論國際投資協(xié)定中的“根本安全利益”與“公共目的”

摘 要:國際投資協(xié)定中普遍包含“根本安全利益”和“公共目的”條款。作為一種特殊公共利益的“根本安全利益”與可仲裁性及必要性抗辯緊密相關(guān)，而“公共目的”與征收問題并存，是合法征收的必備條件，并必須伴隨相應(yīng)補(bǔ)償。就“根本安全利益”事項(xiàng)的可仲裁性而言，已有的判例和實(shí)踐不足以給出定論，條款的措施似乎很有必要;就可補(bǔ)償性而言，在理論上有不同主張，實(shí)踐上亦有不同做法。在國際投資仲裁中，對“根本安全利益”而不是“公共目的”抗辯具有更重要的意義，從而也越來越受到各國的重視。

關(guān)鍵詞: 根本安全利益;公共目的;必要性抗辯;可仲裁性;可補(bǔ)償性

中圖分類號:DF964

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.02.11

引言在當(dāng)前締結(jié)和修訂國際投資協(xié)定時(shí)，美國強(qiáng)調(diào)應(yīng)關(guān)注來自其他發(fā)達(dá)國家和新興國家投資者對美國國家安全的影響。美中雙邊投資協(xié)定(BIT)談判中，國家安全問題也是美國的一個(gè)重要考量。實(shí)際上，中國海洋石油公司(CNOOC)于2005年收購美國“尤尼科石油公司案”宣告失敗以及阿聯(lián)酋港口運(yùn)營商“迪拜港口世界集團(tuán)”競標(biāo)美國6個(gè)主要海港的失敗，都清楚地表明了在接受國際投資的決策中，美國對國家安全的考量。當(dāng)前中國的外來投資中，國家安全問題也頻頻亮出紅燈。例如，2008年9月，中國糧食行業(yè)協(xié)會發(fā)布的統(tǒng)計(jì)顯示:2007年6.2%的外資企業(yè)控制著全國超過4成食用油的產(chǎn)出[1]。另據(jù)媒體稱，外資巨頭“蘭州威立雅”要挾蘭州政府漲水價(jià)[2]，這些已提醒我們:目前中國的許多具有自然壟斷性的公用事業(yè)(包括水務(wù))都不同程度地受到外資的控制，外資以停止供應(yīng)服務(wù)或降低產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量為要挾已涉及到國家的公共利益和“根本安全利益”。反過來說，“根本安全利益”問題應(yīng)該成為國際投資協(xié)定中需要考慮的重要因素

。國際投資協(xié)定中與“根本安全利益”關(guān)系密切的另一重要概念是“公共目的”。“公共目的”是國際投資協(xié)定中合法征收的一個(gè)必要條件。缺少“公共目的”，就是不合法的征收，不但要對投資者的直接損失，而且要對投資者的間接損失承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然，國家根本安全之考慮也是出于“公共目的”，但是，在國際投資協(xié)定中，二者的確具有重大區(qū)別。表現(xiàn)在定義、適用情況及可仲裁性與可補(bǔ)償性等各方面。本文擬是對這些問題的初步探討。

一、 “根本安全利益”與“公共目的”定義之辨析

根據(jù)1962年聯(lián)大通過的《關(guān)于自然資源之永久主權(quán)宣言》，采取國有化、征收或征用措施，應(yīng)當(dāng)以公用事業(yè)、社會安全或國家利益等理由或原因作為根據(jù)，這些事業(yè)、安全或利益被公認(rèn)為遠(yuǎn)較純屬國內(nèi)外個(gè)人的利益或私家的利益重要得多[3]。可見，公用事業(yè)、社會安全或國家利益都是為了“公共目的”和公共利益，與私人目的和私人利益相對。在這里，國家“根本安全利益”和公共利益都包括在其中。

“根本安全利益”(essential security interest)亦稱為“重大安全利益”[4]，或簡稱為“根本利益”(essential interest)，亦稱為“國家安全利益”(national security interest)。“根本安全利益”是最重要的公共利益。該術(shù)語通常用來指保護(hù)國家及其居民免受廣泛的威脅[5]。在條約中沒有采取如GATT第21條(注: GATT第21條安全例外規(guī)定:Nothing in this Agreement shall be construed (a) to require any contracting party to furnish any information the disclosure of which it considers contrary to its essential security interests; or (b) to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests …….， available at http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm.)的只對軍事和政治利益進(jìn)行窮盡性列舉的情況下，“根本安全利益”除了包含軍事安全利益外也可能涉及其他方面的利益，早在“Gabcíkovo-Nagymaros案”中，國際法院就承認(rèn)，受Gabcíkovo-Nagymaros工程更改的影響，匈牙利的自然環(huán)境作為該國的“根本利益”受到了影響和威脅[6]。聯(lián)合國國際法委員也沒有將“根本利益”嚴(yán)格地限定為必須是涉及國家存亡的事項(xiàng)，而是認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)具體情況進(jìn)行判斷(注:See Yearbook of the International Law Commission， 1980， Vol. II， Part 2， p. 49， para.32.)。而且，國際法委員會明確地指出，在過去的20年中，保護(hù)生態(tài)平衡已經(jīng)被認(rèn)為是各國的“根本利益”[7]。所以，雖然傳統(tǒng)上所理解的“根本安全利益”可能僅僅限于政治和軍事安全利益，但在當(dāng)代國際風(fēng)險(xiǎn)社會下(注:金融危機(jī)下，冰島、烏克蘭、匈牙利、巴基斯坦，甚至韓國都被認(rèn)為瀕臨破產(chǎn)。)，“根本安全利益”已不僅僅限于此。當(dāng)國家處于公共健康危機(jī)時(shí)，保護(hù)國家與人民的健康與生存當(dāng)然屬于各國的“根本利益”。如2003年我國發(fā)生“SARS危機(jī)”時(shí)的情況。當(dāng)一國發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也可以推定國家的“根本安全利益”受到了嚴(yán)重威脅。正因全球社會環(huán)境的變化，出現(xiàn)了恐怖主義、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共健康等各種風(fēng)險(xiǎn)，1990年代中期就有學(xué)者提出了“人的安全”(human security)概念，試圖以取代傳統(tǒng)的“國家安全”的概念[8]。但是，國際投資條約中仍然采用“根本安全利益”的措詞，而在解釋時(shí)又對其含義進(jìn)行擴(kuò)大解釋。當(dāng)然，如果條約中的具體條款對“根本安全利益”的范圍進(jìn)行了明確界定，則應(yīng)以條約的規(guī)定為準(zhǔn)。

現(xiàn) 代 法 學(xué)

韓秀麗:論國際投資協(xié)定中的“根本安全利益”與“公共目的”

“公共目的”(public purpose)，(注:An action by or at the direction of a government for the benefit of the community as a whole. See Bryan A. Garner Editor in Chief， Black’s Law Dictionary(seventh edition)， West Group， ST. PAUL， MINN.， 1999， p.1245.)又稱“公共福利目標(biāo)”(public welfare objective)或“公共利益”。(注: 德國2008年BIT范本就使用了公共利益(public benefit)的措詞， see Article 4(2) of German Model Treaty-2008， “Investments by investors of either Contracting State may not directly or indirectly be expropriated， ……except for the public benefit and against compensation.” )泛泛地講，該目的是為全社會的而不是為特定個(gè)人或部分人的便利、安全和利益[9]。《國際投資協(xié)定》中對于“公共目的”的規(guī)定，以美國的《2004年BIT范本》為例。作為征收的合法條件之一，其規(guī)定為:“除非為了公共目的，以非歧視的方式實(shí)施，并伴有及時(shí)、充分、有效的補(bǔ)償，并根據(jù)法的正當(dāng)程序和《協(xié)定》第5條(1至3款的最低待遇標(biāo)準(zhǔn))，任何一方不可對投資進(jìn)行直接征收或國有化或采取相當(dāng)于征收或國有化的措施間接征收或國有化。”(注:參見美國《2004年BIT范本》第6條第1款。)晚近的投資條約對“公共目的”進(jìn)行了廣泛的界定，包括環(huán)境、健康、安全及其它方面。體現(xiàn)在美國《2004年BIT范本》中，作為政府規(guī)制措施的例外措詞為:“除非在極少數(shù)情況下，一方設(shè)計(jì)并適用于保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)，諸如公共健康、安全和環(huán)境的非歧視性措施不構(gòu)成間接征收”。(注:參見《美國2004年BIT范本》附件B(4)(b)。)似乎公共健康、安全和環(huán)境又是“公共目的”中更重要的目的，以至于為此類目的的規(guī)制措施只有在例外情況下才構(gòu)成間接征收。考慮到美國《1984年范本》中并沒有此類規(guī)定，這種變化表明了是否對這些“公共目的”采取措施，東道國有更大的主權(quán)權(quán)力。

