巴黎，城市很大，有16個區，但都是功能區。而在我國，一個城市不同層級政府的職能部門上下對應，下級政府部門的職能與上級政府相應部門的職能高度重合，不具備獨立行使決策權的權力和能力，更多的只是執行部門。如果這樣，為什么不將其納入功能區的模式進行管理呢?在這方面，有些試驗區正在進行相關的改革探索。因此，必須適應城市社會的發展，創新城市管理模式和管理體制。相關的事例還很多，比如，“十二五”時期，“南水北調”的水要進入京津地區，那么，采取什么樣的水務管理體制，讓外地水和本地水能夠一視同仁，讓居民能夠用得上水、用得好水、用得起水?如果這個問題解決不好，投資幾千億的“南水北調”工程可能就不能發揮出最大的效用。當然，城市的規劃、建設、營運、監管體制更是一篇大文章。

農村建設需要構建新型農村管理體制，需要適應城市化加速發展的需要，即適應人口迅速地由農村向城市轉移這一態勢。歐美發達國家，尤其是德國和法國，也是第二次世界大戰以后才開始土地整理和鄉村重建的，而我們現在的發展水平已經接近他們當時的發展水平，要高度關注和重視鄉村建設，要將其放在統籌城鄉這個角度考慮，放在城市化加快發展這個角度考慮。尤其在重慶和成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區，統籌城鄉建設一定要在城市化加速發展這個大格局下進行思考。同時，從產業政策到社會管理政策，包括社會福利制度等方面，都要研究制定一系列適應城鄉一體化發展和城市化加快發展的相關政策。

4.適應市民社會的形成，加快社會文化管理體制改革以及壟斷行業改革和國有經濟的戰略性調整

城市社會的形成就意味著市民占國家人口的主要部分或市民社會的形成。在市民社會中，相關的政治、文化、社會管理體制顯然不能簡單地運用傳統農耕社會管理模式。舉一個小的例子，目前，城市居民小區的住戶和物業公司的矛盾通常很突出，各大城市都存在這個問題，但政府還沒有系統、有效的協調和平衡兩者之間關系的管理模式。城市政府的管理還沒有跟進，要適應市民社會的管理，相關制度需求是巨大的。

另外，適應市民社會發展，還要把經濟發展的本位，就是經濟發展的主體定位清楚，不能再延續傳統計劃經濟下哪種經濟成分為主、哪種經濟成分為輔的觀念，要建立的是立足長遠的“民本經濟”。在市場經濟條件下，政府應提供市場主體做不了、做不好、做起來也不經濟的純公共品的基本供給。要進一步深化國有經濟的戰略性調整，將公共資源轉向公共服務和社會效益高、經濟收益較低的領域，當然也不是全部“官辦”，可以采取購買服務、代建代管等方式。這些就意味著壟斷行業的改革要加快進行，以適應市民社會的形成與健康發展。

所有制改革、所有制結構調整要達到的基本目標有三個：一是形成各種市場主體平等使用生產要素的發展環境。現在，國有經濟占有金融資源三分之二以上，但創造的GDP不到三分之一；而非國有經濟創造GDP三分之二以上，利用金融資源還不到三分之一。二是形成各種經濟主體平等參與競爭的市場環境。現在一些政府壟斷和管制的行業還沒放開。在做大做強的訴求下，國有經濟在一些產業一直是一家獨大，而國有資本收益沒有得到有效管理，很多資金進入房市、股市，不僅抬高了國民經濟的運行成本，同時也抬高了人民的生活成本，甚至擾亂了經濟秩序，必須進一步深化改革。三是創造各種所有制經濟平等受到保護的法治環境。若形成了這三種環境，就意味著國有經濟的戰略調整、非國有經濟的發展到位了，混合所有制經濟就最終形成了。目前我們已經初步具備這種格局，但離目標模式還有較長的路要走。

