提高對(duì)“一把手”監(jiān)督的有效性

毋庸諱言，對(duì)于干部的監(jiān)督，特別是對(duì)“一把手”的監(jiān)督問(wèn)題，在我們的政治體制和政治生活中，歷來(lái)是一個(gè)很大的課題和難題。所謂“一把手”，是指領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人，其素質(zhì)高低、形象優(yōu)劣、作風(fēng)好壞，直接影響到黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，影響到黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展與興衰。在改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史條件下，由于新舊體制的轉(zhuǎn)換、人際關(guān)系的變化、各種利益關(guān)系的重新調(diào)整等因素的客觀存在，對(duì)“一把手”的監(jiān)督工作難度愈來(lái)愈大。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確指出:黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。因此，如何加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”(胡錦濤:《十七大政治報(bào)告》)，已刻不容緩地成為黨的干部隊(duì)伍建設(shè)中亟待解決的重大課題，對(duì)于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的意義。

對(duì)“一把手”監(jiān)督難的主要表現(xiàn)

改革開放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，原來(lái)屬于高度集中的某些權(quán)力不斷下放，一些部門、地區(qū)和單位“一把手”的權(quán)力不斷擴(kuò)大和集中。而我們監(jiān)督的主體即組織監(jiān)督的各項(xiàng)制度尚未得到有效的強(qiáng)化，我們監(jiān)督的客體即“一把手”接受監(jiān)督的自覺(jué)性還參差不齊。因此，對(duì)“一把手”監(jiān)督難、難監(jiān)督的問(wèn)題也就隨之衍生:

一是某些“一把手”公權(quán)私有化傾向明顯。在體制變革過(guò)程中，某些“一把手”受私利驅(qū)動(dòng)，經(jīng)不住形形色色的誘惑和考驗(yàn)，民主集中制觀念明顯淡化，養(yǎng)成了一種獨(dú)斷專行的作風(fēng)，把權(quán)力看成是自己身份的象征，在權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中甚至超出組織賦予的權(quán)限，把權(quán)力的觸角延伸到領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和私人領(lǐng)域的各個(gè)層面，讓權(quán)力無(wú)所不在、無(wú)所不能。有的拿手中的權(quán)力作交易，當(dāng)商品;有的不問(wèn)國(guó)事政事，把心思用在拉關(guān)系、串門子、跑位子、撈票子上;有的不講組織原則，不要組織紀(jì)律，拉拉扯扯，搞小圈子，以我為線，封官許愿，任人唯親，以致于忘乎所以，為所欲為，置黨的紀(jì)律和國(guó)家法律于不顧。

二是重提拔輕管理、重使用輕監(jiān)督的現(xiàn)象比較普遍。在我國(guó)現(xiàn)行的干部管理制度下，來(lái)自上級(jí)組織的監(jiān)督對(duì)一些部門、地區(qū)和單位的“一把手”來(lái)說(shuō)是最為有力和有效的監(jiān)督。但長(zhǎng)期以來(lái)，在有的部門和單位，干部管理工作較大程度地存在重提拔使用、輕管理監(jiān)督的現(xiàn)象，使上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督僅僅停留在口頭上。有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，思想作風(fēng)方面的問(wèn)題是小事，只要完成任務(wù)，就是好干部;對(duì)“一把手”存在的問(wèn)題，總是遮遮掩掩，處理起來(lái)也是大事化小，避重就輕，往往不出問(wèn)題時(shí)檢查、督促少，一旦出了問(wèn)題就觸目驚心，無(wú)法挽救。

三是出現(xiàn)了班子成員中對(duì)“一把手”不敢管的情況。領(lǐng)導(dǎo)班子成員長(zhǎng)期在一起工作，對(duì)“一把手”的政治思想、領(lǐng)導(dǎo)能力、勤政廉政等情況最為熟悉和了解，從實(shí)施監(jiān)督的角度而言，他們對(duì)“一把手”的監(jiān)督最有發(fā)言權(quán)。但近些年來(lái)，不少部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候往往謹(jǐn)慎有余，不敢或不愿行使這個(gè)權(quán)力。有的班子成員認(rèn)為“提了沒(méi)有用，還得罪人，不如不說(shuō)”;有的不愿被“一把手”誤解自己有“野心”、“想篡權(quán)”;有的怕反對(duì)意見(jiàn)提多了會(huì)當(dāng)成“鬧不團(tuán)結(jié)、搞不和諧”，而影響自己的前程。因此，往往出現(xiàn)事不關(guān)己，高高掛起，明知不對(duì)，少說(shuō)為佳，“你好我好大家都好”的一團(tuán)和氣狀況。

