美國公立中小學(xué)教師績效工資改革新模式探析

[摘 要] 20世紀以來，美國公立學(xué)校開始了績效工資改革實驗。近年來，面對全球金融危機，美國公立學(xué)校遭遇了財政危機，美國績效工資的改革遭遇了挑戰(zhàn)。本文通過對近期美國績效工資改革典型案例的分析，總結(jié)出績效工資新模式:個人績效工資制、學(xué)校績效工資制和混合制，并對聯(lián)邦政府、教師中介組織、學(xué)校等影響美國績效工資改革的因素進行了深入分析。

[關(guān)鍵詞] 美國公立中小學(xué)教師;績效工資改革;新模式

[中圖分類號] G51 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-1128(2010)01-0036-06

推行工資改革是美國多年來改善教師教學(xué)水平和提高學(xué)生成就的重要舉措之一。從1908年馬薩諸塞州牛頓市第一次正式嘗試績效工資(Performance Pay)①改革以來，美國各州就一直在嘗試新的工資改革實驗。② 不過由于績效工資本身的不完善和外部因素的制約，20世紀90年代之前績效工資改革偃旗息鼓了。進入20世紀90年代以來，教師績效工資的理念又一次回到了人們的視野中。績效工資是指在對員工的工作業(yè)績、工作態(tài)度、工作技能等方面評估的基礎(chǔ)上而發(fā)放工資的一種工資制度。它對員工的業(yè)績進行考評，然后以其為基礎(chǔ)計算工資水平，既體現(xiàn)了客觀公正，又推動了員工之間的競爭，從而推動組織或團體提升業(yè)績。教師績效工資中的績效是教師在從事職業(yè)活動過程中所表現(xiàn)出的積極行為和結(jié)果，教師績效工資則是對這種行為和結(jié)果進行獎勵的薪酬策略。績效工資是一項得到廣泛支持也引起很大爭議的薪酬策略。美國的績效工資改革，不僅推動美國的學(xué)校教育改革，也為其他國家的教師工資改革提供了有益借鑒。

一、績效工資改革的背景

美國中小學(xué)教師工資經(jīng)歷了從膳宿工資、等級工資制度到單一工資制度的演變。單一工資制自20世紀早期形成以來，已成為美國最為普遍的教師付薪方式。這種薪金制度單純按照教師工作年限發(fā)放工資，存在著平均主義的傾向，無法激勵教師的工作熱情。自1983年以來，美國的基礎(chǔ)教育改革注重績效為本、優(yōu)質(zhì)為先，在這一背景下，單一工資制遭受了更為嚴厲的批評。同時，實施新的工資制度的技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)成熟，美國在公立學(xué)校系統(tǒng)中實施績效工資改革已經(jīng)是離弦之箭。自20世紀20年代以來，美國公立學(xué)校開始了績效工資制度改革試驗，近年來由于全球經(jīng)濟危機的影響，美國中小學(xué)績效工資改革受到了挑戰(zhàn)，與此同時績效工資改革也有了新進展。

1.公立中小學(xué)工資水平現(xiàn)狀

美國全美教育協(xié)會(NEA)2009年發(fā)布的最新調(diào)查報告《2008年州排名和2009年學(xué)校數(shù)據(jù)預(yù)測》數(shù)據(jù)表明:2007-2008學(xué)年美國公立學(xué)校教師平均工資是52 308美元。從1997-1998學(xué)年到2007-2008學(xué)年的10年間，按幣值穩(wěn)定美元(Constant-Dollar)計算，公立學(xué)校平均教師工資下降了1%。2006-2007學(xué)年到2007-2008學(xué)年，美國教師平均工資年增長為3.1%，而同期CPI增長了4.3%。但是，如果考慮通貨膨脹這一因素，從1998-1999學(xué)年到2008-2009學(xué)年的10年間(基于CPI)，教學(xué)員工的年薪下降了3.2%，即1374美元。③ 美國教師聯(lián)合會(AFT)(2008)的報告《美國教師聯(lián)合會2008年公務(wù)員薪酬調(diào)查》表明:2008學(xué)年集體談判與非集體談判的平均工資調(diào)查中，選擇集體談判的州教師平均年薪為52 322美元，比非集體談判州教師平均年薪的47 879美元高9.3%。④美國教師聯(lián)合會(AFT)(2008)《2007年教師工資調(diào)查和分析》的報告認為，從15年來教師工資的增長趨勢來看，教師工資沒有真正增長。在1991學(xué)年，教師通脹調(diào)整后的平均年薪是50 176美元，而在2006學(xué)年則是50 199美元，15年來，教師購買力僅僅增長了23美元。在2006年到2007年間，教師通脹調(diào)整后的平均年薪增長了810美元，達到了51 009美元。⑤

