完善高校教師校內(nèi)申訴制度的思考

隨著依法治校、以人為本理念在高校的不斷深入，加大教師合法權(quán)益保障，建設(shè)和諧校園已經(jīng)成為當(dāng)代高校建設(shè)的重要內(nèi)容之一;而高校人事分配制度的改革和教師聘任制度的逐步深化，又使教師與學(xué)校之間的糾紛呈不斷增加的趨勢。鑒于此，《中華人民共和國教育法》第42條、《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第39條，規(guī)定了教師申訴這一救濟(jì)途徑。隨后，2003年7月教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》第3條第5款中明確要求:“建立校內(nèi)教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭議，維護(hù)教師的合法權(quán)益?！?/p>

校內(nèi)教師申訴制度是學(xué)校管理中一項專門性的權(quán)利救濟(jì)制度。它是指教師對學(xué)?；蛐?nèi)其他成員侵犯其合法權(quán)益或者對學(xué)校的處理不服，向?qū)W校申訴理由，請求處理或重新處理，從而使教師的合法權(quán)益受到保護(hù)的一種制度。它在憲法賦予公民享有申訴權(quán)利的基礎(chǔ)上，將教師的申訴權(quán)在學(xué)校管理中具體化、規(guī)范化。實施教師校內(nèi)申訴制度，是高校主動維護(hù)教師合法權(quán)益、落實教師申訴權(quán)的一項具體措施。據(jù)不完全統(tǒng)計，高校教師申訴對象中的七八成是高校本身，因此建立并完善高校教師校內(nèi)申訴制度，具有積極合理的現(xiàn)實意義。這是本文研究的出發(fā)點與主要依據(jù)。

建立并完善高校教師校內(nèi)申訴制度的必要性及現(xiàn)實意義

1.有利于高校行使辦學(xué)自主權(quán)，保障高校穩(wěn)定和諧發(fā)展

教育部《關(guān)于深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見》出臺以后，許多高校實行了崗位聘任制以及與之配套的分配制，利益格局的變革和榮譽(yù)感使得教師對聘任、聘崗、職稱、考核、分配等更加敏感，使校內(nèi)出現(xiàn)糾紛的可能性有增加的趨勢。教師與高校之間的糾紛多數(shù)情況并不直接涉及法律問題，而是因為教師找不到一個恰當(dāng)?shù)耐緩蕉黄绒D(zhuǎn)向司法程序。高校作為主要從事教學(xué)、科研活動的組織，需要有一個較為寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境，過多的司法介入不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的行使。建立高校教師校內(nèi)申訴制度，為教師在高校內(nèi)部設(shè)立權(quán)利救濟(jì)途徑，降低教師將高校訴至法院的可能性，有利于高校辦學(xué)自主權(quán)的行使及其管理秩序的穩(wěn)定。此外，教師申訴制度在保障高校辦學(xué)自主權(quán)的同時，還行使著監(jiān)督的職責(zé)，它促使高校自主管理的活動符合法律、法規(guī)的規(guī)范，有利于和諧校園的構(gòu)建。

2.有利于保障教師的合法權(quán)益，提高工作積極性

現(xiàn)代法治精神的一個重要內(nèi)容是:以權(quán)利的保障為基礎(chǔ)和中心環(huán)節(jié)，確立合法權(quán)益受到侵犯后獲得有效救濟(jì)的機(jī)制。如果學(xué)校及內(nèi)部組織的違法或不當(dāng)措施侵犯了教師的合法權(quán)益，而教師得不到及時的權(quán)利救濟(jì)，那么權(quán)利就無從談起，因此學(xué)校應(yīng)該建立并完善相應(yīng)的內(nèi)部權(quán)利救濟(jì)渠道。教師享有的教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、獲得報酬待遇權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等與職業(yè)相關(guān)的特定權(quán)利的保護(hù)方式與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等一般權(quán)利的保護(hù)方式有明顯的區(qū)別，建立并完善高校教師校內(nèi)申訴制度對保護(hù)教師權(quán)利具有現(xiàn)實的可能性與有效性。同時，建立高校內(nèi)部教師申訴制度的重點在于尊重教師的申辯權(quán)、申訴權(quán)與知情權(quán)，使教師的權(quán)利、人格得到尊重，這將充分調(diào)動他們工作的熱情，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。

