影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的因素探究

摘 要：執(zhí)政能力是各級政府現(xiàn)代化發(fā)展進程中衡量政府執(zhí)政能力高低的指標。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力是促進地方經(jīng)濟、政治、文化、社會建設快速發(fā)展的重要保證，隨著社會、經(jīng)濟、政治環(huán)境的變化以及為適應市場化和全球化的需要，我國各級政府越來越注重提高政府執(zhí)政能力的理念，而當前影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的因素依然存在，本文是從理論層面分析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的現(xiàn)狀，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力現(xiàn)狀入手，剖析了影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的各種因素，在此基礎(chǔ)上探討了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力的對策性建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；執(zhí)政能力；因素探究

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589(2010)12-0038-3.5

執(zhí)政能力是“黨提出和運用正確的理論、路線、方針政策和策略，領(lǐng)導制定和實施憲法和法律，采取科學的領(lǐng)導制度和領(lǐng)導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務，經(jīng)濟和文化事業(yè)，有效治黨、治國、治軍，建設社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)”。中共十六屆四中全會召開以后，執(zhí)政能力成為國內(nèi)報刊、媒體、網(wǎng)絡、培訓、學術(shù)活動或工作中出現(xiàn)頻率最高的概念。近年來，我國各個地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順應歷史發(fā)展的潮流，在推動政府職能轉(zhuǎn)變、社會基層各項建設、整合配置資源等，扮演著架起公共權(quán)力與社會公眾之間的互動越來越重要的角色，在執(zhí)政能力建設方面取得了一些成就。但是，由于理論界和實務界對執(zhí)政能力建設的影響因素認識不到位，影響了執(zhí)政能力建設的進程，因此，對于影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的因素進行系統(tǒng)和深入的分析顯得尤為必要。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的影響因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的影響因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面：即外部(宏觀)因素(行政環(huán)境、行政歷史、行政文化)和內(nèi)部因素(行政作風、行政執(zhí)行和執(zhí)行效果)。本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的影響因素列如下圖所示：

(一)外部(宏觀)因素

1.行政環(huán)境

行政是一個古老的概念，但并非從來就有的，其隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是國家的一種最基本的職能形態(tài)。在此，僅從管理的特點、功能角度出發(fā)，行政可理解為行政機關(guān)依照法定程序?qū)ι鐣彩聞者M行有效管理的活動。環(huán)境在環(huán)境科學中一般認為是圍繞人群的空間直接或間接地影響人類活動和發(fā)展的各種自然和社會因素。從以上概述，本文認為，行政環(huán)境是行政機關(guān)系統(tǒng)“軟硬”一體的總和，是行政系統(tǒng)賴以存在和執(zhí)政的內(nèi)外部條件。

行政環(huán)境由多種要素組成，從不同側(cè)面各個不同的因素對執(zhí)政能力的影響是深遠的，行政環(huán)境的優(yōu)劣直接影響到執(zhí)政能力的提高。馬克思主義認為，人的本質(zhì)在其現(xiàn)實性上是一切社會關(guān)系的總和，沒有人是可以孤立存在的。行政環(huán)境、自然環(huán)境以及社會環(huán)境的生活條件、社會、家庭、工作等等，都在直接或間接地影響著個體的行為方式。所以在“軟硬一體+內(nèi)外部”的組合來構(gòu)成行政環(huán)境，即從地域方位、民族狀況到歷史傳統(tǒng)，從受教育程度、科技發(fā)展到經(jīng)濟收入狀況，從人際交往到行政作風，等等。其諸多條件和要素之間構(gòu)成縱橫交錯的復雜關(guān)系，在執(zhí)政過程中影響和制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力是理所當然的因素。

2.行政歷史

歷史可理解為自然界和人類社會的發(fā)展過程，亦即某種事物的發(fā)展過程和個人的經(jīng)歷例子。本文以為，行政歷史是指行政機關(guān)的所有公務人員在執(zhí)政過程中以史為鏡創(chuàng)造性地應對新事物發(fā)展的歷程。置于新形勢下，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)工作人員在執(zhí)政過程中，不斷善于總結(jié)新經(jīng)驗、掌握新方法、把握新方向。由過去傳統(tǒng)一些行政歷史，即舊體制、舊方法、舊觀念的執(zhí)政思維模式積淀至今，或多或少地對當代執(zhí)政而言受到一定程度的影響，無法適應當代政府執(zhí)政能力的新要求。當然，我國的行政歷史傳統(tǒng)中既有利于社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的極為寶貴的積極因素，也有不利于現(xiàn)當代執(zhí)政能力發(fā)展的消極因素。