研究不斷證實，富有競爭力的工資會通過吸引優(yōu)秀人才加入教師隊伍，從而積極地影響師資補充，把損耗減到最低。相對于其他職業(yè)和生活成本，維持教師工資的增長速度，對于確保有志于加入教師隊伍的新教師是非常重要的，他們將替代在人口高峰期出生的即將在10年后退休的那一代老教師。從美國教師的工資結(jié)構(gòu)來看，績效工資是外在工資中直接工資的一部分，美國公立中小學(xué)的總體教師工資水平制約了教師績效工資的改革與發(fā)展水平。

2.金融危機下公立學(xué)校財政危機

源自美國本土的國際金融危機對經(jīng)濟發(fā)展和社會生活帶來了嚴重影響。2009年2月，美國總統(tǒng)簽署《2009美國振興與再投資法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)，教育方面總投資達到1414億美元。以華盛頓為例，根據(jù)華盛頓公共教育廳(2009)的報告《基礎(chǔ)教育公立學(xué)校財政危機》指出，《2009美國振興與再投資法》中，包括了華盛頓數(shù)億美元用于第一條款(Title I )和特殊教育計劃，這些資金將會在未來的27個月內(nèi)到位。⑥但是學(xué)區(qū)已處于財政危機的邊緣，學(xué)區(qū)財政支出速度大于收入。即使未來兩年內(nèi)州財政沒有減少，他們也將面臨大量的解雇。2008-2009學(xué)年，36個學(xué)區(qū)接近財政危機的邊緣。6個學(xué)區(qū)財政虧空，已處于州強制財政管理的局面。3個以上的學(xué)區(qū)正在評估它們能否在2008-2009學(xué)年實現(xiàn)財政平衡。地方稅收已經(jīng)枯竭。學(xué)區(qū)以不公平的方式分配州的員工工資，學(xué)區(qū)必須補貼州的配額以吸引和留住教師。2009-2010學(xué)年，擁有27%學(xué)生人口的16個學(xué)區(qū)將會減少2500萬美元的預(yù)算，而以此經(jīng)驗預(yù)測2009-2010學(xué)年總計會減少9400萬美元的財政預(yù)算。雖然這在一定程度上保障了績效工資的進行，但是聯(lián)邦基金不能夠完全補償以上所削減的預(yù)算。⑦ 作為教育支出中單筆最大支出的教師工資，在金融危機下遭遇了嚴重的財政困境，對于正在進行的全美績效工資改革計劃無疑是雪上加霜。

二、金融危機下美國中小學(xué)績效工資改革新模式

21世紀美國公立中小學(xué)績效工資改革愈演愈烈。聯(lián)邦政府在教育法規(guī)中明確規(guī)定了以績效為主激勵措施，布什總統(tǒng)頒發(fā)的《不讓一個孩子落伍法》將學(xué)生的考試成績與教師的獎金掛鉤，作為衡量教師教學(xué)效果的關(guān)鍵依據(jù)。美國總統(tǒng)奧巴馬在施政演說中也明確支持教師績效工資的改革方向，并在2010年的聯(lián)邦財政預(yù)算中，為績效工資計劃提供5.17億美元的預(yù)算，此舉將教師工資與學(xué)生的標準化測試緊密聯(lián)系起來。⑧ 在此背景下，涌現(xiàn)出了許多績效工資改革的新模式。在對近期具有代表性的美國中小學(xué)教師績效工資改革計劃的綜合分析后，本文把美國中小學(xué)績效工資改革計劃分為個人績效工資制、學(xué)校績效工資制和混合制三類。

1.個人績效工資制

個人績效工資制，也稱為知識和能力工資制，重在獎勵個人的工作績效，給予差別化的薪酬，從而鼓勵教師積極投入工作，努力參與競爭。個人績效工資可以起到較好的激勵效果，有助于學(xué)校吸引和留住成績較好的教師，有助于聘請表現(xiàn)優(yōu)秀的教師，有助于青年教師脫穎而出。丹佛市公立學(xué)校教師專業(yè)薪金計劃(如表1所示)作為個人績效工資制典型案例，目前已經(jīng)發(fā)展成為美國最有知名度的績效工資計劃，該計劃明確地將教師的工資增長與其知識和能力、專業(yè)評估、學(xué)生進步和市場激勵四個因素關(guān)聯(lián)起來。