3.有利于為高校工會維護(hù)教師權(quán)益提供切實可行的制度保障

維護(hù)職工合法權(quán)益是高校工會的基本職責(zé)。很多高校工會在為教職工謀取福利、組織文體活動等方面做了大量的工作，然而在為教職工維權(quán)方面，還有待于作進(jìn)一步的探索。其根本原因在于學(xué)校內(nèi)部管理體制和勞動人事制度以及工會對學(xué)校組織的依賴;其顯性的原因在于工會維權(quán)缺乏制度的保障。事實上，目前教師維權(quán)的狀況堪憂。雖然從理論上講，教師維權(quán)可以求助于申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、仲裁，但實踐中，教師針對學(xué)校提起的訴訟，尤其是行政訴訟，常常被法院直接裁定駁回。嚴(yán)格來講，仲裁只適用于聘用糾紛。而申訴的范圍卻相當(dāng)廣泛，是教師權(quán)益保護(hù)體系中一項重要的、基礎(chǔ)性的制度。因而建立教師校內(nèi)申訴制度可以為高校工會維權(quán)提供一個制度的“武器”。

高校實施教師校內(nèi)申訴制度的現(xiàn)狀分析

1.高校建立教師校內(nèi)申訴制度的共同特點

界定了申訴范圍。教師校內(nèi)申訴制度的價值取向趨向于使教師與教育教學(xué)有關(guān)的權(quán)益和涉及教師切身利益的權(quán)利獲得保護(hù)。主要包括《教師法》規(guī)定的教師在職務(wù)聘任、教學(xué)科研、工作條件、民主管理、培訓(xùn)進(jìn)修、考核獎懲、工資保險、福利待遇和辭職退休等方面的合法權(quán)益。當(dāng)教師認(rèn)為上述權(quán)益受到學(xué)校及校內(nèi)其他成員侵犯或?qū)W(xué)校的處理不服時，都可以提出申訴。

明確了申訴條件。根據(jù)《教師法》的規(guī)定，教師只要從主觀上認(rèn)為學(xué)?；蛐?nèi)其他部門侵犯其合法權(quán)益，或?qū)W(xué)校的處理不服，就有權(quán)提出申訴。當(dāng)然，教師不能不顧客觀事實濫用申訴權(quán)，否則會承擔(dān)法律責(zé)任。

規(guī)定了申訴程序。教師校內(nèi)申訴的程序由申訴的提出、受理和處理3個環(huán)節(jié)組成，并依次序進(jìn)行。教師校內(nèi)申訴受理機(jī)構(gòu)必須遵循行政程序的效率性原則，按規(guī)定時限受理、調(diào)查、處理教師申訴案件，保障處理結(jié)果的執(zhí)行。當(dāng)申訴人對申訴處理機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果不服時，可以向上級教育行政部門或政府主管部門再申訴。

2.由于制度缺失和實踐障礙，高校教師校內(nèi)申訴制度存在的一些問題

申訴主體模糊。一是作為高校教師校內(nèi)申訴主體，“高校教師”的范圍界定模糊。有的高校將申訴教師界定為“具有高等學(xué)校教師資格證書的教師”;有的高校將申訴教師界定為“校內(nèi)正式在編的教職工(含計劃內(nèi)流動編制人員)及離退休人員”，還有高校將申訴教師界定為“全職、兼職或附屬的教育人員、聘用的合同工等在職人員?！倍亲鳛楦咝＝處熜?nèi)申訴主體的申訴受理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職權(quán)界定不清。各校為落實教師校內(nèi)申訴制度，相應(yīng)地成立了教師申訴委員會等組織機(jī)構(gòu)，作為學(xué)校受理教師申訴的專職機(jī)構(gòu)。但有的高校規(guī)定教師申訴委員會必須通過教代會選舉產(chǎn)生否則無權(quán)行使職權(quán);有的高校規(guī)定教師申訴委員會只能由學(xué)校黨政工各機(jī)構(gòu)代表組成，教師代表被排除在外;有的高校教師申訴委員會與學(xué)校行政之間的關(guān)系未能理順。這些都嚴(yán)重影響了高校教師校內(nèi)申訴機(jī)制的運行及效率。