根據(jù)鄭斌教授的考察，公共需要(從政府的角度講，采取滿足公共需要的措施就是為了“公共目的”。筆者注)明顯不是一個(gè)靜止的概念，而是根據(jù)一般國家實(shí)踐不斷發(fā)展的概念。一國的國內(nèi)管理要滿足公共需要，但是，所謂公共需要必須是真正的，并且滿足公共需要的管理要受善意原則的約束，超過這一界線或原則，國際法就會對公共需要的界定進(jìn)行干預(yù)[10]。一個(gè)外國人的投資在東道國的風(fēng)險(xiǎn)之一是東道國隨時(shí)可能產(chǎn)生的公共需要，對于這種公共需要與投資者的所有權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)妥善處理。

公共需要針對外國人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或者使用權(quán)，那么，與相似情況下同樣可能喪失財(cái)產(chǎn)的其他社會成員一樣，外國人的權(quán)利也將讓位于社會需要。國際法要求尊重私有財(cái)產(chǎn)，但當(dāng)國家的上位利益需要時(shí)，其承認(rèn)國家有損抑這一原則的權(quán)利。因此，國際法允許為了公共事業(yè)(public utility)在和平時(shí)期進(jìn)行征收，在戰(zhàn)爭時(shí)期進(jìn)行征用[11]。

廣義上講，“根本安全利益”也是一種公共利益，例如，無論是軍營建設(shè)還是公路與鐵路建設(shè)都曾被國際法庭認(rèn)定為是為“公共目的”。但是，由于公共利益的廣泛性[12]，并不是所有的“公共目的”都是為了“安全利益”，更不是所有的公共利益都是“根本安全利益”。在外延上，“根本安全利益”要比“公共目的”所追求的公共利益小得多。

二、 “根本安全利益”與必要性抗辯緊密相關(guān)

在《國際投資協(xié)定》中，“根本安全利益”與可仲裁性及必要性抗辯緊密相關(guān)。在一個(gè)國家因政治、軍事、經(jīng)濟(jì)與社會危機(jī)而出現(xiàn)緊急狀態(tài)(national emergency)(注: 國家緊急狀態(tài)(或事件)指任何威脅國家和人民安全從而需要國家立即采取特別行動的全國性危機(jī)或狀態(tài)。參見薛波.元照英美法詞典[D].北京:法律出版社，2003:946;類似的解釋有“A state of national crisis or a situation requiring immediate and extraordinary national action.” See Bryan A. Garner Editor in Chief， Black’s Law Dictionary(seventh edition)， West Group， ST. PAUL， MINN.， 1999， p.1046. 據(jù)此可以推斷，國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)可以出于各種原因。)時(shí)，表明其“根本安全利益”即受到了威脅。在這種情況下，國家往往會采取一些緊急的必要措施，而這些措施會影響到外國投資者的利益，雖然其可能并非專門針對外國投資者。例如，在2000年—2003年期間，阿根廷陷于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不能履行到期債務(wù)，不能實(shí)現(xiàn)對外國投資者的各種承諾，遂頒布了各種緊急狀態(tài)法及法令(emergency law and decrees)。于是，受到影響的外國投資者紛紛向解決投資爭端國際中心(International Centre for the Settlement of Investment Disputes，ICSID)提交訴求，導(dǎo)致阿根廷官司如潮[13]。在這些糾紛中，阿根廷則多以國家“根本安全利益”所必要進(jìn)行抗辯。實(shí)際上，也正是阿根廷仲裁案突顯了“根本安全利益”與必要性抗辯的關(guān)系。

(一)可仲裁性問題

那么，ICSID仲裁庭對緊急狀態(tài)下為應(yīng)對威脅到國家根本安全利益而采取的措施態(tài)度如何?在“CMS v. Argentina案”(美國/阿根廷)和“LGE v. Argentina案”(美國/阿根廷)中，原告皆要求認(rèn)定阿根廷政府為應(yīng)對金融與社會危機(jī)而采取的措施損害了其投資利益，違反了投資者母國與阿根廷簽訂的BIT、阿根廷立法及投資者與阿根廷政府簽訂的合同中的關(guān)于征收、公平與公正待遇和“傘形條款”等規(guī)定。雖然兩案的仲裁庭皆指出，對于阿根廷政府所采取的普遍的經(jīng)濟(jì)政策，他們無權(quán)通過裁決認(rèn)定這些政策是對是錯(cuò)，但是，兩個(gè)仲裁庭皆認(rèn)定，他們有權(quán)審查是“影響了各投資者投資的具體的措施”還是和“投資直接有關(guān)的普遍適用的措施”違反了投資者母國與阿根廷簽訂的BIT、阿根廷立法及投資者與阿根廷政府簽訂的合同[14]。并且，兩個(gè)仲裁庭最后都對投資者的請求事項(xiàng)一一進(jìn)行了裁決。實(shí)質(zhì)上是對根本安全利益措施實(shí)施了管轄權(quán)，使根本安全利益措施成為可裁決事項(xiàng)，而不是自裁決(self-judging)事項(xiàng)。

兩案中，阿根廷政府的抗辯指出，即使他們的措施違反了條約，但是，因?yàn)槠錇楸匾誀顟B(tài)或緊急狀態(tài)所必需，根據(jù)《聯(lián)合國國際法委員會關(guān)于國家責(zé)任的條款草案》第27條(注:《國家責(zé)任條款草案》(2001)第25條“必要性”的規(guī)定:“一國不得援引危險(xiǎn)情況作為理由解除不遵守該國家所負(fù)的某項(xiàng)國際義務(wù)的行為的不法性，除非:(a)該行為是該國保護(hù)基本利益，對抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的惟一辦法;而且，(b)該行為并不嚴(yán)重?fù)p害作為所負(fù)義務(wù)對象的一國或數(shù)國的，或整個(gè)國際社會的基本利益。”)所確立的習(xí)慣法及阿根廷和美國的BIT第11條(注:“本條約不能禁止任何締約一方為維護(hù)公共秩序，履行其在維護(hù)或恢復(fù)國際和平或安全方面承擔(dān)的義務(wù)，或保護(hù)其本國基本安全利益而采取必要的措施。”Available at http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/argentina_us.pdf. July 1， 2008.)，應(yīng)免于承擔(dān)責(zé)任，即免于賠償。于是仲裁庭對阿根廷的措施是否具有必要性進(jìn)行了審查，但卻得出了相反的結(jié)論。仲裁庭的論述表明，其對“根本安全利益受到威脅”的局面仍有控制權(quán)。CMS v. Argentina仲裁庭認(rèn)為:

“嚴(yán)重的危機(jī)未必等同于全面崩潰的情形。沒有如此極其嚴(yán)重的情況，則很顯然，適用條約的規(guī)定而不是必要性請求……

仲裁庭確信阿根廷的危機(jī)是嚴(yán)重的，但還沒有到全面的經(jīng)濟(jì)和社會崩潰的程度。與當(dāng)代其它不同地區(qū)影響到各國的危機(jī)相比，可以指出，其它危機(jī)并未導(dǎo)致?lián)p抑國際合同或條約義務(wù)。即雖有重新磋商、修改和推遲義務(wù)的情況，但國際義務(wù)的本質(zhì)卻完好無損。”[15]

但在“LGE v. Argentina案”中，針對相同的事實(shí)，即阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，仲裁庭卻得出了相反的結(jié)論:

“仲裁庭裁決，從2001年12月1日至2003年4月26日，阿根廷處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，采取措施以維護(hù)公共秩序和保護(hù)其基本安全利益是必要的……因此，根據(jù)阿根廷和美國的BIT第3條，阿根廷免于承擔(dān)這一期間違反條約義務(wù)的責(zé)任。”[16]

相應(yīng)地，仲裁庭免除了阿根廷政府對被裁定為必要性狀態(tài)的17個(gè)月期間造成的損害的賠償。同時(shí)，裁定阿根廷政府對17個(gè)月之外的時(shí)間所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。

