制度變遷視角-F的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

摘 要：自我國實行“退休職工雙軌制”之后，企業(yè)單位的職工養(yǎng)老保險模式已初具規(guī)模并漸成體系。然而，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革卻嚴重滯后。基于制度變遷理論的視角，從影響制度均衡的供給需求角度，分析我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險要改革的成因。同時，利用制度變遷的相關理論，分析其改革的現(xiàn)實困境，井力求從中得出一些啟示。

關鍵詞：制度變遷；路徑依賴；養(yǎng)老保險

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589(2010)12-0085-02

一、制度變遷理論概述

制度變遷理論是新制度主義經(jīng)濟學的重要思想，主要研究制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，它把制度看做“內(nèi)生變量”，認為經(jīng)濟社會的變化發(fā)展不能僅僅是資本、技術、勞動等生產(chǎn)要素作用的結(jié)果，制度也應該是影響經(jīng)濟增長和社會發(fā)展變化的重要要素之一。經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯認為，“制度是一個社會的博弈規(guī)則，是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，它包括正式制度安排和非正式制度安排。如果將制度視作一種公共產(chǎn)品，那么制度的產(chǎn)生就是由制度公共品的供給和需求共同決定的。由于資源的稀缺性和人類的有限理性，在某一特定時期內(nèi)，制度的供給和需求能達到均衡。但是隨著外界環(huán)境的變化和人類理性意識的提高，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現(xiàn)預期的受益。當制度的供給無法滿足對制度的需求時，制度均衡就要被打破，這時就會發(fā)生制度變遷。制度變遷其實就是新制度代替舊制度的過程，是制度供給和需求的非均衡狀態(tài)。根據(jù)推動制度變遷的主體不同，可以把制度變遷分為“自上而下”和“自下而上”兩種形式。前者是由政府部門充當?shù)谝弧靶袆蛹瘓F”，以政府命令和法律等形式強制推行的變遷，因此又稱為強制性制度變遷；而后者則是由群體或個人受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷，因此又可稱為誘致性制度變遷。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度變遷成因

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項新的制度安排，作為新的制度公共品，其形成過程同樣遵循公共品的需求供給機制，只有當舊制度公共品的需求與供給均衡狀態(tài)被打破時。新的制度安排才會出現(xiàn)。

(一)制度需求

首先，是我國社會主義市場經(jīng)濟建設的需要。社會主義市場經(jīng)濟的建立需要競爭，需要資源的優(yōu)化配置，而人力資源的合理流動則是資源優(yōu)化配置的重要方面之一。我國現(xiàn)行的機關事業(yè)單位退休制度始建于20世紀50年代，成型與1978年，其對保障離退休人員的基本生活，促進各項事業(yè)的發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮起到了重要的作用。但是，由于它是計劃經(jīng)濟體制下“鐵飯碗”制度的產(chǎn)物，很難適應社會主義市場經(jīng)濟的需要∞。因此，可以說正是社會主義市場經(jīng)濟建設的時代需要，呼喚事業(yè)單位的政府養(yǎng)老的體制要進行變遷。

其次，從社會公平需求的角度來講。養(yǎng)老保險作為一種最基本的公共物品，其基本的價值取向應該是滿足社會公平。然而，目前我國居民的基本養(yǎng)老卻分為三六九等、呈“碎片化”的現(xiàn)象。我國養(yǎng)老保險分為農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險又由企業(yè)養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位退休制度構成。可以說，這一碎片化的制度安排違背了公共物品公平性的價值要求，從根本上講，它是按照掌握資源的多少和權力的大小而設計出的金字塔式的養(yǎng)老保險制度。處在金字塔最底端的是幾乎沒有掌握任何資源和權力的農(nóng)村人口，因此他們的養(yǎng)老保險待遇最低，而機關事業(yè)單位人員則處在金字塔的最頂部，由于他們擁有資源和權力，因而他們享受最好的養(yǎng)老待遇，而居中的則是城鎮(zhèn)的企業(yè)職員。這種不公平的制度設計加劇了社會矛盾，也違背了和諧社會建設的理念，使得社會的，發(fā)展隱藏著潛在的風險。

再次，從政府部門需求來看，這是減輕政府財政負擔的需要。歷經(jīng)多年的發(fā)展，我國的事業(yè)單位應經(jīng)形成一個龐大的規(guī)模。涉及教科文衛(wèi)各個部門，人員總數(shù)達到2900多萬，擁有國有資產(chǎn)達3000億，70％以上的科研人員。95％以上的教師和醫(yī)生都聚集在事業(yè)單位，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30％以上，因而又被喻為“第二政府”。政府是公共利益的代表者，其扮演的角色應該是提供公共物品，因而其財政支出應該向公共服務方向傾斜。然而，近30％的事業(yè)單位經(jīng)費支出已使得政府部門力不從心，其它基礎設施的建設就更無從提及。特別是隨著我國人口老齡化的加劇，事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金支出將會使政府財政壓力更加沉重。因此，政府部門極力主張實施事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

(二)制度供給

眾所周知，我國目前的事業(yè)單位離退休制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。然而，1978年改革開放，開始標志著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。在不同的經(jīng)濟體制之下，其人力資源的配置和管理方式截然不同。在計劃經(jīng)濟體制之下，養(yǎng)老保險制度是國家計劃經(jīng)濟體系的一個重要組成部分，它成為計劃經(jīng)濟體制的延伸，它的作用在于履行政府職責，以最大限度提高公民福利水平，而不是彌補市場失靈H。因此，在計劃經(jīng)濟體制之下，企業(yè)和事業(yè)單位退休金由企業(yè)或政府包辦，養(yǎng)老保險覆蓋了城鎮(zhèn)所有勞動力。

