公共服務供給多元化探析

摘 要：傳統的由政府供給公共服務的單一供給制存在著諸多弊端，從這些弊端入手，在深入分析的基礎上得出由以政府為單一供給主體的供給模式向以政府、市場主體、民間組織等共同參與的多元化供給模式的轉變是公共服務供給發展的必然趨勢，并試探性地給出多元供給的制度設計。

關鍵詞：公共服務：單一供給；多元供給

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589(2010)12-0014-04

二戰之后，無論是資本主義國家還是社會主義國家，國家主導社會福利領域、經濟領域的事務已然成為一種趨勢。從“搖籃到墳墓”的福利制度使“福利國家”廣為人知，但是高福利制度是把雙刃劍，在帶給公民高福利的同時，也會導致政府負擔過重。傳統的科層制政府難以高效地分配龐大的社會福利和日益膨脹的福利開支所產生的“擠出效應”使得私人投資受到損害，急劇增加的社會事務導致政府疲于應付，公共服務質量下降等等。在這樣的時代背景下，學術界關于提高政府效率的理論如雨后春筍般蓬勃發展，比如新公共管理理論、重塑政府理論、政府再造理論、多中心治理理論，等等，在建設和諧社會的理論中也能找到提高政府公共服務能力的字眼。為了提高政府的公共服務供給能力，首先我們要研究的是傳統的公共服務單一供給制的弊端是什么。

一、傳統公共服務單一供給制的困境

現代社會經濟發展迅速，人們生活水平迅速提高，需求也不再表現為過去比較單一的物質追求，已經上升到一個相對較高的層次，不同階層不同地區的公眾的需求是不同的，總的說來就是需求呈現多元化，這無疑對政府提出了更高的要求。傳統的思維是，由于公共產品的非競爭性和非排他性，以及公眾的“搭便車”行為，公共服務理應而且只能由政府來提供。長期以來，事實也的確如此，但是這種由政府單一供給的機制在新時期下已經暴露出諸多弊端，政府時常心有余而力不足。

(一)壟斷導致低效與資源浪費

長期以來，政府基本上集中了所有的公共資源，承擔著幾乎所有公共產品的供給，幾乎壟斷了所有的公共服務。這不僅導致政府機構龐雜，而且還造成了嚴重的資源浪費、效率低下、公共服務成本日益提高等一系列問題。2007年，我國社保、救濟、教育和衛生等公共服務性支出只占16.1％；而經濟建設高達24％，行政公務費用為17％。這個比例顯然是不協調的。

(二)政府負擔過重

且前我國地方公共服務提供過程中存在著總量不足、質量不高和地區間公共服務的不平衡問題，產生這些問題的原因之一就是地方公共服務供給的資金不足，尤其是欠發達地區公共服務供給的資金不足問題更為嚴重。如表1所示，2000——2006年，地方財政收入連年上升，而缺口也越來越大，可中央財政支出的比重一直低于地方，可見地方政府沒有足夠的資金來支持公共服務的發展。

(三)公共服務供給的不均衡

城鄉之間、東中西部之間的公共服務水平差距較大。例如，來自華農網的“數據：1978-2006年國家財政用于農業支出”顯示，2006年全國農村人口8億多，占全國人口總數的63.78％，但是2006年國家財政用于農業的支出為3172.97億元，僅占當年國家財政支出的7.85％。政府在公共政策的制定中往往受到某些強大的利益集團的影響，因為他們的聲音更能引起政府的注意，所以，往往比較頻繁地出臺針對這類人群的政策，而農民等一些弱勢群體往往沒有能力發出強有力的需求信號，所以對于政府來說顯得不那么“迫在眉睫”，這往往導致了一種公共產品提供上的歧視。

(四)服務意識淡薄

中國人心中的以是否為官、官職大小、官階高低為標準來衡量人們社會地位和人生價值的觀念是根深蒂固的，公眾沒有主人翁意識，為官者也沒有將“人民公仆”內化到日常行為中去，所以“畏官”已然是一種傳統。應該說，公眾與政府打交道時看臉色短期內是很難改變的，尤其是在政府壟斷了公共產品供給的情況下就更加突出。