2.學(xué)校績效工資制

學(xué)校績效工資制也稱團隊績效工資制，團隊績效工資認為教職員和學(xué)生必須合作才能提高學(xué)生成績，認為學(xué)生成績是全校許多教師共同工作的結(jié)果，因此向達到學(xué)校目標的每一個人提供獎勵。他們明確鼓勵學(xué)校員工為一個共同目標合作，一同提高學(xué)生成績。集體激勵重點放在有代表意義的結(jié)果上，同時避免個人績效激勵的分化作用。團隊績效獎勵提供給學(xué)校的所有成員或教師團隊，如果學(xué)生在核心課程領(lǐng)域的成績超出預(yù)定的提高標準，就向?qū)W校提供額外資金。學(xué)校績效工資制典型案例佛羅里達績效獎勵計劃，如表2所示。

3.混合制

混合制這種模式綜合了不同類型的模式，認為績效工資應(yīng)當是教師評估和工資與學(xué)校學(xué)區(qū)戰(zhàn)略目標相聯(lián)系的一項綜合制度，目的是支持學(xué)區(qū)使命和核心價值，在激烈競爭的就業(yè)市場中吸引、留住和激勵高質(zhì)量的教師，激勵教師成長、進步，不斷學(xué)習(xí)新知識和新技能。得克薩斯州長優(yōu)秀教育者激勵基金計劃(如表3所示)作為當前混合制的典型計劃已經(jīng)發(fā)展成為美國公立教育中資金投入規(guī)模最大的績效工資計劃。該計劃包括州長優(yōu)秀教育者基金、得克薩斯優(yōu)秀教育者基金和學(xué)區(qū)層面基金三項子計劃，分不同層次對提高入學(xué)率的薄弱學(xué)校和提高學(xué)生成績的優(yōu)秀教師進行獎勵。截止到2008年，該計劃每年為大約1300所學(xué)校提供總額3.3億美元的資助。

Herbert G. Heneman III 等人認為教師績效工資是一個評測教師行為或結(jié)果的系統(tǒng)過程，并將此評測與教師工資變化緊密聯(lián)系。⑩ 績效工資構(gòu)成應(yīng)包括增進教師專業(yè)技能、改善課堂教學(xué)行為和產(chǎn)生滿意的教學(xué)效果。其中產(chǎn)生滿意的教學(xué)效果及學(xué)生成績的提高是績效工資的顯著特點。如丹佛市公立學(xué)校教師專業(yè)薪金計劃提出，對學(xué)生進步達到CSAP(Colorado Student Assessment Program)目標的，教師工資再提高3%(989美元);佛羅里達績效獎勵計劃中60%的獎金根據(jù)學(xué)生的成績發(fā)放;明尼蘇達教師素質(zhì)工資計劃更是注重獎勵提高學(xué)生成績的優(yōu)秀教師;得克薩斯州長優(yōu)秀教育者激勵基金計劃中學(xué)區(qū)層面基金的60%也是根據(jù)學(xué)生成績的提高幅度直接用于獎勵任課教師。這與我國推行績效工資的政策中不允許將教師績效工資與學(xué)生成績掛鉤是不同的。當前一些研究強調(diào)通過測量教師的增值貢獻來認定有效教師，在評估過程中排除非專業(yè)的原有成見和在學(xué)校之間運用標準化的評估系統(tǒng)，這些都是信度和效度難以保證的方法和過程。(11)雖然績效工資計劃的改進取得了成效，但其進程在全球金融危機下仍步履維艱。

三、績效工資改革的影響因素考量

美國公立中小學(xué)的績效工資改革必然要受到內(nèi)外部因素影響。聯(lián)邦及各州政府、教師中介組織以及學(xué)校內(nèi)部管理是影響美國績效工資改革的關(guān)鍵。本文試圖分析這些核心影響因素，以期為我國2009年開展的績效工資改革提供有益的借鑒。