在這里，筆者并不想深入討論對于相同的事實(shí)，仲裁庭卻得出相反結(jié)論的裁決不一致的情況，筆者想指出的問題是，仲裁庭認(rèn)為自己沒有資格對阿根廷的經(jīng)濟(jì)政策和措施進(jìn)行評判，但對阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)的程度進(jìn)行裁判，實(shí)際上就是對阿根廷的“根本安全利益”進(jìn)行評判，及對阿根廷采取的政策和措施進(jìn)行間接的評判。而且，在筆者看來，仲裁庭認(rèn)為阿根廷為“根本安全利益”所采取的措施是不可仲裁的，但對于這些措施對投資者的影響又進(jìn)行了仲裁，導(dǎo)致表面上對國家主權(quán)的尊重并沒有任何實(shí)際意義。

實(shí)際上，無論是“CMS v. Argentina”仲裁庭還是“LGE v. Argentina”(注:其中必有一個(gè)裁決是錯(cuò)誤的，筆者支持LGE案的裁決。LGE案的裁決在CMS案的裁決公布16個(gè)月之后發(fā)布，但拒絕了第11條僅僅在軍事行動或戰(zhàn)爭的情況下才可適用的觀點(diǎn)。根據(jù)《阿根廷——美國BIT》第11條，“本條約不能禁止任何締約一方為維護(hù)公共秩序，履行其在維護(hù)或恢復(fù)國際和平或安全方面承擔(dān)的義務(wù)，或?yàn)楸Ｗo(hù)其本國基本安全利益而采取必要的措施。” Available at http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/argentina_us.pdf. July 1， 2008. 正如LGE案的裁決所指出的，毫無疑問，2001年12月阿根廷的情勢需要立即采取決定性行動，以恢復(fù)國內(nèi)秩序，停止經(jīng)濟(jì)衰退。斷定這樣嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)不構(gòu)成“基本安全利益”將會給所有居民生活及政府的領(lǐng)導(dǎo)能力帶來的災(zāi)難。當(dāng)一國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭受嚴(yán)重打擊時(shí)，問題的嚴(yán)重性可以等同于軍事入侵的嚴(yán)重性。See LGE v. the Argentine Republic， ICSID Case No ARB/02/1， Decision on Liability， October 3， 2006， Para. 238. )仲裁庭根據(jù)《聯(lián)合國國際法委員會關(guān)于國家責(zé)任的條款草案》第25條、阿根廷和美國BIT的條款對阿根廷的措施進(jìn)行的審查都表明、仲裁庭對根本安全利益及采取的措施有管轄權(quán)。CMS 仲裁庭在對阿根廷措施進(jìn)行了審查并對其它措施進(jìn)行設(shè)想之后，得出結(jié)論認(rèn)為，阿根廷可以采取其它措施，從而阿根廷沒有完全滿足習(xí)慣國際法下的必要性要件，無法排除其行為的錯(cuò)誤性或不法性。相反，“LGE”仲裁庭卻指出“在2001年12月，阿根廷的根本利益受到威脅……盡管可能已有許多方法來設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃，但仲裁庭所掌握的證據(jù)顯示，全面回應(yīng)是必要的……”[17]從而，“LGE”仲裁庭確認(rèn)了阿根廷的措施是為保護(hù)其根本利益免受嚴(yán)重的迫近的威脅而采取的惟一可行的措施。所以，雖然一開始仲裁庭就提出自己對阿根廷采取的經(jīng)濟(jì)政策沒有管轄權(quán)，但實(shí)質(zhì)上都卻不折不扣地行使了管轄權(quán)，從而否定了必要性問題是被告國自裁決(self-judging)問題的主張。“ Sempra v. Argentina案”和“Enron. v. Argentina案”都支持了“CMS v. Argentina案”[18]。

因此兩案也都遭到阿根廷的撤銷裁決申訴，但是“Continental Casualty v. Argentina案”支持了“LGE”裁決。

在“BG v. Argentina案”(英國/阿根廷)中，盡管阿根廷主張其在金融危機(jī)這種“必要性狀態(tài)”(state of necessity)下采取的緊急措施免除了其任何行為的違法性，仲裁庭卻駁回了阿根廷援引“必要性狀態(tài)”或緊急狀態(tài)(state of emergency)作為對違反條約義務(wù)的抗辯。仲裁庭的理由是，在《英國—阿根廷BIT》中并沒有類似于《美國—阿根廷BIT》第11條的措詞，即不包括“國家安全”例外條款。盡管阿根廷堅(jiān)持，雖然《英國—阿根廷的BIT》中不包括“國家安全”例外條款，但是并不應(yīng)排除處于金融危機(jī)的國家為維持公共秩序而采取緊急措施是BIT所固有的含義，然而，仲裁庭不同意阿根廷的主張。仲裁庭也不同意阿根廷根據(jù)習(xí)慣國際法提出的任何必要性辯解[19]。

似乎可以得出這樣的初步結(jié)論:如果BIT中有類似于《阿根廷—美國BIT》中的規(guī)定，則仲裁庭可以對“根本安全利益事項(xiàng)”進(jìn)行仲裁。在BIT條款中如果沒有 “它認(rèn)為”(it considers) 這樣的措詞表明“根本安全利益”事項(xiàng)是國家的自裁決事項(xiàng)外，“根本安全利益”問題屬于可裁決事項(xiàng)。如果有“它認(rèn)為”這樣的措詞，投資仲裁庭是否會行使管轄權(quán)，到目前為止，尚無成案。但是，從國際法院和GATT/WTO的歷史來看，在沒有使用“它認(rèn)為”這樣的措詞時(shí)，國際法院確信自己有管轄權(quán);同時(shí)，國際法院也暗示了如有此類措詞，則會排除國際法院的管轄權(quán)(注:國際法院在1984年11月26日做出的“尼加拉瓜訴美國軍事和準(zhǔn)軍事行動案”的管轄權(quán)裁決中指出，根據(jù)美國與尼加拉瓜1956年《友好通商航海條約》的第21(1)(c)和(d)的規(guī)定，即“本條約不得阻止締約一方采取必要的措施履行職責(zé)以維持和恢復(fù)國際和平與安全，或保護(hù)本國的根本安全利益”，不能排除國際法院對爭端的管轄權(quán)。國際法院同時(shí)指出，該條款沒有采取與GATT第21條相同的措詞，即條約不得阻止締約國采取它“認(rèn)為保護(hù)其根本安全利益所必需”的措施，僅僅“必要的”措施不能排除國際法院的管轄權(quán)。See ICJ， Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America)(merits)， Judgement of 27 June 1986， paras.221-222，282. 國際法院在“伊朗訴美國石油平臺案”中，對為維護(hù)國家“根本安全利益”事項(xiàng)的管轄權(quán)問題，遵循了1986年“尼加拉瓜訴美國案”的裁決，因?yàn)橐晾逝c美國1955年簽訂的《友好、經(jīng)濟(jì)關(guān)系與領(lǐng)事權(quán)條約》第20(1)(d)條采用了與美國與尼加拉瓜1956年《友好通商航海條約》的第21(1)(c)和(d)相同的措詞，即沒有“它認(rèn)為”的字樣。See ICJ， Oil Platforms(Islamic Republic of Iran v. United States of America)， Judgment of 6 November 2003. 在GATT/WTO體制下，只有“尼加拉瓜訴美國貿(mào)易措施案(II號案)”實(shí)質(zhì)性地涉及到GATT第21條，美國援引了GATT第21條，主張根據(jù)該條明確的用語，其行為不受專家組評審。美國反對專家組對美國援引第21條的合法性進(jìn)行審查，因?yàn)樵搶＜医M的授權(quán)范圍規(guī)定，“專家組不能審查或裁決美國援引第21條(b)款(iii)項(xiàng)的合法性或動機(jī)”。參見世界貿(mào)易組織.關(guān)貿(mào)總協(xié)定法律及實(shí)務(wù)指南(上)[M].上海:北京大學(xué)國際組織研究中心組織.上海人民出版社2004:601.)。爭端解決機(jī)構(gòu)是回避對“根本安全事項(xiàng)”進(jìn)行裁決的。在相關(guān)案件中，美國也主張由于此類事項(xiàng)是自裁決事項(xiàng)，因此不具有可仲裁性。盡管有學(xué)者主張此類事項(xiàng)也是可仲裁的，但如果BIT中無此類規(guī)定，則仲裁庭就會不考慮“根本安全利益”抗辯。