(五)民間組織發展緩慢

我國市民社會發展緩慢是有深層次原因的。上下五千年燦爛文明史中有兩千多年的封建時期，兩千多年的封建統治沿襲的愚民政策將公眾排除在權力體系之外，權力集中在統治階級，公眾不關心也沒條件關心政治，儒家思想和愚民政策讓國人學會了中庸和緘默，“槍打出頭鳥”的思想更是一代代傳承下來，我們很少被要求表達自己的想法，也很少有表達自己想法的氛圍，人們就這樣失去了自我。人們在探討政府與社會之間的關系時，會建議政府向社會放權，讓社會學會自治，政府只要做好掌舵者就可以了，可是公眾在面對政府一點一點的放權時，顯得很迷茫，一方面，渴望它的到來，另一方面，真正面對它時卻又不知所措。這是民間組織發展緩慢的原因，而政府對公共服務供給的壟斷，會進一步促使公眾對公共事務的冷漠，會阻礙民間組織的發展，進而影響到我國市民社會的發展。

二、困境的原因

產生以上諸多困境的原因毫無疑問是錯綜復雜的，本文試圖從宏觀和微觀兩方面著手。

(一)宏觀層面：沒有樹立以公共需求為導向的服務觀

沒有廣泛樹立服務觀，更沒有廣泛樹立以公眾需求為導向的服務觀。這主要體現在兩個方面：

1.以行政計劃替代公眾意愿。形象工程、政績工程到底有沒有考慮到百姓的需求?其目的是為了領導個人的升官發財還是真正為了公眾?如果說某些富裕地方大搞形象工程還可以勉強找到一點理由的話，那么許多貧困地區也大搞形象工程就勞民傷財、危害頗大了。試想，要是將這些錢拿出來做些實事，比如投入到基建或者義務教育中，可以說功德無量，但投到一些與當地經濟不協調的項目中，無疑是肉包子打狗，使貧困地區的經濟雪上加霜。

2.政策制定中的群眾參與過少。沒有公眾參與的政策很可能會給政策推行帶來障礙，隨著公眾主權意識的上升。政策的制定與出臺必須將公眾納入進來，原因很簡單，公共政策之所以叫公共政策，是因為它所涉及的對象是公眾。如果沒有公眾參與，如何能保證公共政策的公益性?不少地方政府在作出重大決策時，公眾甚至是不知情的，往往等到項目開工后才明白是怎么回事，就別提參與政策制定了。公共政策好壞與否，要由公共政策的直接利害關系人來評判，決策者與其作出不合適的決策引起公眾不滿，倒不如在政策制定之初就讓公眾參與，這樣才能更好地實現公共福祉。

(二)微觀層面：供給能力有限與需求多元化的矛盾

我國現階段的基本國情是人民群眾日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾，筆者套用這個說法，我國公共服務領域的主要矛盾是供給能力有限與需求多元化的矛盾。

圖1中線段AB、CD、AF均是預算線，曲線M1、M2、M3為無差異曲線，橫坐標代表私人產品的購買量，縱坐標代表公共產品的購買量。預算控制線是根據居民目前的經濟水平所能購買的私人產品和公共產品的量畫出的，比如年收入五萬元的家庭，可以購買最大量為OB的私人產品或最大量為OA的公共產品，無差異曲線是指按照這條曲線對應到橫縱坐標上的私人產品與公共產品的任意組合，對消費者來說效果是一樣的，無差異曲線越是向上，代表滿意度越高，無差異曲線和預算線的切點，就是最優點，此時能夠達到滿意度。例如，某一段時間內，居民的預算控制線為AB，無差異曲線為M1，此時的政府能夠提供最大量為0A的公共產品，此時最優點為E1；隨著經濟的發展，人們收入增加，購買力增強，需求變大，此時，人們的預算線上升到CD，與之對應的是需要最大量為OC的公共產品或者最大量為OD的私人產品，由于市場敏銳的嗅覺和較強的應變能力，可以提供最大量為OD的私人產品，但是政府的反應往往要滯后于需求，比如都是在人們提出要求或出現問題后相關政策才會出臺，此時的政府不能滿足提供最大量為OC的公共產品的要求，因而，人們只能退而求其次，將滿意度降為M2。

三、公共服務多元化供給的提出

如果單純由政府來供給公共服務會出現“政府失靈”(政府提供的公共產品不可能兼顧所有群體)，如果單純由市場主體供給會導致“市場失靈”(市場不愿意提供可以搭便車的公共產品)，如果單純由民間組織提供的話，又可能出現“志愿失靈”(民間組織供給不足、供給的狹隘性、家長式作風和業余性)，那么多元供給的提出就順理成章了。再看圖1，如果能夠引入市場主體或民間組織來彌補那部分差額CA，那么人們的滿意度就可以上升到M3。在適當條件下，其他主體愿意提供公共產品。

