我國(guó)政府誠(chéng)信缺失原因探析及其重塑對(duì)策

摘 要：政府行為對(duì)整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系具有基礎(chǔ)性、決定性、導(dǎo)向性作用。誠(chéng)信是政府存在的根本，政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾多發(fā)時(shí)期，政府誠(chéng)信建設(shè)顯得尤其重要。但是，當(dāng)前我國(guó)政府的誠(chéng)信遭遇了重大缺失，使政府在人民心目中的形象受到重大影響。我們應(yīng)該分析其中的原因，并努力探討重塑的破策。

關(guān)鍵詞：豉府；誠(chéng)信缺失；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589(2010)12-0005-03

所謂誠(chéng)信，就是“誠(chéng)實(shí)守信”。“誠(chéng)”即內(nèi)外一致，“信”即言而有信。誠(chéng)信結(jié)合在一起就表現(xiàn)為誠(chéng)懇厚實(shí)、有信無(wú)欺、坦誠(chéng)相待。誠(chéng)信缺失是指社會(huì)中誠(chéng)信的道德缺失及其造成的負(fù)面影響。“人無(wú)信不立，政無(wú)信不興”。當(dāng)前，“誠(chéng)信”問題受到人們的廣泛關(guān)注，人們迫切需要一個(gè)充滿誠(chéng)信氛圍的生活環(huán)境、工作環(huán)境。可是，在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)今中國(guó)，社會(huì)上出現(xiàn)了不少缺乏誠(chéng)信的現(xiàn)象。種種不守信的個(gè)人行為、政府行為、企業(yè)行為的發(fā)生都不利于一個(gè)和諧安定的社會(huì)的構(gòu)建。政府信用是社會(huì)信用的核心，社會(huì)要成為誠(chéng)信的社會(huì)，政府首先要做好守法誠(chéng)信的典范。如果說(shuō)整個(gè)社會(huì)信用體系是一座金字塔，那么政府誠(chéng)信就位于金字塔的塔頂。政府誠(chéng)信的重要性顯而易見，信用建設(shè)須政府先行。政府誠(chéng)信缺失是指政府本該沿著誠(chéng)信的道路走下去可是在行進(jìn)的過程中卻發(fā)生了誠(chéng)信品質(zhì)的缺失乃至扭曲。近幾年，一系列事件的出現(xiàn)，對(duì)政府誠(chéng)信提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。從“華南虎”事件到“躲貓貓”事件，從杭州的飆車案到羅彩霞事件，政府的誠(chéng)信一次次受到強(qiáng)烈的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，使政府在人民心目中的形象受損。

一、政府誠(chéng)信缺失的原因探析

我國(guó)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，市民社會(huì)不斷培育壯大，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，價(jià)值多元化、政府職能轉(zhuǎn)變、世界局勢(shì)變化、信息傳播方式日新月異，也因此帶來(lái)了一系列社會(huì)問題。其中，誠(chéng)信缺失成為一個(gè)很重要的社會(huì)問題，政府誠(chéng)信缺失尤為凸顯。政府誠(chéng)信缺失是由很多原因綜合造成的，最主要的有以下幾點(diǎn)：

第一。制度不健全，公權(quán)力的濫用。公權(quán)力是國(guó)家相關(guān)部門及其工作人員代為行使的治理國(guó)家、實(shí)施公共管理的權(quán)力，它原本屬于全體公民所有，只不過是通過選舉、委托的方式授予了各級(jí)政府及其工作人員。因此，公權(quán)力必須在授權(quán)、委托的范圍內(nèi)嚴(yán)格依法行使，也就是說(shuō)行使公權(quán)力不得超越相關(guān)法律設(shè)定的邊界。權(quán)力既然來(lái)自于人民。就應(yīng)該向人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。政府只有獲得人民的信任，才具有合法性，才能得到人民的支持。 但是，現(xiàn)在一些政府機(jī)關(guān)的工作人員還沒有充分轉(zhuǎn)變觀念，舊的“權(quán)力本位”、“官本位”思想依然很嚴(yán)重，沒有擺正政府權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系和位置，認(rèn)為政府權(quán)力可以不受約束和制約，在追求自身利益的時(shí)候，規(guī)避責(zé)任和義務(wù)，濫用權(quán)力，漠視公民的合法權(quán)益，重承諾，輕兌現(xiàn)，頻繁變更政策。這表現(xiàn)在以下諸方面：首先，行政決策機(jī)制不完善。一方面，在政策的制定中，—些行政機(jī)關(guān)仍停留在“拍腦瓜”決策的水平，對(duì)一些重大決策缺乏詳盡的調(diào)查和周密的論證，最終導(dǎo)致朝令夕改；另一方面，某些行政職能部門職責(zé)不清、職能交叉，導(dǎo)致政出多門、決策沖突。所有這些使得行政相對(duì)人處于相對(duì)被動(dòng)、左右為難的境地，從而降低了社會(huì)公眾的預(yù)期，政府的宏觀調(diào)控政策和工具也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，政府機(jī)關(guān)責(zé)任意識(shí)淡漠，踐諾能力差，政府既然掌握著公權(quán)力，就要對(duì)其執(zhí)掌的權(quán)力負(fù)責(zé)。可是在現(xiàn)實(shí)中權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)現(xiàn)象大量存在。一些地方政府、政府部門權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張，甚至以權(quán)代法，給社會(huì)、國(guó)家造成巨大損失，而在承擔(dān)責(zé)任上卻輕描淡寫，甚至出現(xiàn)無(wú)人負(fù)責(zé)的情況。這既與現(xiàn)代政府治理理念不容，也與現(xiàn)代法治原則相悖。此外，很多政府機(jī)關(guān)還未走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的習(xí)慣思維，喜歡直接插手企事業(yè)單位的具體事務(wù)，對(duì)其決策指手畫腳，輕許諾言，管了許多“不應(yīng)管、也管不好”的事，降低了其本來(lái)就不高的辦事效率和踐諾能力。最后，政府官員權(quán)力缺乏有效規(guī)范，“以權(quán)謀私”現(xiàn)象大量存在。從政府的性質(zhì)來(lái)講，政府是權(quán)力的壟斷組織，權(quán)力如得不到有效地制約，就會(huì)變質(zhì)異化。部分公務(wù)人員和行政主體的“逐利原則”使得他們熱衷于為個(gè)人或小集體謀利益。還有一些公務(wù)員因此而成為利益集團(tuán)的俘虜。權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、行賄受賄等“公權(quán)私用”、“以權(quán)謀私”的現(xiàn)象大量存在。如此，行政權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，就有可能打破市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德底線，扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)作機(jī)制，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的建立與完善。另外，政府決策的“暗箱操作”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成行政神秘化且政府機(jī)關(guān)內(nèi)部職能界定不清；“缺位”、“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重；“官僚主義”作風(fēng)嚴(yán)重，有悖“以人為本”這些現(xiàn)象的存在極大的影響了政府的形象。