如果在確定了“根本安全利益”問題屬于可裁決事項(xiàng)，并且是必要性措施(不在本文的討論范圍)之后(注:采取了不符合必要條件的措施當(dāng)然要對由此給投資者造成的損害進(jìn)行賠償。)，接下來就是補(bǔ)償?shù)膯栴}，即如果一國為了維護(hù)其根本安全利益，采取的措施符合習(xí)慣國際法及有關(guān)BIT的規(guī)定，是否可以免除賠償?shù)呢?zé)任?對此，到目前為止，根據(jù)ICSID的裁決，并不能得出一個(gè)確定性的結(jié)論。賠與不賠，這是個(gè)問題。

(二)可補(bǔ)償性問題

對于國際投資協(xié)定下，為“根本安全利益”所必要的措施是否產(chǎn)生補(bǔ)償?shù)膯栴}，本部分首先試圖通過ICSID的案例予以考察，

1. 承擔(dān)賠償責(zé)任

在“CMS 案”中，阿根廷主張如果仲裁庭裁決阿根廷當(dāng)時(shí)的情況排除了其行為的不法性，也就排除了補(bǔ)償責(zé)任，但是，仲裁庭駁回了這一看法，并指出“必要性抗辯可能排除一項(xiàng)行為的不法性，但是并不排除對不得不犧牲的權(quán)利所有人進(jìn)行賠償”。CMS 仲裁庭主張，“被告的論點(diǎn)等于主張這種條約的一方或其國民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)另一方根本利益抗辯的全部成本”。CMS仲裁庭確定，當(dāng)考慮賠償時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡危機(jī)導(dǎo)致的不利后果，所以，由于CMS仲裁庭不認(rèn)為阿根廷的情況構(gòu)成“根本安全利益”受到威脅，裁決阿根廷必須予以賠償，但因?yàn)榭紤]到發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)的事實(shí)，賠償額應(yīng)低于未發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)的情況[20]。

2 主張?jiān)谕顿Y者與東道國之間達(dá)成妥協(xié)

在“Enron案”中，阿根廷的抗辯也未成功，仲裁庭不認(rèn)為阿根廷的情況構(gòu)成“根本安全利益”受到威脅。對于賠償問題，阿根廷提出了同樣的主張，仲裁庭似乎故意回避由自己對賠償問題做出裁決，而是建議受影響的一方與被告協(xié)商解決以達(dá)成一致，其中包括對過去的事件給予賠償[21]。

3 免除賠償責(zé)任

“LGE”仲裁庭指出，盡管國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》第27條的規(guī)定模棱兩可，但是，因?yàn)锽IT將“必要性”作為免除國家行為不法性的理由，所以，國家也就免于承擔(dān)責(zé)任。仲裁庭確定，在2001年12月1日到2003年4月26日期間，阿根廷處于“必要性”狀態(tài)，其不需要對這段期間外資的損害支付賠償[22] 。

據(jù)此，正如Jose E. Alvarez 教授所說，“阿根廷被永久免除對這段危機(jī)期間發(fā)生的損害進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任，不僅僅賠償?shù)牧x務(wù)被中止，而且在危機(jī)結(jié)束時(shí)，補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)也不會再發(fā)生，不受影響”[23]。

阿根廷官員曾指出，在處理必要性抗辯時(shí)，“CMS 案”和“LGE案”仲裁庭對于基于相同和同一條約做出不同裁決有巨大的矛盾。受“LGE 案”裁決的影響，阿根廷申請撤銷CMS仲裁庭的裁決。CMS仲裁庭的裁決被撤銷委員會撤銷，撤銷委員會裁決，阿根廷依《美國—阿根廷BIT》第11條對其采取的措施進(jìn)行了成功的抗辯，而因?yàn)椤睹绹⒏IT》第11條抗辯會排除違反任何BIT實(shí)質(zhì)性義務(wù)的裁決，會排除對此期間的損失支付賠償[24]。CMS仲裁庭和撤銷委員會之所以會得出截然不同的結(jié)論是因?yàn)橐罁?jù)的不同，前者依據(jù)的是國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》第27條，后者主要依據(jù)《美國—阿根廷BIT》第11條。撤銷委員會的裁決支持了LGE 案裁決，即對于必要性抗辯成功的情況，東道國無需支持賠償。

在“Continental案”中，在判斷阿根廷所采取的的措施(包括凍結(jié)銀行活期存款的法令、凍結(jié)銀行定期存款的法令、比索化及違約等)是否是《阿根廷—美國BIT》第11條中規(guī)定的為維護(hù)“根本安全利益”目的所必需時(shí)，仲裁庭指出:

“……如果阿根廷的必要性抗辯理由充分，如果結(jié)論支持阿根廷的抗辯，那么阿根廷將免除任何責(zé)任，因?yàn)楸匾詴懦龑υ嬖斐蓳p害的阿根廷對雙邊投資條約義務(wù)的違反，和/或豁免阿根廷承擔(dān)責(zé)任。”[25]

最后，雖然Continental Casualty Company主張1.12億美元的賠償，但只對不符合必要性抗辯的重組Continental Casualty持有的國庫券的措施造成的損害進(jìn)行賠償，金額是280萬美元[26]。

對于為了國家“根本安全利益”采取的措施是否要進(jìn)行賠償，不僅仲裁實(shí)踐中做法不同，不同的學(xué)者也可能持有不同的觀點(diǎn)。

Jose E. Alvarez教授顯然支持CMS案仲裁庭的裁決，因此，他對“LGE 案”和CMS 撤銷委員會的裁決進(jìn)行了批評，認(rèn)為“LGE”仲裁庭和CMS撤銷委員會的推理都“不夠清楚”， 并提出了疑問，指責(zé)LGE仲裁庭和CMS撤銷委員會沒有清楚解釋第該BIT11條的明顯意思為什么導(dǎo)致這樣的結(jié)論，即在根本安全受到的威脅結(jié)束后很久，國家不予賠償依然是“必要的”[27]。而且，Jose E. Alvarez教授在其文章中提出，即使在東道國的必要性抗辯成功的情況下，與不可抗力抗辯成功一樣，東道國依然要承擔(dān)賠償責(zé)任。賠償責(zé)任并不是永久免除了，而只是暫時(shí)免除而已，或者說在東道國能力恢復(fù)后，要繼續(xù)履行自己的賠償義務(wù)(注:Jose E. Alvarez教授的主張并不能得到國內(nèi)民法的支持，例如阿根廷的《民法典》就規(guī)定，“The debtor is not liable for the damages sustained by the creditor owing the non-performances of the obligation， when such damages are due to fortuitous event or force majeure， unless the debtor has assumed the liability for the consequences of such fortuitous event， or that it was due to his negligence， or took place after he was already in default which was not due to a fortuitous event or force majeure.” See Section 513， Argentinean Civil Code; 《中華人民共和國民法通則》第107條也規(guī)定，因不可抗力不能履行合同或者造成他人損害的，不承擔(dān)民事責(zé)任，法律另有規(guī)定的除外。)。

在接受Jose E. Alvarez觀點(diǎn)的前提下，一些學(xué)者進(jìn)一步指出。確定排除了不法性的必要性狀態(tài)期間非常重要，因?yàn)檫@影響到賠償，仲裁庭會確定降低賠償水平[28]。這意味著，對于必要性期間投資者的損失，東道國有義務(wù)做出賠償，只是相比之下，賠償金額會有所減少。