3.行政文化

“文化”一詞最早見于先秦古籍《周易，賁卦》的彖辭，日“文明以止，人文也。觀乎天文，以察時變。觀乎人文，以化成天下”，是說以文以德來轉(zhuǎn)化天下。文化有廣義和狹義之分。廣義的文化是指為人類創(chuàng)造美好的物質(zhì)和精神的財富的總稱。“狹義的文化主要是指人類的思想道德建設和科學文化，即人們改造主觀世界的能力和成果，與經(jīng)濟和政治相對立是觀念形態(tài)的文化，如哲學、宗教、文學、藝術(shù)等等”。 行政文化是一個內(nèi)涵極為豐富的概念，我國行政學界對行政文化的含義有著不同的論述，有研究者認為，“行政文化是指在一定歷史條件下通過行政社會化所形成的持久影響行政主體的行政行為、行政傾向和行政心里的總和”。這些概念從不同的角度以不同的方式深刻揭示出行政文化的內(nèi)涵和外延，對我們理解行政文化的含義具有積極的作用。

本文認為，行政文化是指行政機關(guān)所有的公務人員在特定歷史階段，通過依法執(zhí)政所形成的可持續(xù)影響深遠的一種行政信念、行政價值取向和行政追求的總稱。這種信念、價值取向和追求并非僅僅存在于其頭腦之中，應更多地表現(xiàn)在其行政行為的活動方式、考慮問題和解決問題的能力，同時。也表現(xiàn)為一種穩(wěn)定的行為規(guī)則或行為模式。但受到我國獨特的歷史文化傳統(tǒng)和以往計劃經(jīng)濟體制的影響，長期以來，社會公眾對行政機關(guān)執(zhí)政的信念、價值取向和追求習以為常。因此，在大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍貫用以往行政命令的方式、手段等來執(zhí)政達到自己的目標，從而得心應手，減少了許多阻力。但隨著社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌帶來的新格局，價值觀念日益多元化，社會階層各種矛盾日益凸顯。

(二)內(nèi)部因素

1.行政作風

行政作風，簡言之，即官德、官本位，所謂官本位就是以滿足官員為最高基本原則，而不是滿足最廣大人民群眾的根本利益為價值取向。以官為本，一切為了做官，有了官位什么東西都有。在各級政府機關(guān)及其工作人員中之所以存在行政作風問題有著其歷史的根源，至今仍影響著執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。改革開放以來我國各項事業(yè)取得了長足的進步，包栝政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域不斷向前發(fā)展。但行政作風從上到中央下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有銷聲匿跡，反而在不同程度上滋生著行政機關(guān)執(zhí)政過程腐敗的溫床。如一些公務員不勤政，缺少進取意識，辦事效率低下，虛報浮夸，搞形象工程，奢侈浪費，追求個人享樂，等等。作為一個“夾心”層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，前面面對社會公眾，背后靠著上級政府，執(zhí)政勢必會受到不良的影響。我國社會主義現(xiàn)代化的各項建設事業(yè)都是以政府為主導型的，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級來說發(fā)揮著重要的建設性作用，其行政權(quán)力觸覺直接延伸至社會一線的各個角落，因此，在不同程度上影響著社會資源的合理調(diào)節(jié)與分配。

2.行政執(zhí)行

執(zhí)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機關(guān)工作人員執(zhí)政的生命力之一。行政執(zhí)行力，亦可稱之為政策落實力，是指行政機關(guān)制定政策并加以實施發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)發(fā)展目標的各項能力活動。也就是通常所說的將國家政策從理論變?yōu)閷嵺`、從應然狀態(tài)到實然狀態(tài)，從理想變成現(xiàn)實的一系列過程。行政執(zhí)行力的高低強弱、成敗與否是衡量當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的重要指標，執(zhí)行不力或執(zhí)行難意味著執(zhí)政能力水平低下，甚至倒退，因而常常出現(xiàn)所謂的上有政策、下有對策之說，成為中央政令執(zhí)行不暢的主因。此外，政策落實也會出現(xiàn)雷聲大、雨點小的現(xiàn)象，在很大程度上也影響了社會公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的不信任感。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于國家權(quán)力體系的末梢，是連接國家——農(nóng)民之間的橋梁，消解矛盾的緩沖帶以及政府公共服務職能的執(zhí)行者”，“國家權(quán)力通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會中得以實施，國家與農(nóng)民之間關(guān)系的調(diào)整主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去執(zhí)行，中央政府與地方政府的惠農(nóng)政策與措施主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力狀況對社會公共事業(yè)建設將產(chǎn)生重要的甚至是決定性的影響。