隨著市場化的改革，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革也開始走向社會化，到目前為止已基本上實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險模式，這極大地激發(fā)了企業(yè)的活力和在市場上的競爭力，也為事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革創(chuàng)造了良好的制度前提。然而，相比于企業(yè)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革卻嚴重滯后，在社會主義市場經(jīng)濟建設如火如茶的今天，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新和供給嚴重不足。因此，有必要改革現(xiàn)行養(yǎng)老保險模式，創(chuàng)新養(yǎng)老保險制度，以滿足新的制度需求，適應新的社會環(huán)境。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度變遷困境

我國事業(yè)單位改革從20世紀90年代初就開始在部分地區(qū)試行，一路磕磕絆絆，至今還處在摸索階段，其改革力度和進度相對于企業(yè)單位已嚴重滯后。同樣是計劃經(jīng)濟時代由政府買單的養(yǎng)老保險模式，為什么企業(yè)改革如此迅速，而事業(yè)單位卻進步不前?通過制度變遷的相關理論對其困境進行分析或許能對我們有些啟示。

(一)制度變遷的推動力量

制度變遷主要分為“自上而下”和“自下而上”兩種形式。自上而下也就是我們說的強制性制度變遷，它主要是由政府部門發(fā)起的，通過政策、法律向下推進的制度安排。另外，還存在自下而上的誘致性制度變遷。制度的變遷必然涉及到與制度相關利益主體的利益格局的調(diào)整。而我國的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項由政府部門發(fā)起的強制性制度變遷，政府部門既是這一制度的設計者和安排者，而且還是受益者。而事業(yè)單位人員則是被安排者，同時還是利益的受損者。因此，作為新制度受益者的政府部門會理所當然推行制度的變遷，而事業(yè)單位人員作為利益的受損者則會成為制度變遷的阻力。也就是說，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中，雖然自上而下的渠道是暢通的，但自下而上的途徑卻相對堵塞，這不利于制度改革的進行。只有當兩種力量實現(xiàn)聯(lián)動，那么事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革才會順利。

(二)制度變遷的成本收益分析

按照公共選擇理論，個體總是按照理性“經(jīng)濟人”的行為邏輯行事，因此，在現(xiàn)實生活中會追求自身利益的最大化。同樣，制度變遷的成本收益分析理論認為，當制度變遷的收益大于其成本時，其行動主體就會積極推動制度改革；而當制度變遷的收益小于其成本時，行動主體則會成為制度改革的阻力。目前事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的基本方向是社會化養(yǎng)老，也就是去除計劃經(jīng)濟時代的政府買單的養(yǎng)老保險模式，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工養(yǎng)老模式。毋庸置疑，這一養(yǎng)老模式必然會降低收益預期。然而，由于有限理性的存在，人們考慮更多的是眼前利益而不是長遠打算。事業(yè)單位人員作為這一制度設計的直接相關者，同時又是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟人，他們會自發(fā)組成一個壓力集團從而形成一股改革的阻力。因為較之社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，政府買單的保險制度，其收益預期更高。

(三)制度變遷下的路徑依賴理論

制度變遷的路徑依賴理論強調(diào)的是歷史或已有的習俗、制度對現(xiàn)行制度的影響，依據(jù)其作用方向可以分為自我強化和鎖定，前者是指一種初始制度選定后，使得報酬遞增。與其他的制度安排能夠有效對接，進而很好地嵌入到制度結(jié)構中去，導致進一步的制度創(chuàng)新，這是路徑依賴的正反饋作用；后者則是指制度變遷過程中，初始制度由于種種原因?qū)е轮贫然虻托剩㈤L期維持一種制度的低效率均衡，這就是路徑依賴的負反饋機制。作為具有剛性的養(yǎng)老保險制度，其福利支出只能上升不能下降。然而，走社會化的事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式，卻違背了福利剛性的這一社會現(xiàn)實，不僅沒有增加福利，反而使得事業(yè)單位人員普遍存在福利降低之感；而在傳統(tǒng)的政府養(yǎng)老模式之下，事業(yè)單位人員捧的是“鐵飯碗”，吃的是“皇糧飯”。也正是在這一傳統(tǒng)的制度設計之下，事業(yè)單位官辦色彩濃重，單位人員存在嚴重的身份優(yōu)越感和地位尊崇感。而改革后這種優(yōu)越感的缺失所形成的心理落差，也使得單位人員集體對制度變遷形成心理抵制。

綜上所述，當前我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式正處在一種制度需求大于供給的非均衡狀態(tài)，其制度的變革和創(chuàng)新已刻不容緩，基本趨勢則是走向社會化。然而怎樣實現(xiàn)社會化的道路還處在探索之中。但無論我們的制度怎么改革，作為制度設計者和安排者的政府部門，絕對不能忽視直接利益相關者的呼聲。因此，政府部門在實行新型事業(yè)單位養(yǎng)老改革之時，需要同時考慮事業(yè)單位人員的接受能力，以減少不必要的社會阻力和引起不必要的社會震蕩。只有實現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的聯(lián)動，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革道路才會更加順利和暢通。