高校教師校內(nèi)申訴制度的實施存在制度缺失。目前，我國教師申訴制度依然停留在原則性規(guī)定的層面上，沒有在技術(shù)操作上建立起成熟的制度規(guī)范體系。高校在處理教師申訴時，因缺乏具體的操作規(guī)范和依據(jù)，常常出現(xiàn)較大的隨意性。多數(shù)高校制定的教師校內(nèi)申訴制度，對教師申訴的受理條件、處理程序和法律救濟(jì)措施等方面都作出了簡明規(guī)定，但規(guī)范的程序要求缺乏，尤其是缺乏調(diào)查、聽證、回避、處理結(jié)果執(zhí)行等程序性制度。

高校教師校內(nèi)申訴制度的落實存在實踐障礙。將建立高校教師校內(nèi)申訴制度作為落實高校教師申訴權(quán)的措施，雖然打通了校內(nèi)救濟(jì)通道，但教師在申訴過程中，由于與學(xué)校之間實際存在的管理與被管理、任用與被任用的不平等關(guān)系，使教師因得不到申訴制度內(nèi)在力量的支持而處于被動和尷尬的地位。高校教師校內(nèi)申訴制度中，若申訴受理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成缺乏公信力，就會直接導(dǎo)致學(xué)校(被申訴人)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”現(xiàn)象的發(fā)生，使申訴處理的公正性缺乏監(jiān)督保障。即便申訴處理機(jī)構(gòu)中有相當(dāng)數(shù)量的教師代表，但在處理申訴案件時，教師代表往往有表達(dá)障礙，這就容易使申訴人的合法權(quán)益得不到及時、有效的保護(hù)，從而動搖教師在合法權(quán)益遭受侵害時通過校內(nèi)申訴制度獲得有效救濟(jì)的信心，影響了高校教師申訴的主動性。

完善高校教師校內(nèi)申訴制度的路徑

1.明確申訴主體

申訴人，即認(rèn)為自己的合法權(quán)益被學(xué)校及其職能機(jī)構(gòu)侵犯以及對學(xué)校的處理決定不服的高校教師。在高校中，廣義的教師群體包括專任教師、教學(xué)科研輔助人員、管理人員等教職工。如果只允許專任教師提出申訴，不允許其他教職員工提出申訴，這種規(guī)定顯然是不合理的。

被申訴人，即申訴人的相對方。這里是指申訴人所在的高校，也包括高校相關(guān)職能部門或?qū)W校分支機(jī)構(gòu)。

受理申訴的機(jī)構(gòu)，即高校處理教師申訴的專職機(jī)構(gòu)。為了避免出現(xiàn)“運動員兼裁判員”的情況，高校內(nèi)部的教師申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)該是相對獨立的，且采用教師申訴委員會制。建議教師申訴委員會由工會、教師代表、法律專家、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人7人～11人組成，其中學(xué)校管理部門代表不宜超過1/ 3，普通教師代表至少在半數(shù)以上，可以從“兩代會”(教代會、職代會)代表中產(chǎn)生，這樣更具有代表性。辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在工會，其作出的決定經(jīng)學(xué)校相關(guān)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，具有約束力和執(zhí)行力。

2.規(guī)范程序制度

程序是制度的心臟。因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)公開、參與、公平的原則，建立和完善高校教師校內(nèi)申訴程序的基本制度:

體現(xiàn)公開原則的公布制度、說明理由制度、告知制度、案卷制度。高校應(yīng)當(dāng)將有關(guān)校內(nèi)申訴制度的規(guī)定等內(nèi)容向教師公布;申訴過程中，對申訴處理行為應(yīng)當(dāng)說明理由，特別是涉及教師重大權(quán)益的行為，在作出與教師權(quán)利相關(guān)行為規(guī)定的事前和事后都應(yīng)當(dāng)告知教師，以便教師采取必要的救濟(jì)措施;對教師權(quán)利相關(guān)的規(guī)章、決定以及事件調(diào)查的過程、結(jié)果、證據(jù)都應(yīng)該以案卷的形式保留并允許相關(guān)人員查詢。