1.國家因素

任何改革的順利實施都離不開國家的支持，美國績效工資改革也不例外。20世紀80年代起，美國基礎(chǔ)教育改革轉(zhuǎn)向注重績效為本、優(yōu)質(zhì)先行，單一工資制受到批評。1983年美國聯(lián)邦政府提出績效為基礎(chǔ)的工資制度，受到各界關(guān)注。2001年美眾議院通過《提高教育效果措施法》，建議建立全國教師考試制度和公立學(xué)校教師績效工資制度。2002年布什總統(tǒng)簽署的《不讓一個孩子落伍法》中將學(xué)生的考試成績作為衡量教師教學(xué)效果的關(guān)鍵依據(jù)，并與教師的獎金掛鉤。到目前為止，在美國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)處熆冃ЧべY的興趣逐漸高漲，如聯(lián)邦政府資助的國家績效激勵中心(NCPI)、各州教育委員會(ECS)和教育者工資改革中心等組織和機構(gòu)開始追蹤研究教師和管理者薪酬改革。

面對國際金融危機的影響，《2009聯(lián)邦振興與再投資法》加大對教育經(jīng)費的投入，增加了對教育的投資，以保證績效工資的順利實施。各州也采取各種措施，提供資金支持績效工資改革實驗。美國總統(tǒng)奧巴馬也明確支持教師績效工資的改革方向。綜上可見，國家的支持是一項改革成功與否的關(guān)鍵。

2.教師中介組織因素

在美國，對教師政策影響最大的教師組織是全美教育協(xié)會(NEA)和美國教師聯(lián)合會(AFT)等利益團體。在它們巨大影響下，美國教師的工資與福利有了一定變化。不過，一直以來，NEA與AFT更多地重視“物質(zhì)利益”的獲得，即提高工資、現(xiàn)值班級規(guī)模、減輕教師負擔等，而不是追求“強化教師專業(yè)主義的策略”，如績效報酬、增加教師參與學(xué)校決策的機會等，直至20世紀80年代以后，這種狀況才有所改變。在美國90%的公立學(xué)校教師要么屬于NEA，要么參加AFT。如果沒有教師協(xié)會的資源和支持，教師的各種權(quán)益將得不到重視和保護;而教師協(xié)會也清楚地認識到，大部分的經(jīng)費來自于會員所交的會費，吸引更多的教師入會以及維持會員人數(shù)是協(xié)會的利益所在。目前，在有集體談判協(xié)議的學(xué)區(qū)中實施績效工資比例大約是6%，而在沒有正式集體談判的學(xué)區(qū)中實施該計劃的比例則高達11%，幾乎是前者的兩倍。(12)教師工會在一定程度上牽制了美國教師績效工資改革的進程。教師工會往往狹隘地關(guān)注教師的工資制度，其原因在于:第一，從工會組織本身來說，集體談判制度能夠確立教師工會在教師中的地位和影響，如果實施績效工資或其他新工資計劃就有可能削弱他們作為一個權(quán)力組織的力量;第二從教師利益來說，無論是NEA還是AFT都是教師的利益代言人，他們對于教師工資改革大相徑庭的態(tài)度也代表了兩類不同的教師觀點。

3.學(xué)校內(nèi)部因素

首先教育政策不但是一系列的措施和要求，更是一種價值的導(dǎo)引和追求。政策執(zhí)行者是否認同或是否準確理解政策的價值追求，是政策能否得到預(yù)期成效的一個重要前提。按照教育政策研究者科根的分析，教育政策所反映的價值可以劃分為兩個層面，一是政策制定時政府所確定的價值追求，一是當政策進入具體執(zhí)行機構(gòu)以及化為具體執(zhí)行制度時的價值追求。而這兩個層面對價值的理解和價值的追求，并非天然一致。(13)目前的美國教師績效工資改革發(fā)展實踐中，基層學(xué)校把“標準”與“績效”之類的手段當成目的來追求，這反而在很大程度上阻擋了全面改進學(xué)校教育質(zhì)量的進程，也偏離了績效理念的中心。

其次教師工作具有團隊合作性質(zhì)，引入個人績效性工資制度可能會造成教師之間合作減少，反而降低了學(xué)校績效。一些學(xué)者研究認為，績效工資會削減教師之間及教師和學(xué)校管理者之間的團隊合作凝聚力，當委派學(xué)校管理者來實施評估時問題尤為嚴重。(14)如果績效獎金是給與整個教師團隊的話就可以大大削弱教師之間的矛盾。不少經(jīng)濟學(xué)研究文章指出在小團隊激勵可能會非常有效，因為在小團隊中，人員之間相互監(jiān)督、信息共享方便，做決策時往往會顧及所有的團隊成員。(15)