《關(guān)于補(bǔ)償?shù)膯栴}》受國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》第27條的約束。其規(guī)定，排除不法性的任何情況的結(jié)論“不影響……對有關(guān)行為造成的任何重大損失進(jìn)行賠償?shù)膯栴}”。根據(jù)該《草案》第一部分第五章第20條至第26條，必要性屬于排除不法行為的一種情形，其它情形還有同意(consent)、自衛(wèi)(self-defence)、對國際不法行為的反措施(countermeasures in respect of an internationally wrongful act)、不可抗力(force majeure)、危急情況(distress)及遵從強(qiáng)制性規(guī)范(compliance with peremptory norms)。而根據(jù)該《草案》第一部分第5章第27條，援引這些情形排除國家行為的國際不法性并不影響對有關(guān)行為造成的物質(zhì)損失(material loss)進(jìn)行了賠償(compensation)。相比之下，該《草案》第二部分第31條規(guī)定對于國際不法行為，責(zé)任國有義務(wù)對其國際不法行為造成的損害進(jìn)行全部賠償(full reparation)，這些損害不僅僅包括物質(zhì)(material)上的還包括精神上(moral)的損害。第34條和第38條還進(jìn)一步規(guī)定，賠償?shù)男问讲粌H包括恢復(fù)原狀(restitution)、補(bǔ)償(compensation)、賠償(satisfaction)，還包括利息(interest)。因此，在必要性抗辯成功的情況下，東道國的責(zé)任應(yīng)該降低。在對國際法委員會的一份報(bào)告中，盡管幾個(gè)國家建議限制對必要性情況進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄訹29]，但這些建議并沒有得到采納。據(jù)此，在必要性狀態(tài)或不可抗力的情況下，并不意味著東道國的責(zé)任自然地被免除了。即被告國必要性抗辯成功不影響原告要求被告國進(jìn)行賠償。

而另一位著名的學(xué)者Vaughan Lowe則認(rèn)為，“如果認(rèn)為國家已經(jīng)沒有責(zé)任，處理其行為的后果及對第三方的潛在義務(wù)就更困難了，因?yàn)檫壿嬌希绻粐男袨椴贿`法，一國就沒有義務(wù)對其行為造成的損害進(jìn)行賠償”[30] 。成功地援引自衛(wèi)和反措施不會導(dǎo)致任何賠償義務(wù)似乎證明了他的這一觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)也印證了這樣一個(gè)結(jié)論——

“各國總是訴諸于特別措施以免受迫近的危險(xiǎn)，源于這些措施對外國人造成的損害一般并不成為索賠的根據(jù)”[31]。

“一般而言，和平時(shí)期或戰(zhàn)爭年代采取的保證社會安全的措施并不產(chǎn)生賠償問題，即使友好的外國人的利益因此而直接受損”[32]。

特別報(bào)告員James Crawford 認(rèn)為，“排除不法性的情況是否完全使一國并非符合其義務(wù)的行為免責(zé)，還是不確定的問題”[33]。也許這是最正確的結(jié)論。正因?yàn)槿绱耍煌闹俨猛τ诒匾誀顟B(tài)下投資者的賠償問題做出了截然不同的裁決。這對投資者和東道國來說是翻天覆地的變化，急需國際條約和習(xí)慣法予以明確。

從Sempra仲裁庭的裁決來看，即使被告不能成功援引必要性抗辯，仲裁庭仍然指出自己在確定應(yīng)付的賠償額時(shí)，會考慮危機(jī)情況對阿根廷的影響[34]。這樣，似乎看不出必要性抗辯的意義。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，必要性抗辯的成功只是推遲了東道國履行賠償義務(wù)的時(shí)間，而并沒有徹底免除其賠償義務(wù);當(dāng)必要期間過后，東道國依舊要履行賠償義務(wù)(注:該主張?jiān)鼵rawford教授的Second Report為依據(jù)，但實(shí)際上，這種援引并不恰當(dāng)。因?yàn)槠洳]有涉及延期支付賠償?shù)膯栴}。See Andrea K Bjorklund， Emergency Exceptions: State of Necessity and Force Majeure， in Peter Muchlinski， Federico Ortino and Christoph Schreuer， The Oxford Handbook of International Investment Law， Oxford University Press， 2008， p 459， at 515.)。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)并沒有仲裁實(shí)踐作依據(jù)。根據(jù)這一觀點(diǎn)，必要性抗辯成功與否的后果只在于對東道國名譽(yù)的影響，而對賠償額沒有任何影響[35]。

首先，不同的仲裁庭對阿根廷所存在的相同事實(shí)做出截然不同的裁決，即對阿根廷存在必要性狀態(tài)的情況下是否還需要對投資者進(jìn)行賠償裁決完全相反，這對于當(dāng)事方的利益具有天翻地覆影響的。但對于相同事實(shí)，應(yīng)該只有一種裁決是正確的。其次，如果在必要性狀態(tài)下，東道國仍然需要充分賠償投資者的損失，則東道國耗時(shí)費(fèi)力地抗辯就沒有任何經(jīng)濟(jì)意義。再次，如果在必要性狀態(tài)下，投資者得不到任何賠償，則意味著構(gòu)成造成必要性狀態(tài)的各種風(fēng)險(xiǎn)皆由投資者來承擔(dān)。在投資者也沒有任何過錯(cuò)的情況下，這也是有失公允的;所以，筆者贊同由東道國和投資者雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn):一方面，對于投資者的損失由東道國和投資者共同分擔(dān)，這意味著極大地降低東道國的賠償額;另一方面，由于在必要性狀態(tài)下及之后，東道國處境困難，延期支付對投資者的賠償也有利于緩解東道國的困境。但筆者不贊同僅僅延期支付，因?yàn)檫@種措施對東道國來說，最終并沒有減輕其賠償負(fù)擔(dān)。希望投資者——國家的仲裁實(shí)踐能夠進(jìn)一步發(fā)展，使這一問題進(jìn)一步明晰化。

三、 “公共目的”與征收問題并存

“公共目的”是征收(包括國有化)的必要條件(注:對此，鄭斌教授早就對國際性法院和法庭的實(shí)踐進(jìn)行了考察，得出的結(jié)論是，“國家的征收權(quán)利不僅應(yīng)基于公共利益，而且應(yīng)嚴(yán)格限于公共利益。”See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006， p.38.)。而關(guān)于征收，對喪失財(cái)產(chǎn)的人支付賠償被認(rèn)為是必不可少的[36]。

對于這些公共目的，仲裁庭有權(quán)進(jìn)行仲裁。正是因?yàn)橹俨猛|道國為“公共目的”而采取的措施有廣泛的審查權(quán)，甚至被一些學(xué)者作為全球行政法出現(xiàn)的證據(jù)[37]。對于這種審查的理由，也許是因?yàn)闉榱恕肮材康摹边M(jìn)行征收的權(quán)力必須善意行使。[38]而對于非善意地、歧視性地、國家沒有盡力保護(hù)外國投資者利益的情形要予以譴責(zé)和懲罰。

在國際投資保護(hù)協(xié)定中，“公共目的”一詞總是出現(xiàn)在有關(guān)征收的條款中。正如Andreas F. Lowenfeld教授所說，在所有的雙邊投資條約中(包括《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第11章)都包括有關(guān)征收的條款，都使用了相同或相似的措詞。如果征收滿足以下條件，則征收是合法的，并非違反雙邊投資條約。

舉例來說，《美國—阿根廷BIT》第4條第1款關(guān)于征收的條件就包括:“為了公共目的”(is carried out for a public purpose) 和伴有賠償(is accompanied by payment of compensation)[39]。實(shí)際上，所有國家的法律都承認(rèn)征收或國有化，只要其滿足一定的條件，包括前面提到的兩個(gè)條件，就是合法的。所以，BIT中關(guān)于“公共目的”的規(guī)定只是國際習(xí)慣法的具體表達(dá)而已。

對于征收是否具有“公共目的”，是否合法， 其可仲裁性是不存在任何疑問的。這從各投資爭端解決機(jī)構(gòu)仲裁的大量有關(guān)征收的案件即可得知。對于征收問題下的補(bǔ)償問題，應(yīng)該予以補(bǔ)償也是公認(rèn)的法律原則。爭議也只在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、形式和期間方面。充分、及時(shí)、有效的“赫爾原則”(adequate， prompt and effective)和適當(dāng)或合理(appropriate or just) 補(bǔ)償原則主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)曾代表了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的不同主張。

符合“公共目的”合法征收必須伴有合理或公平的補(bǔ)償，而不符合“公共目的”的非法剝奪更存在需要補(bǔ)償?shù)膯栴}。在“ADC Affiliate Limited and ADC ADMC Management Limited v. the Republic of Hungary一案”中，由于匈牙利政府剝奪私人財(cái)產(chǎn)的行為沒有滿足合法征收(lawful expropriation)所需要的公共目的條件，因此被裁決為不合法的征收。在處理賠償標(biāo)準(zhǔn)問題時(shí)，ICSID仲裁庭認(rèn)為，雖然BIT中沒有關(guān)于不合法征收的賠償標(biāo)準(zhǔn)問題，但是可以訴諸于“Chorzow Factory案”所確立的習(xí)慣法方法，即“賠償要盡可能地消除不法行為的所有后果，并重建如若不法行為沒有發(fā)生則很可能會存在的狀態(tài)。”[40]最后，ICSID仲裁庭確定的賠償額高達(dá)接近于投資額的5倍。所以，公共目的在判斷是合法征收還是非法剝奪及相應(yīng)的補(bǔ)償額問題上具有重要意義。合法征收只需要公平或合理的補(bǔ)償，而對于非法剝奪，由于是國際不法行為，需要更多的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償可以理解為具有懲罰性[41]。