3.行政效果

效果是由行為產(chǎn)生的有效的結(jié)果、成果。行政效果是指行政機關(guān)通過實施而實現(xiàn)自我的社會目的、價值取向或社會公共事務功能及其程度狀況的效應。其表明了行政機關(guān)的社會目的得以實現(xiàn)，行政效果是執(zhí)行力的一個歸宿，執(zhí)行效果的好與壞，是否得到貫徹落實、兌現(xiàn)是檢驗執(zhí)政能力的最終出發(fā)點與歸屬點的統(tǒng)一。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正處于政策落實的第一線，其任務是將政策貫徹落到實處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效果如何，直接關(guān)系到中央政策的落實程度，直接影響到黨和政府在社會公眾心目中的形象。但現(xiàn)實的狀況是效果不佳、不兌現(xiàn)依然存在。由于一些較為偏遠落后地區(qū)，交通不便，信息閉塞，社會公眾根本無法得知國家究竟有哪些優(yōu)惠政策，即使能獲得一些優(yōu)惠政策，只能少之又少。而一切國家政策的操縱由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一傳遞者來完成，社會公眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，缺乏有效的監(jiān)督程序和途徑，是值得商榷的。

二、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的對策建議

1.優(yōu)化行政環(huán)境結(jié)構(gòu)

優(yōu)化行政環(huán)境是一項復雜的系統(tǒng)工程，所謂優(yōu)化，即改進與完善。行政環(huán)境分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。前者為行政機關(guān)之外的環(huán)境，如經(jīng)濟、文化、政治、社會、法律，科技等；后者為行政機關(guān)內(nèi)部環(huán)境。如，行政體制、職能、領(lǐng)導者等。基于上述各種因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須著力地應對來自內(nèi)外部的影響，因此，在政府內(nèi)部組織設計更具有操作性和適應性。這種操作性是靠制度，鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人有空可鉆”。進一步表明在極其復雜多變的行政環(huán)境中得到很好的印證。適應性即從點到面、逐步鋪開、不斷深化。本文認為，確立雙向加減戰(zhàn)略是優(yōu)化行政環(huán)境結(jié)構(gòu)的核心價值之所在。加減戰(zhàn)略是指建立健全行政環(huán)境推陳出新機制，還新于政。一方面，不斷創(chuàng)造優(yōu)良行政環(huán)境；另一方面，對于惡性循環(huán)的行政環(huán)境加以堅決制止，使其得到有效凈化。如何應對新的變化是一個不斷優(yōu)化的過程，結(jié)合我國現(xiàn)實的國情的實際，借鑒并采取優(yōu)化措施，重塑一個全新的行政環(huán)境：建立民主法治、高效廉潔、執(zhí)政能力強的服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“推動政府機器運轉(zhuǎn)的是政府官員，對政府官員素質(zhì)的要求，既是新的環(huán)境因素的要求，也是政府本身的要求”。：重構(gòu)與現(xiàn)實發(fā)展相適應的行政體系、倫理道德、培育民主、為民施政的行政價值觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門各司其職、相互制衡，促使彼此提高適應外部環(huán)境變化和內(nèi)部發(fā)展變化的能力。

2.創(chuàng)新適應市場行政工作機制

隨著全球化與現(xiàn)代化的發(fā)展，影響政府執(zhí)政運行的因素頗多。縱觀歷史，不僅從政府執(zhí)政能力應然狀態(tài)作靜態(tài)分析，還需要掌握現(xiàn)在與未來影響執(zhí)政能力的各種因素，即理清執(zhí)政能力與周圍的各種因素的關(guān)系。當前，我國正處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時期，社會、經(jīng)濟、政治、文化結(jié)構(gòu)正發(fā)生著根本性的變革，與此相符，傳統(tǒng)執(zhí)政理念或模式正在接受著新的沖擊并需要變革。要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)執(zhí)政能力理念落后、陳舊與低效，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的提高，就必須深入地了解轉(zhuǎn)型期行政工作機制的變化，把握與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作執(zhí)政能力的影響作用，進而根據(jù)市場經(jīng)濟的內(nèi)發(fā)優(yōu)勢和執(zhí)政能力的價值追求，不斷探索新的適應市場經(jīng)濟的執(zhí)政能力觀。創(chuàng)新適應市場行政工作機制是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力不斷提高、完善和升華的過程，也是推動社會基層建設和發(fā)展的唯一途徑，離開了創(chuàng)新工作機制，執(zhí)政能力就會停滯不前，甚至倒退。正如江澤民指出“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉”，鮮明地指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新工作機制的重要性，創(chuàng)新作為一種創(chuàng)造性的思維活動。其創(chuàng)新執(zhí)政與否，不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政的認知能力密切相關(guān)，且深受創(chuàng)新工作程序和方法的影響，最終決定執(zhí)政目標是否實現(xiàn)。在新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應不失時機地接受來自內(nèi)外部環(huán)境因素的影響，勇于創(chuàng)新，適應市場行政工作機制的需要，不斷提高執(zhí)政能力之基石。