再者績效工資隱含的假設(shè)是績效獎金刺激是激勵教師動機的一個關(guān)鍵因素。目前美國教師的工資比同一層次的其它專業(yè)人員要低得多，根據(jù)美國教師聯(lián)合會AFT(2008)的報告表明:2008年美國公務(wù)員加權(quán)平均工資排名中，教師職業(yè)在45中職業(yè)中排名僅為32位。(16)因此，更合理的改革是提高所有教師的基本工資。在現(xiàn)實背景下，即使實行績效工資也不能招聘和留住優(yōu)秀教師，對那些已決定成為教師的人來說，提高他們的動機更多的是靠工作環(huán)境和獎金帶來的工作滿足感。由此可見，績效工資改革必須將正確的績效觀念傳遞給教師和學(xué)校管理者，以免改革實踐偏離原有軌道。

注釋

①筆者通過對美國績效工資的文獻研究發(fā)現(xiàn)，早期美國績效工資使用Merit Pay，但在進入21世紀后，隨著績效工資的發(fā)展，Performance Pay 替代了Merit Pay并成為目前學(xué)界對績效工資的固定用法，目前國內(nèi)存在對這兩個詞的混用，筆者認為后者更符合績效工資的應(yīng)有之義。

②Fenwick English，” History and Critical Issues of Education Compensation System，” in Teacher Compensation and Motivation，ed. Larry E. Frase(Lancaster，PA:Technomic Publishing，1992)，3-25.

③NEA(2009).Rankings of the States 2008 and Estimates of School Statistics 2009[R]，https://www.nea.org/assets/docs/09rankings.pdf，2009-4-14.

④AFT(2009).AFT Public Employees 2008 Compensation Survey[R]，http://www.aft.org/salary/2008/PubEmpsCompSurvey08.pdf，2009-4-20.

⑤ AFT(2008).Survey and Analysis of Teacher Salary Trends 2007[R]，www.aft.org/salary/2007/download/AFT2007SalarySurvey.pdf，2009-3-24.

⑥⑦ Office of Superintendent of Public Instruction(2009).K-12 public schools financial crisis[R].www.k12.wa.us/Communications/StimulusPackage/FactSheet3-30-09.pdf，2009-5-22.

⑧ Barrack Obama，Teachers，Performance Pay，and Accountability，Education Week[J]. Bethesda:May 20，2009. Vol.28，Iss. 32;pg.4，1pgs.

⑨ Michael J. Podgursky， Matthew G. Springer(2007). Teacher Performance Pay:A Review [J].Policy Analysis and Management，Vol. 26，No. 4，909-949 (2007).

⑩ Herbert G. Heneman III，Anthony Milanowski，Steven Kimball(2007).Teacher Performance Pay:Synthesis of Plans，Research，and Guidelines for Practice[R]. CPRE Policy Briefs，F(xiàn)ebruary 2007RB-46.

(11)Ballou，D.， Podgursky，M.(1997). Teacher pay and teacher quality. Kalamazoo，MI:W.E.Upjohn Institute for Employment Research.

(12) Goldhaber，Dan.，Choi H(2005)，Why Do Few Public School Districts Use Merit Pay[R]. Presented at Appam Fall Research Conference，November 3-5，in Washington D.C.

(13) Kogan，M. Educational Policy Making:A Study on Interest Group and Parliament [M].London:George Allen and Un-win Ltd.，1975. 53-55.

(14) Adnett，N.(2003).Reforming Teachers Incentive Payments，Collegiate Ethos and UK Policy[J].Cambridge Journal of Econmics.Vol.27，No.1.p145-147.

(15) Michael J. Podgursky， Matthew G. Springer(2007). Teacher Performance Pay: A Review[J].Policy Analysis and Management，Vol. 26，No. 4，696-727 (2007).

(16) AFT(2008)，Survey and Analysis of Teacher Salary Trends 2008[R]http://www.aft.org/salary/2008/download/AFT2008SalarySurvey.pdf，2009-4-14.

作者單位分別系西南大學(xué)國際與比較教育研究所，西南大學(xué)教育學(xué)院

(責任編輯 王永康)