根據(jù)Andreas F. Lowenfeld教授的觀點(diǎn)，“公共目的”并不是一個(gè)會產(chǎn)生大的爭議的問題，在國際投資仲裁中并不是一個(gè)顯著的問題。很明顯，如果統(tǒng)治者將征用的大廈用于私人目的，則不是征收。否則，只要所宣稱的征收或其它違法的目標(biāo)是有益于國家利益的，其它國家、法庭或仲裁庭是不會糾纏于這個(gè)問題的[42]564。但是，接下來，仲裁庭會對東道國的公共利益和投資者的私人利益進(jìn)行權(quán)衡，而這實(shí)際上是對公共利益措施的審查。舉例來說，在“Técnicas v. United Mexican States案”中，仲裁庭有如下論述，

“……為了決定規(guī)制措施是否具有征收的特性，除了此類措施消極的經(jīng)濟(jì)影響外，仲裁庭將考慮此類措施是否與其聲稱所要保護(hù)的公共利益及法律上授予投資的保護(hù)成比例，并考慮措施對投資的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響的顯著性對于決定措施比例性的關(guān)鍵作用。盡管由于國家在確定影響其公共政策和社會整體利益的問題，以及采取措施以保護(hù)此類價(jià)值上主權(quán)權(quán)利，分析開始于適當(dāng)遵從，但這種情況并沒有使仲裁庭毫不質(zhì)疑地遵從，沒有阻止其根據(jù)BIT第5條第1款審查墨西哥的措施以決定此類措施對于其所追求的目標(biāo)是否合理，并且對于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪及遭受此種剝奪者的合法期望是否合理。”[43]

所以，雖然在決定公共利益問題上，東道國當(dāng)局有廣泛的自由裁量權(quán)[44]，國家也可以為了其國家或公共利益采取征收措施，但這種措施的限度必須符合比例原則的要求。基于人民代表所選的國家比國際法官更適合決定什么是一國的公共利益這一假定，東道國享有廣泛的自由裁量權(quán);但為了防止對公共利益原則的濫用，要求所采取的措施合理且與目標(biāo)成比例。如果所采取的措施比需要達(dá)到目標(biāo)的手段更激烈，或尚存在較不激烈措施可以選擇，那么，就不能認(rèn)為所采取的措施是必要的[45]。仲裁庭的任務(wù)就是甄別過分的措施以確保其并不是偽裝的保護(hù)主義或剝奪私人所有權(quán)的隱蔽方法。

幾乎所有涉及征收的爭端都涉及“公共目的”或公共利益問題，如果所采取的措施不是為了公共目的，則不存在合法征收的問題。在所有的投資保護(hù)協(xié)定都片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)投資者利益的情況下，強(qiáng)調(diào)公共利益的重要性是必要的。而在投資仲裁中加強(qiáng)透明度和公共參與會促進(jìn)對這種公共利益的關(guān)注和維護(hù)。而仲裁機(jī)構(gòu)也只有公正地維護(hù)東道國的公共利益才能取得正當(dāng)性[46]。需要指出的是，為“公共目的”東道國進(jìn)行的規(guī)制如果不構(gòu)成征收，則投資者并不會得到補(bǔ)償，此種情況下，不具有可補(bǔ)償性。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》下的“Methanex v. United States案”仲裁庭就給出了一個(gè)先例。加拿大的公司Methanex公司對美國政府提出訴訟案，要求補(bǔ)償其9億7千萬美元，因?yàn)榧永Ｄ醽喼莸沫h(huán)境法禁止一種該公司生產(chǎn)的危險(xiǎn)的化工制品甲基叔丁基醚(Methyl tertiary butyl ether)汽油添加劑。Methanex公司認(rèn)為該法律對公共衛(wèi)生的保護(hù)是“等同于征收”。在裁決美國的法規(guī)不是“等同于征收”的措施時(shí)，仲裁庭堅(jiān)持，作為一般國際法原則，“一項(xiàng)為了公共目的非歧視性的法規(guī)，是根據(jù)正當(dāng)程序頒布……不被認(rèn)為是征收性的和可補(bǔ)償性的，除非頒布法規(guī)的政府曾給了考慮投資的外國投資者以具體承諾，即承諾該政府不會頒布此類法規(guī)”[47]。

該案中，美國加州頒布的法律不具有歧視性，也未曾給予Methanex此類具體承諾，因此，仲裁庭裁決加州的立法不構(gòu)成征收，不予賠償。仲裁庭不但極少提及立法對投資者投資受經(jīng)濟(jì)干預(yù)的程度，而且確認(rèn)，市場份額的損失本身不構(gòu)成征收。該仲裁標(biāo)志著對國家“公共目的”(主要是環(huán)境、安全和健康)的支持。總之，政府為了“公共目的”正常地行使規(guī)制權(quán)則不需要補(bǔ)償;但如果逾越了正常行使的界限，構(gòu)成征收，則需要補(bǔ)償。由于正常的規(guī)制和可補(bǔ)償?shù)囊?guī)制征收之間并不容易區(qū)別，這也是擺在仲裁員和法學(xué)家們面前的難題，需要具體情況具體分析。例如，隨著作為一種人權(quán)和納入了更高價(jià)值的規(guī)范——擁有清潔環(huán)境的權(quán)利的逐步進(jìn)化，可能使東道國為保護(hù)環(huán)境行使更大的干預(yù)外資的措施，而這種措施卻不是可補(bǔ)償?shù)恼魇誟48]。

四、國際投資保護(hù)協(xié)定關(guān)于根本安全利益規(guī)定的新趨勢

在國際投資仲裁中，“根本安全利益”必要性抗辯比“公共目的”抗辯具有更重要的意義，也更困難。而從BG案可以看出，如果雙邊投資條約中沒有“根本安全利益”例外的規(guī)定，仲裁庭傾向于對“根本安全利益”事項(xiàng)行使管轄權(quán)。盡管截止到目前，包含“根本利益安全”例外的BIT只占BIT總數(shù)的10%左右，(注:根據(jù)William W. Bruke-White 和 Andreas Von Staden的統(tǒng)計(jì)，在目前生效的2000多個(gè)條約中，至少200個(gè)條約包含根本安全利益例外條款，See William W. Bruke-White Andreas Von Staden， Investment Protection in Extraordinary Times: The Interpretation and Application of Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties， Virginia Journal of International Law， vol. 48:2， p.313. )但“根本安全利益”條款已經(jīng)和正在受到美國和OECD國家的高度重視。(注:包括根本安全例外條款的國際條約和習(xí)慣法包括:1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)》第21章第2102條，《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty)第24條，GATT第21條，GATS第14條，2001年聯(lián)合國國際法委員會《國家責(zé)任條款草案》第25條。See OECD， Essential Security Interests under Investment Law， 2007， available at http://www.oecd.org/dataoecd/59/50/40243411.pdf.)美國對《BIT范本》修改時(shí)，明確將“根本安全利益”的管轄權(quán)排除在仲裁庭的管轄之外，并在美國新一輪BIT談判中對國家安全問題一以貫之。

1984年美國的《BIT范本》只規(guī)定:“本條約不應(yīng)阻止任何締約方為維護(hù)公共秩序，履行其在維護(hù)或恢復(fù)國際和平或安全方面承擔(dān)的義務(wù)，或?yàn)楸Ｗo(hù)其本國根本安全利益而在其管轄范圍內(nèi)采取必要的措施。”在此范本的指導(dǎo)下，美國與各國締結(jié)的許多BIT中關(guān)于根本安全利益的規(guī)定也基本上都作了如此規(guī)定。(注:但也有例外情況，1995年1月10日與阿爾巴尼亞簽訂的BIT及1998年12月1日與莫桑比克簽訂的BIT中則明確規(guī)定，“保護(hù)締約方根本安全利益的措施在性質(zhì)上是自裁決事項(xiàng)”。英文原文為“Measures to protect a Party’s essential security interests are self-judging in nature”，available at http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/us_mozambique.pdf， http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/us_Albania.pdf.)