3.提高行政文化素養(yǎng)工程

中共十六屆四中全會將執(zhí)政能力提到“關(guān)系中國社會主義事業(yè)興衰成敗、關(guān)系中華民族前途命運、關(guān)系黨的生死存亡和國家長治久安”的高度的情況下，“以更加緊迫的歷史責任感關(guān)注和重視政府的行政文化創(chuàng)新，并深入認識其存在轉(zhuǎn)型方面的滯后對于實現(xiàn)執(zhí)政黨執(zhí)政提升的障礙性，極為必要”。認真研究和熟練運用行政文化，既是反映一個政府行政文化水平的重要標志，也是忠實地反映為民執(zhí)政的航向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一線政府直接面對現(xiàn)實的各種疑難問題的處理，為社會公眾提供各種公共服務，其在執(zhí)政能力過程中需要有一定的行政文化與之相匹配。當然，要建立長期有效的學習型政府、學習型執(zhí)政，養(yǎng)成時時學習、處處學習、終身學習，使行政文化真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員執(zhí)政能力的推動器和指南針。執(zhí)政就是服務，具體來說，執(zhí)政能力是行政文化的表現(xiàn)形式，而行政文化是執(zhí)政能力的內(nèi)在的本質(zhì)屬性。行政文化是社會文化的重要組成部分，古往今來，大量事實表明，“一個民族和國家一旦在文化上失去了本民族文化傳統(tǒng)和特性，就會失去安身立命的根本，就會成為別國的附庸國甚至走向消亡”。

4.加強行政作風是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力之關(guān)鍵

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行政作風”仍盛行，是開展各項行政工作的癥結(jié)之所在，隨著改革不斷深化和形式的發(fā)展，迫切需要建立一支高素質(zhì)、行政道德高尚、專業(yè)能力強的干部隊伍建設。“行政道德作為一種職業(yè)道德，是根源于行政人員內(nèi)在的價值觀念和行為準則的主觀力量，是行政行為趨向于一種內(nèi)在的動力”。當前的一個問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作人員的道德說教與其現(xiàn)實行為相脫節(jié)。一是道德是一種理想化的東西，例如，主旋律作為一種宣傳是很需要的，正如列寧在談到培養(yǎng)工人的社會主義意識時指出那樣，“工人本來也不可能有社會主義民主的意識。這種意識只能從外面灌輸進去”。因此，“必須運用教育方法和灌輸?shù)姆椒ㄌ岣咝姓賳T的行政道德素質(zhì)”。二是將道德的主旋律轉(zhuǎn)化為實際行動也是很必要的。主旋律即道德原則、規(guī)范及其價值取向，只有充分地認識到主旋律的重要性，才能使行政人員把握行政道德的尺度，利用這一尺度去約束自己的行為，不失去必要的約束和正確的方向，才能克服工作中的各種偽道德、反道德(道德上坡或道德滑坡)。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工作人員的道德素質(zhì)是社會主義執(zhí)政規(guī)律之所需，是時代賦予的圣神使命。

5.完善行政執(zhí)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力之效果 完善執(zhí)行是一項艱巨的任務，其涉及方方面面，政策的制定到政策的執(zhí)行關(guān)鍵在于落實，“政策執(zhí)行是一系列把政策目標轉(zhuǎn)化為實際效果的行動”。[哪政策落實得好與壞直接關(guān)系到農(nóng)民的積極性，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。而真正在執(zhí)行過程中或多或少會遇到重重阻力，一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門利用功利主義和機會主義，大搞“上有政策，下有對策”和“曲解政策，為我所用”，從而導致中央政策執(zhí)行不力、執(zhí)行難等梗阻問題。因此，完善行政執(zhí)行需要從以下方面人手：一是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的意志力。意志力是貫穿政策執(zhí)行始終的靈魂，以往意志力不強歸根結(jié)底是對政策的過渡依賴偏好、理想信念的淡薄和政府的使命感退化；二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的思想教育。要以思想教育為切入點，任何真正的思想教育不是被束之高閣、藏之名山的學說，，而應是接受并用于指導實踐、改造心靈的指南。不斷凝結(jié)黨心民心，將政策沿著這一思想路線得到貫徹落實；三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的協(xié)調(diào)力。協(xié)調(diào)力是一種溫和博弈的過程，由于“政策方案的落實會牽扯到多方面的利益關(guān)系，作為政策的執(zhí)行者，要學會協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)的過程中形成自己的執(zhí)行藝術(shù)”。有效的協(xié)調(diào)能力不僅能調(diào)節(jié)人際關(guān)系，減少內(nèi)耗，而且能加強組織之間的聯(lián)絡，建立持久廣泛的合作關(guān)系。由此可見，不斷完善行政執(zhí)行已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制改革、建設人民滿意政府的重大任務。