體現(xiàn)參與原則的聽證制度。教師校內(nèi)申訴制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置聽證制度，允許教師對自己的行為作出說明、辯解、提供證據(jù);吸收教師、教職工代表、工會委員等參與聽證，調(diào)查事件。

體現(xiàn)公正原則的調(diào)查制度、回避制度、合議制度、責(zé)任制度。教師校內(nèi)申訴制度中，對事件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，受理申訴、作出申訴處理決定的人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)回避制度和合議制度進(jìn)行組織。違反教師申訴制度的相關(guān)規(guī)定，或者循私舞弊的人員必須就其非法、違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。

3.豐富救濟(jì)手段

《教師法》中只規(guī)定了教師具有申訴的權(quán)利，對其他救濟(jì)途徑?jīng)]有提及，在一定程度上限制了教師權(quán)利的法律救濟(jì)。勞凱聲教授認(rèn)為:“教師申訴制度所調(diào)整的法律關(guān)系都可以納入現(xiàn)行的法律體制，通過已有的法律來調(diào)整這種關(guān)系。也就是說，應(yīng)當(dāng)將教師申訴納入行政訴訟制度體系，這樣也更有利于保持行政法的完整性?！蔽覀兛梢园焉暝V看作是教師權(quán)益救濟(jì)的第一關(guān)。為了更公正有效地保護(hù)教師權(quán)益，使教師獲得司法上的救濟(jì)，應(yīng)系統(tǒng)架構(gòu)教師權(quán)益救濟(jì)制度。最為關(guān)鍵的是在完善高校教師校內(nèi)申訴制度基礎(chǔ)上，整體規(guī)劃教師申訴制度與行政復(fù)議、行政訴訟等后續(xù)渠道的銜接。如果教師對校內(nèi)申訴結(jié)果不服，除可以向教育行政管理部門提起行政申訴外，還可以依法提起行政訴訟。即在符合相關(guān)訴訟法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建高校教師校內(nèi)申訴、行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟4級權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

4.完善監(jiān)督機(jī)制

為保證高校教師校內(nèi)申訴處理結(jié)果的公正、及時與合理，還必須完善申訴處理結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制?！督處煼ā芬?guī)定了教師申訴是向教育行政管理部門提出，沒有明確教師校內(nèi)申訴委員會的法律地位。在這種法律缺位的情況下，如何處理好申訴委員會與學(xué)校行政之間的關(guān)系就十分重要，這也是決定高校教師校內(nèi)申訴制度能否真正落實執(zhí)行的關(guān)鍵問題。一般來說，申訴委員會是咨詢機(jī)構(gòu)而不是決策機(jī)構(gòu)，雖然可以建議學(xué)校相關(guān)部門重新作出處理決定，但無權(quán)直接撤銷或改變相關(guān)部門的決定，也沒有很強(qiáng)的制約措施，這樣就無法有效發(fā)揮通過校內(nèi)申訴渠道可以及時解決糾紛、保護(hù)教師合法權(quán)益的作用。因此，學(xué)校應(yīng)當(dāng)賦予申訴委員會一定的權(quán)力，樹立其威信，發(fā)揮其監(jiān)督作用。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第39條的規(guī)定，高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長辦公會議是學(xué)校最高行政決策機(jī)構(gòu)，申訴委員會對申訴事項應(yīng)當(dāng)提交校長辦公會議審議研究作出決定再下達(dá)申訴處理決定書，由相關(guān)部門具體落實執(zhí)行。這樣既發(fā)揮了申訴委員會的監(jiān)督作用，樹立了其威信，同時也維護(hù)了學(xué)校行政的權(quán)威，使校內(nèi)申訴具有更強(qiáng)的可操作性。

本文系北京工業(yè)大學(xué)工會、教代會2008年委托課題“高校教職工權(quán)益保障研究”部分研究成果

(作者單位:北京工業(yè)大學(xué)校辦)

[責(zé)任編輯:蔡桂蘭]