如圖2所示，其中字母所代表的意思分別是：MR：邊際收益，MC：邊際成本，MSR：邊際社會收益，P：價格，Q：產量。對于企業來講，只要邊際收益大于邊際成本，那么就存在利潤空間，在趨利動機誘導下企業就會增加產量，一直到邊際收益降低到與邊際成本相等也就是無利可圖時，這時的產量為Q1，價格為P1，是私人最優供給點。由于準公共產品具有正外部性，其邊際社會效益曲線要高于私人效益曲線，這時邊際社會效益與邊際成本的交點要右移，對應的產量為Q2，如果讓企業為了社會效益按照Q2的產量進行生產，那么根據市場定價原則，價格為P2，此時企業就要承擔虧損，虧損價Ap為P1減去P2。需要明確的是，對于以追求利潤為目的的企業來說，他們做出決策的依據必定是私人成本和私人收益之間的關系，一般不會去考慮社會成本和社會收益。對于提供準公共產品的非營利組織來講，不會去追求利潤，但也絕不會虧本運作，否則組織早晚要滅亡。那么如何實現最大社會效益?也就是誰來承擔這部分差價?這恰恰就是營利組織和非營利組織能夠承擔公共服務供給的理論基礎，即由政府對他們進行補貼，額度就是Q2×(PI-P2)。

四、多元供給機制的設計

多元供給的機制可以多種多樣，但是要堅持的設計理念應該是唯一的，就是以公眾需求為導向，提供那些能夠滿足公眾需求的服務，不要去搞一些政績工程、形象工程等勞民傷財的工程。不能出現精英決策代替公眾參與、行政計劃代替公眾意愿，要將服務的意識內化到日常工作中。

(一)多元化的供給主體及相互關系

應該將政府、市場主體和民間組織都納入到該體系中，建立政府領導的、多元參與的服務體系。這里有必要對多中心治理理論做一個中國化地解讀，“多中心”應該指的是多元主體在處理各自擅長的領域內的公共服務時起主導作用，并不意味著多個權力中心。政府從其誕生之時就以權威和強制為特征，政府不會允許多個權力中心的存在，社會也不需要多個權力中心的存在。多元服務主體的存在，不能說是政府責任的分散，應該是政府責任的優化通過尋求一種對公共服務投入的合理定位和平衡，政府更有效地承擔起公共服務職責。多元主體應該以政府為核心。市場主體、民間組織應該緊密圍繞在政府周圍，而政府要充當管理者、領導者，通過合理的指引達到一種“無為而治”的境界，形成供給領域的“一超多強”的局面。

(二)多元化的供給方式

公共服務供給方式很多，比如特許經營、合同外包、財政補貼等。其中，特許經營早在2002年住建部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》中就提出來了，特許經營發展至今已經相對成熟，比如BOT模式(建造—運營一移交)是指政府通過契約授予私營企業(包括外國企業)以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府；TOT模式(轉讓—經營—轉讓)是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理，投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后再交回給政府部門或原單位的一種融資方式；合資模式等。

(三)出臺配套的法律法規

應當建立一套法律法規來保障公共服務多元供給的構建，比如在保障公眾參與方面出臺法律法規；在準入機制上設定一系列科學指標；明確供給主體享有哪些權利、要履行哪些義務；健全和規范財務制度等等。

(四)完善監督機制、考核與激勵機制

政府在公共服務的供給中扮演著中心人物的角色，是領導者和安排者，所以政府首先要對自己挑選的主體進行監督，準入機制和考核機制可以在這方面發揮積極作用：對于那些不具備特定條件和不能達到硬性標準的組織堅決不予準入；對那些已經參與供給但由于種種原因不能繼續提供合格公共產品的組織可以限期整改，必要時予以清退；對那些能夠按時、保質、保量地完成任務的主體進行必要的獎勵，以提高社會參與公共服務供給的熱情。通過政府進行強有力地監督，促進市場主體、民間組織能夠持續提供高質的公共服務。由于公眾是公共產品的消費者，公眾的評價應該是最為重要的，所以，在建立各種評價體系時一定要考慮到公眾的意見。另外，應該建立一種有法律保障的公眾監督體系，對政府、市場主體和民間組織進行全方位的監督，充分調動公眾的積極性。

過去，政府無處不在，因為當時需要管理的社會事務并不像當今這么復雜龐大，但是如果在當今社會條件下政府仍然試圖無處不在的話，那么肯定需要比過去更加龐大的政府系統，就必然導致機構臃腫和效率低下，進而損害社會自治的積極性，阻礙市民社會的發展，阻礙有限政府、服務政府的建設。所以，應當積極倡導公共服務供給領域內的多元供給機制，充分調動全社會的參與熱情，探索出一條成熟的供給道路，進而推廣到其他領域，實現全社會的公共福祉。