四是群眾對(duì)“一把手”的監(jiān)督出現(xiàn)了虛位狀況。從理論上講，人民群眾是國(guó)家的主人，享有依法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部包括“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但在實(shí)際工作中，一方面由于工作地位的懸殊，群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作和干部活動(dòng)的政策法規(guī)了解不夠，另一方面由于領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)公開性和決策透明度不夠，使群眾很難真正有效地行使民主監(jiān)督權(quán)，從而形成一種較為普遍存在的群眾監(jiān)督虛位的狀況，在事實(shí)上剝奪了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

對(duì)“一把手”監(jiān)督難的主要原因

在現(xiàn)實(shí)生活中，“一把手”出問(wèn)題，違紀(jì)、違法、犯罪，而又得不到有效監(jiān)督，原因是多方面的，既有組織上的原因，也有領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人方面的原因，還有監(jiān)督工作機(jī)制體制方面的制約和影響。綜合起來(lái)看，主要有以下幾點(diǎn):

一是權(quán)力過(guò)于集中，缺少有效的制衡和約束機(jī)制。“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”(《鄧小平文選》第2卷第328～329頁(yè)。)鄧小平20多年前指出的問(wèn)題如今依然存在，甚至有增無(wú)減。在這種情況下，對(duì)黨委的權(quán)力特別是“一把手”的權(quán)力難以形成有力的制衡和約束機(jī)制，民主的發(fā)揮要看幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的個(gè)人素質(zhì)。這種狀況雖然引起了我們的注意，也采取了一些措施試圖加以改變，但是在實(shí)際工作中卻又在不斷加劇。許多事情只要一強(qiáng)調(diào)重要，就把“一把手”作為第一責(zé)任人。有責(zé)當(dāng)然就得有權(quán)，于是權(quán)力就越來(lái)越向“一把手”的手里集中。這也是“一把手”產(chǎn)生并不斷強(qiáng)化“個(gè)人說(shuō)了算”思想意識(shí)的客觀因素，造成一部分“一把手”凌駕于組織之上。在一些重大問(wèn)題的決策上，該由班子集體決策的，該向班子匯報(bào)的，常常是個(gè)人說(shuō)了算，搞“一言堂”，使集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作的民主集中制流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

二是選人用人機(jī)制不健全，部分“一把手”接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。首先，在現(xiàn)行的干部人事制度下，上級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及組織部門掌握著下級(jí)各部門負(fù)責(zé)人的任免權(quán)，特別是黨委“一把手”，位高權(quán)重，在用人問(wèn)題上有著很大的發(fā)言權(quán);其次，現(xiàn)行的干部人事制度，沒(méi)有從根本上解決黨政“一把手”“能上不能下”的問(wèn)題，尤其是“下”的力度不夠，出口不暢;再次，有些黨政“一把手”不愿接受監(jiān)督。

三是制度不規(guī)范、不完備，對(duì)“一把手”監(jiān)督缺少有效性。近年來(lái)，為加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨政“一把手”的監(jiān)督，各級(jí)黨組織有針對(duì)性地制定了一系列政策法規(guī)以及相應(yīng)的制度規(guī)定，為監(jiān)督工作提供了一定的依據(jù)和保證。但是，這些政策規(guī)定往往執(zhí)行不好或落實(shí)不了。首先是各種法規(guī)制度原則性的規(guī)范多，可操作性的細(xì)則少;規(guī)范全體黨員干部的多，針對(duì)“一把手”的少。其次是已經(jīng)有了如何操作的文件規(guī)定，也沒(méi)有很好地落到實(shí)處。再次是制度執(zhí)行缺少有力的保障措施。現(xiàn)行的監(jiān)督制度，一般性要求多，“不準(zhǔn)”和“禁止”多，而對(duì)違反這些規(guī)定，采取的具體處理措施不夠有力，缺少剛性規(guī)定。

四是各監(jiān)督主體協(xié)調(diào)配合不夠，對(duì)“一把手”監(jiān)督缺乏整體合力。近年來(lái)，人大監(jiān)督工作雖然有了一定改善，但監(jiān)督職能仍沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，即使已經(jīng)實(shí)行了監(jiān)督的地方，往往是對(duì)事不對(duì)人;象征性監(jiān)督多，有針對(duì)性、實(shí)質(zhì)性的處理意見(jiàn)少。各級(jí)政協(xié)也囿于各種客觀因素，只是在會(huì)上提提意見(jiàn)，產(chǎn)生不了多大的監(jiān)督效果。人大、政協(xié)監(jiān)督都不同程度存在著監(jiān)督違紀(jì)違法多，監(jiān)督工作情況少;事后監(jiān)督多，日常監(jiān)督少;具體事項(xiàng)監(jiān)督多，全面監(jiān)督控制少的現(xiàn)象。同時(shí)，人大、政協(xié)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)監(jiān)督之間，也缺少明確的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，因而對(duì)“一把手”也就沒(méi)有多少約束力。