2004年《BIT范本》第18條第2款則明確規(guī)定，

“本條約不得解釋為:

1. 要求締約方提供或允許訪問其確定如披露將違背其根本安全利益的任何信息;或

2. 阻止締約方采取其認(rèn)為對履行其有關(guān)維持或者恢復(fù)國際和平、安全或保護(hù)本國根本安全利益方面的義務(wù)所必要的措施”[49]。

在此后締結(jié)或修改的BIT中，以及締結(jié)的包含投資保護(hù)的FTA中，這種措詞便得以貫徹。例如，2005年11月4日美國與烏拉圭簽訂的BIT第18條，2008年美國與盧旺達(dá)的BIT第18條，2007年美國和秘魯簽訂的FTA第22條第2款就做出了同2004年范本相同的規(guī)定[50]。

從上可見，這一條款的規(guī)定與以前的范本相比，增加了“它確定”與“它認(rèn)為”(it determines; It considers)的字樣，顯然是模仿了GATT第21條的措詞，但又比第21條更加強(qiáng)調(diào)東道國的主觀意志，其用意即在于將“根本安全利益”的解釋權(quán)留給東道國自己主觀決定。這樣，也就不存在被仲裁庭裁決高額補(bǔ)償?shù)目赡苄浴１憩F(xiàn)了美國對國家主權(quán)的重新強(qiáng)調(diào)。

考察其他國家的最新《BIT范本》，也都有類似的規(guī)定。加拿大2004年《BIT范本》第10條規(guī)定了非常廣泛的例外，其中“根本安全利益”例外采用了和美國2004年《BIT范本》幾乎相同的措詞，即“它確定”和“它認(rèn)為”。該《范本》亦明確規(guī)定“根本安全利益”屬于自裁決事項(xiàng)[51]。挪威2007年《BIT范本》也規(guī)定了“根本安全利益”例外，和美國與加拿大2004年BIT范本的措詞相似[52]。值得一提的是，國際可持續(xù)發(fā)展研究院2005年制定的《可持續(xù)發(fā)展的投資協(xié)定東范本》關(guān)于“根本安全利益”的規(guī)定與美國和加拿大2004年BIT范本的措詞相似[53]。

印度2003年《BIT范本》第12條第2款也是“根本安全利益”條款，規(guī)定該協(xié)定不阻止東道國為保護(hù)其“根本安全利益”或者在極其緊急的情況下，根據(jù)法律在非歧視的基礎(chǔ)上，正常而合理地采取行動[54]。差別之處是沒有明確其規(guī)定為自裁決事項(xiàng)。

值得注意的是，以上范本除了對“根本安全利益”進(jìn)行規(guī)定外，《加拿大范本》、《美國范本》、《挪威范本》等還詳細(xì)規(guī)定了稅收、金融服務(wù)、文化等例外。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的范本對于國際投資規(guī)則的確立具有示范性意義。

最近我國與東盟國家的《投資協(xié)定》反映了我國對這一問題的重視，因?yàn)槠涞?7條安全例外規(guī)定，

“本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為:

(一)要求任何一方提供其認(rèn)為如披露會違背其基本安全利益的任何信息;或(二)阻止任何一方采取其認(rèn)為對保護(hù)基本安全利益所必需的任何行動，……”[55]

對于爭端的可仲裁性，Sornarajah 教授曾建議一些投資爭端應(yīng)該由國內(nèi)法院或國際法院來解決。即那些涉及國際公共利益的爭端由國際法院解決更合適，而那些有關(guān)國內(nèi)利益的，國內(nèi)法院是更好的解決場所[56]。也有學(xué)者根據(jù)《維也納條約法公約》第26條的“善意履行原則”主張，即使是在使用“它認(rèn)為”措詞的“自裁決”的情況下，“根本安全利益”條款是“自裁決性”性的，仲裁庭也應(yīng)該有權(quán)根據(jù)“善意原則”進(jìn)行審查，因此，可以進(jìn)行仲裁[57]。似乎，以美國為代表的各國采納了Sornarajah 教授的建議。從中我們

也可以看出，強(qiáng)調(diào)“根本安全利益”例外是一種新的趨勢，我國也需要注意采用。而反觀以往我國所締約的條約，卻基本無這方面的規(guī)定[58]。對于忽視“根本安全”例外的后果，陳安先生用“不堪設(shè)想”和“后患無窮”來形容[59]，恐怕并非言過其實(shí)。我國的一些公用事業(yè)，尤其是戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已經(jīng)被外資控制，將來很可能出現(xiàn)現(xiàn)在一些拉丁美洲國家的情況，即為了國家的“根本安全利益”讓外資退出這些公用事業(yè)或減資，沒有規(guī)定有“根本安全利益”屬于自裁決例外的條約條款，有相當(dāng)大的危險(xiǎn)性可能被裁決為征收的。

結(jié) 論

隨著全球化的加劇，以美國為代表的主要國家對于主權(quán)的概念并非是放棄，反而是加強(qiáng)了。如同在GATT/WTO下美國對國家安全利益的自裁決性主張一樣，在國際投資爭端中，美國依然會強(qiáng)調(diào)這一觀點(diǎn);所以，可以預(yù)見，在未來的BIT談判中，明確規(guī)定根本安全利益屬于東道國自裁決事項(xiàng)的情況會增加。在這種情況下，有關(guān)爭端是不可仲裁的，仲裁庭也無權(quán)裁決補(bǔ)償。“根本安全利益”例外是對國家主權(quán)的表達(dá)，是一國參與國際經(jīng)濟(jì)機(jī)制時(shí)不可或缺的“安全閥”。在緊急狀態(tài)下，一國對本國的國民而不是外國投資者負(fù)有更大的責(zé)任。

“根本安全利益”例外受到更嚴(yán)格的限制，比較而言，“公共目的”理由更容易得到援引。涉及公共目的事項(xiàng)是可裁決事項(xiàng)，而根本安全利益在沒有條約明確規(guī)定東道國可以自己判斷的情況下，也是可裁決的事項(xiàng)，東道國不是有關(guān)條件是否得到滿足的唯一的“法官”。公共利益理由即使得到成功援引，也不能排除賠償?shù)目赡苄裕驗(yàn)槌鞘遣粯?gòu)成征收的規(guī)制措施，合法的征收也是要補(bǔ)償?shù)摹ｋm然目前還沒有一個(gè)確定的結(jié)論，但是，“根本安全利益”理由如果能得到成功援引，卻能排除東道國行為的違法性，有免除東道國的賠償責(zé)任的可能性。為了“根本安全利益”或公共采取措施都屬于東道國政府規(guī)制的例外，在投資保護(hù)協(xié)定中都以否定式來表達(dá)[60]。當(dāng)“根本利益”受到嚴(yán)重和迫近的威脅時(shí)可以采取措施，為了實(shí)現(xiàn)

某一“公共實(shí)現(xiàn)”也可以采取措施，但相同之處是，都必須注意滿足相應(yīng)的條件。ML

參考文獻(xiàn):

[1] 大洋網(wǎng)—廣州日報(bào)，available at http://news.qq.com/.[2008-10-01].

[2] 記者.媒體稱外資巨頭要挾蘭州政府漲水價(jià)，人民網(wǎng)[EB/OL]. available at http://news.163.com/09/0903/04/5I8Q1IPB00011229.html.

[3] 天然資源的永久主權(quán)， A/RES/1803(XVII)， 第1條(4)，Available at http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/191/87/IMG/NR019187.pdf?OpenElement.

[4] 陳安.國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)專論(第二版)(上編 總論)[M].北京:高等教育出版社， 2007:421.

[5] OECD， Security-Related Rerms in International Investment Law and in National Security Strategies， May 2009， available at http://www.oecd.org/dataoecd/50/33/42701587.pdf.

[6] Case Concerning the Gabcíkovo-Nagymaros Project (Hungary/ Slovakia)，Judgment of 25

September 1997， ICJ Reports (1997).

[7] See Yearbook of the International Law Commission， 1980， Vol. II， Part 2，p.39.