5.避免陷入“中等收入國家陷阱”，加快收入分配制度的改革，縮小城鄉、居民及地區之間的差距

我國在“十二五”時期將達到中等發達國家水平，而中等發達階段既是發展機遇期又是矛盾凸顯期。眾所周知，拉美一些國家幾十年前甚至是近百年前就達到了中等收入水平，但至今還在中等收入國家的泥沼中跋涉，并且沒有發現他們近期能找到有效解決這個問題的方法。中國進入中等發達階段，如何避免陷入這個困境，怎么盡快走出這個泥沼?這是擺在改革者和試驗區面前的一項重要任務。面對居民收入差距如此之大，地區間、城鄉間的矛盾如此突出的格局，為擺脫中等收入國家的困境，我們必須加快收入分配制度改革，縮小城鄉、居民及地區之間的差距。在地區和產業政策方面，要根據社會主義市場經濟的環境來制定相關政策。產業政策更多的應是由市場競爭或適應市場競爭、政府加以引導的一般性政策。因為除了高新技術產業之外，其他產業發展是市場競爭的結果，或者說是市場主體在優勝劣汰過程中形成的，政府應該因勢利導而不該多加干預。而地區政策方面，政府應該有所作為，這種作為不需要太多政策，主要是資源分享、稅費優惠以及處理好資源品價格和制成品價格之間的關系。這三大問題解決之后，地區發展才會有新的格局，應在這些方面進行深入的探討。只有差距相對縮小，才能實現公平正義，才能以內需為主，而不至于長期處于內外需求嚴重失衡的發展態勢。

6.適應大國地位的形成，基于全球戰略來謀劃國內發展和體制創新’

大國地位形成之后，國際責任自然形成。國際社會一些人士出于不同目的，對中國有過不同的判斷，包括“中國崩潰論”、“中國威脅論”等，現在又出現了“中國責任論”。“責任”是一把雙刃劍。當我國大國地位開始形成時，我們面對著是這樣一些責任：一是全球經濟平衡發展責任。一方面我國內外部經濟要平衡發展，同時要處理好與發展中國家的關系，無論是商品輸出，還是對外投資都要考慮到國際環境及其對所在國的影響。二是“綠色經濟”責任。我國GDP總量只有美國的三分之一左右，但二氧化碳排放量已與美國等量齊觀，國際社會給我們的壓力很大。我們既要堅持共同的、但有區別的責任原則，又要加快增長方式的轉型，負起全球“綠色經濟”的責任。三是科技引領責任。在技術創造方面，我們長期以來跟隨別人模仿學習，但隨著國力的增強，國際社會對技術專利費、品牌費等方面要求更嚴格了，我們變成了國際打工者。如果不在技術創新或者自主創新上有所建樹，相關的體制不創新的話，必將受制于此。四是維持世界和平的責任。“十二五”末期，中國的大國地位將初步形成，應在維護世界和平的過程中進一步為自己拓展有利的發展空間，不僅僅是國土的邊界，也包括經濟社會發展的戰略空間。

總之，面對新時期經濟社會發展的重大轉變，要深化改革，不斷進行制度創新。有些改革是國家綜合配套改革試驗區應該做的，應當先行先試；有些是在國家層面應該制定的大的改革戰略，例如制定“十二五”規劃必須充分考慮制度創新或深化改革的問題。當然，制度供給和制度需求之間經常是脫節的。一個發展中國家在趕超世界先進水平的過程中，也許缺的不是資本，不是技術，不是土地，甚至也不是勞動力，而是適當的制度供給。制度供給跟其他產品、要素的供給有所區別，它不能簡單的引進或復制，任何制度的改革和創新都要觸動現有的既得利益者，都要進行利益關系的調整。因此，要解決制度的供需矛盾，包括經濟、政治、社會、文化領域的改革在內的中國改革，將是一個漫長的艱難的歷史過程。

中華民族是個優秀的民族，只要我們有堅定的意志推進體制改革，創立符合世界潮流、符合中國經濟社會發展要求、適應我國發展階段的體制和機制，相信我們一定能夠盡快確立大國地位，進入世界強國之林。