主要措施

在當(dāng)前行政管理體制改革還沒(méi)有到位的情況下，從源頭上解決對(duì)“一把手”監(jiān)督難的問(wèn)題仍需要一個(gè)過(guò)程。但采取有力措施，不斷探索和完善對(duì)“一把手”監(jiān)督管理的有效機(jī)制，是可以解決一些突出問(wèn)題的。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)著重從以下幾個(gè)方面抓起:

一是加強(qiáng)思想政治教育，強(qiáng)化“一把手”的自我監(jiān)督。大力提高“一把手”的思想政治素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)“一把手”的自我監(jiān)督意識(shí)，是強(qiáng)化對(duì)“一把手”監(jiān)督的最基礎(chǔ)性的工作。“一把手”要不斷提高對(duì)自我監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)，按照“自重、自省、自警、自勵(lì)”的要求，經(jīng)常反思自己的思想和工作，警鐘長(zhǎng)鳴，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。上級(jí)黨組織要切實(shí)改變重選拔輕教育的傾向，加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的思想政治教育，同時(shí)也要通過(guò)典型示范、典型警示教育等方式，督促“一把手”加強(qiáng)自我監(jiān)督。

二是公開政務(wù)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。群眾參與監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)“一把手”的監(jiān)督作用，關(guān)鍵是要讓群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。首先，要實(shí)行“一把手”政務(wù)公開制度，把有關(guān)重大事項(xiàng)的決策原因、決策依據(jù)、決策執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果，通過(guò)一定的形式向干部群眾公開，以公開保證公正。其次，要建立健全監(jiān)督體系，包括信訪舉報(bào)和民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議為主的群眾監(jiān)督，人大和政法系統(tǒng)的法制監(jiān)督，政協(xié)和群眾團(tuán)體的民主監(jiān)督，報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的輿論監(jiān)督。第三，要讓干部群眾在領(lǐng)導(dǎo)干部的任免中發(fā)揮應(yīng)有的作用，使越來(lái)越多的干部群眾對(duì)“一把手”的升降去留有發(fā)言權(quán)。

三是明確職責(zé)，強(qiáng)化管理監(jiān)督。搞好對(duì)“一把手”的監(jiān)督，要堅(jiān)持監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)相統(tǒng)一的原則。哪一級(jí)管理的干部就以那一級(jí)為主進(jìn)行監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)同組織部門的聯(lián)系，從黨風(fēng)廉政和思想政治建設(shè)兩方面入手，抓住干部管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，把監(jiān)督寓于對(duì)“一把手”的嚴(yán)格管理之中。一是堅(jiān)持對(duì)“一把手”的廉政談話制度;二是對(duì)“一把手”嚴(yán)格實(shí)行定期述職、任職審計(jì)、回避交流、崗位輪換等制度。上級(jí)組織要對(duì)下級(jí)“一把手”工作和思想作風(fēng)等情況進(jìn)行定期或不定期的檢查，不但要聽“一把手”本人的匯報(bào)，也要多聽取其他領(lǐng)導(dǎo)和干部群眾的意見(jiàn)，使各級(jí)“一把手”經(jīng)常處于上級(jí)組織的管理之中。

四是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，一是健全和完善巡視制度;二是嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為，積極推行黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度;三是真正落實(shí)提拔干部和重大決策失誤連帶責(zé)任制度。

五是抓住重點(diǎn)，強(qiáng)化權(quán)力制約。對(duì)“一把手”監(jiān)督的本質(zhì)就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，防止權(quán)力的濫用，糾正公共權(quán)力私有化和商品化的行為，保持權(quán)力不變質(zhì)。要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，就要突出對(duì)用權(quán)監(jiān)督這個(gè)重點(diǎn)。這是對(duì)“一把手”最實(shí)質(zhì)、最重要、最經(jīng)常、最直接的監(jiān)督。當(dāng)前特別要監(jiān)督好三個(gè)方面的權(quán)力:一是加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)的監(jiān)督;二是加強(qiáng)對(duì)用人權(quán)的監(jiān)督;三是加強(qiáng)對(duì)用錢權(quán)的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯郝幸田)