[8]See Barbara von Tigerstrom， Human Security and International Law Prospects and Problems， Huar Publishing， Oxford and Portland， Oregon， 2007， introduction，p.18.

[9]薛波.元照英美法詞典[D].北京:法律出版社，2003:1118.

[10] See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006， pp.39-40.

[11]See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006，p.36.

[12]Bin Cheng， “the Anglo-Iranian Dispute”，5 World Affairs (N.S.) (1951)， p. 387， at p. 391.

[13]蔡從燕.不慎放權(quán)，如潮官司——阿根廷輕率對待投資爭端管轄權(quán)的劇痛教訓(xùn)[J].載于陳安.國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊(第13卷第1期)[C].北京:北京大學(xué)出版社，2006.

[14]CMS Gas， Decision on Jurisdiction of July 17， 2003， para. 33; LGE， Decision on Jurisdiction of April 30， 2004， paras. 67-68.

[15] CMS GAS Award， paras， 354， 355.

[16] LGE v. the Argentine Republic， ICSID Case No ARB/02/1， Decision on Liability， October 3， 2006， Para.226.

[17] LGE Decision， paras. 257-258.

[18] Sempra v. The Argentine Republic， ICSID Case No. ARB/02/16 (US/Argentina BIT);Enron v. Argentine Republic， ICSID Case No. ARB/01/3 (United States/Argentina BIT).

[19] Article 381 and 385 of BG Group plc v Argentina， ad hoc—UNCITRAL Arbitration Rules， final award， 24 December 2007， available at http://ita.law.uvic.ca/documents/BG-Award.pdf.

[20]CMS Gas Transmission Co v The Argentine Republic， ICSID ARB/01/8， para 356(Award)(12 May 2005)， 44 ILM 1205(2005).

[21]Enron v. The Argentine Republic， ICSID ARB/01/3， (Award)(22 May 2007) ， http://ita.law.uvic.ca/documents/EnronAward.pdf. para 345.

[22] LGE v The Argentine Republic， ICSID ARB/02/1， Decision on Liability， 3 October 2006. 46 ILM 36 (2007)， at paras 26， 263， 267(d).

[23] José E. Alvarez and Kathryn Khamsi， The Argentine Crisis and Foreign Investors: A Glimpse into the Heart of the Investment Regime， IILJ Working Paper 2008/5， p68.

[24] CMS v. The Argentine Republic， ICSID ARB/01/8， Annulment Proceeding， 25 September 2007， at paras 145-46.

[25] See Continental v. the Argentine Republic， Award， ICSID Case No ARB/03/9， paras.199.

[26] See also Damon Vis-Dunbar， Continental Casualty Company v. the Argentine Republic: Argentina emerges largely victorious in dispute related to country’s financial crisis， Available at http://www.investmenttreatynews.org/cms/news/archive/2008/09/10/award-continental-casualty-company-v-the-argentine-republic-argentina-emerges-largely-victorious-in-dispute-related-to-country-s-financial-crisis.aspx

[27] CMS v. The Argentine Republic， ICSID ARB/01/8， Annulment Proceeding， 25 September 2007， at paras 145-46.

[28] See Andrea K Bjorklund， Emergency Exceptions: State of Necessity and Force Majeure， in Peter Muchlinski， Federico Ortino and Christoph Schreuer， The Oxford Handbook of International Investment Law， Oxford University Press， 2008，p.510.

[29]James Crawford， ‘Second Report on State Responsibility: Addendum’(UN Doc A/CN. 4/498/Add.2(1999)) ， para 338. available at http://untreaty.un.org/ilc/guide/9_6. htm.

[30]Vaughan Lowe， ‘Precluding Wrongfulness or Responsibility: A Plea for Excuses’， 10 Eur J Int L 405 (1999)，pp.410-411.

[31] Op. of Com. 1931， citing from Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006， p.51.

[32]See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006， p.57.

[33]James Crawford， ‘Revising the Draft Articles on State Responsibility’， 10 Eur J Int L 435 (1999)，p.443.

[34]Sempra v.The Argentine Republic， ICSID ABR/02/16， at Paras 396-397， Award 28 September 2007， http://ita.law. Uvic.ca/documents/SempraAward.pdf.

[35]See Andrea K Bjorklund， Emergency Exceptions: State of Necessity and Force Majeure， in Peter Muchlinski， Federico Ortino and Christoph Schreuer， The Oxford Handbook of International Investment Law， Oxford University Press， 2008，p.561.

[36]See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006.

[37] See Benedict Kingsbury and Stephan Schill， Investor-State Arbitration as Governance: Fair and Equitable Treatment， Proportionality and the Emerging Global Administrative Law，

[38] See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006.

[39]See Andreas F. Lowenfeld， International Economic Law(Second Edition)， Oxford University Press， 2008， p.559;also See Andreas F. Lowenfeld， International Litigation and Arbitration Selected Treaties， Statutes and Rules(Third Edition)， Thomson/West， 2005，p.333.

[40]Chorzów Factory Case (Merits) (1928)， A. 17， p.47.

[41] See Bin Cheng， General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals， Cambridge University Press， 2006，pp.50-51.

[44] See Andreas F. Lowenfeld， International Economic Law(Second Edition)， Oxford University Press， 2008.

[43]ICSID， Case No. ARB/00/2 Award (2003)， para.122.

[44] See P. Muchlinski， Multinational Enterprises and the Law， Oxford: Blackwell， 1995; N Schrijver， Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties， Cambridge: CUP， 1997，pp.504;344-364.

[45]韓秀麗.論比例原則在有關(guān)征收的國際投資仲裁中的開創(chuàng)性適用[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(6).

[46] See Barnali Choudhury， Recapturing Public Power: Is Investment Arbitration’s Engagement of the Public Interest Contributing to the Democratic Deficit? 41 Vand. J. Transnat’l L. 775， pp.831-832.

[47] Methanex v. United States， 44 I.L.M. 1345， 1456.

[48] See M.Sornarajah， the International Law on Foreign Investment (2nd ed.)， Cambridge University Press， 2004.

[49]Available at http://ita.law.uvic.ca/documents/USmodelbitnov04.pdf.

[50]Available at http://tcc.export.gov/static/Uruguay-11.4.05.pdf;http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/US_Rwanda.pdf.

[51] Available at http://ita.law.uvic.ca/documents/Canadian2004-FIPA-model-en.pdf.

[52]Available at http://ita.law.uvic.ca/documents/NorwayModel2007.doc.

[53]IISD Model International Agreement on Investment for Sustainable Development 26

Available at http://ita.law.uvic.ca/documents/investment_model_int_agreement.pdf

[54]Available at http://ita.law.uvic.ca/Indiamodelbit.htm.

[55]中國.中華人民共和國政府與東南亞國家聯(lián)盟成員國政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議[EB/OL]. available at http://www.fsou.net.cn/html/text/eag/1006675/100667544.html.

[56]See M. Sornarajah， Settlement of Investment Disputes， Kluwer Law International， 2000，pp.174-176.

[57]See William W. Bruke-White Andreas Von Staden， Investment Protection in Extraodinary Times: The Interpretation and Application of Non-Precluded Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties， Virginia Journal of International Law， vol. 48:2，pp.377-378.

[58][59]陳安.國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)專論(第二版)(上編 總論)[M].北京:高等教育出版社，2007:422-423.

[60]See North American Free Trade Agreement， U.S.-Can.-Mex.， Dec. 17， 1992， 32 I.L.M. 289 (1993)， art. 1110(1).

On “Essential Security Interest” and “Public Purpose” in the International Investment Agreement

HAN Xiu-li

(School of Law， Xiamen University， Xiamen 361005， China)

Abstract:Essential security interest and public purpose are two clauses regularly included in the international investment agreement. As a special public interest， essential security interest is bracketed with arbitrability and necessity defense， while the coexistence of public purpose and issues of expropriation is a prerequisite for legal expropriation， and it must be accompanied with compensation. As far as arbitrability of essential security interest is concerned， existing decided cases and practice cannot justify a final conclusion， as such the measures provided in the clause seem very important. In terms of compensability， the case is that there exist different theoretic arguments and conflicting experiences. In international investment arbitration， it is the defense of essential security interest rather than public purpose that is of more significance. Accordingly， more attention has been given to it by the states.

Key Words:essential security interest; public purpose; necessity defense; arbitrability; compensability

本文責(zé)任編輯:徐 泉