第二，缺乏誠(chéng)信立法，失信的代價(jià)過低。我國(guó)目前有關(guān)政府機(jī)構(gòu)彼此之間以及政府與公眾之間確保誠(chéng)信的法律安排，存在許多空缺，政府誠(chéng)信還沒有成為法律所認(rèn)可和保障的道德規(guī)則。政府誠(chéng)信屬于道德的范疇，只有將它上升為國(guó)家的意志，才能充分發(fā)揮其對(duì)政府組織及其成員的心理約束作用。政府誠(chéng)信是一種代理者的誠(chéng)信，當(dāng)誠(chéng)信自覺性差的官員沒有相應(yīng)的制度約束，當(dāng)失信的代價(jià)過低或者為零時(shí)，誠(chéng)信就失去了動(dòng)力。

第三，信息不公開。這是政府信用缺失的重要原因之一。我國(guó)政府傳統(tǒng)的管理方式是以行政手段為主，通過會(huì)議、文件的形式貫徹上級(jí)的政策措施，政府信息帶有很大的神秘性，政府的很多決策、法規(guī)、程序等行政信息沒有得到及時(shí)公布，在信息傳遞上，社會(huì)組織和個(gè)人處于弱勢(shì)，也就是在信息的獲取上，處于一種不對(duì)稱的狀態(tài)，公民要獲得相關(guān)的信息，要付出很大的信息成本。

政府掌握了信息的優(yōu)勢(shì)，而且掌握著信息傳播的媒介，就容易產(chǎn)生暗箱操作，滋生腐敗。可是現(xiàn)代社會(huì)，信息傳播方式日新月異，人們獲取信息的方式和速度都發(fā)生了很大的變化。如果政府依然采取傳統(tǒng)的管理模式和應(yīng)對(duì)方式，難免陷入僵局。比如“躲貓貓”事件。云南省晉寧縣一位農(nóng)民死在了看守所，所方宣布，死因是死者跟別人一起玩躲貓貓(即瞎子摸人)游戲，撞在墻上所致。消息一出，網(wǎng)上大嘩。云南省委宣傳部門出面，邀請(qǐng)部分網(wǎng)民參與調(diào)查，不僅沒有查出名堂，反而連累參與的網(wǎng)民也招致質(zhì)疑，有的甚至被人肉搜索，云南省委宣傳部此舉，也被指為作秀。類似的事件，幾乎都會(huì)出現(xiàn)類似的問題，當(dāng)?shù)卣雒娉吻澹瑤缀鯖]有人會(huì)信，非得上級(jí)，非常高的上級(jí)部門，至少是省級(jí)以上的部門出面調(diào)查或者檢測(cè)，才能勉強(qiáng)平息沸騰的民怨。轟動(dòng)一時(shí)的甕安事件也是如此，“俯臥撐”跟“躲貓貓”一樣，成為“騙人”的代名詞。不經(jīng)的流言滿天飛，人人都傾向于相信流言，政府說(shuō)破口唇，也無(wú)濟(jì)于事。比如，甕安事件發(fā)生時(shí)，香港《亞洲周刊》記者采訪了所有能采訪到的甕安人，人人都說(shuō)出了各種各樣的背后“內(nèi)幕”，但追究下去，卻沒有一個(gè)人是親眼所見、有切實(shí)的證據(jù)可以證實(shí)，所有人都是聽說(shuō)的。

這些事件直接導(dǎo)致人們對(duì)政府的信任缺失，而其主要原因就是由于地方政府長(zhǎng)期沒有真正從傳統(tǒng)的行為模式中走出來(lái)。只要出現(xiàn)了問題，首先想到的事情，是瞞，遮避消息，把事情納入內(nèi)部控制的渠道，爭(zhēng)取在內(nèi)部處理，大事化小，小事化了。考慮的是防范消息擴(kuò)散，縮小影響，等將事情控制下來(lái)之后，再行上報(bào)，由上級(jí)決定是否公開。當(dāng)然也不排除一些人為了一己私利，故意隱瞞消息，最后連匯報(bào)都免了。顯然，這種處理的方式，在過去的時(shí)代，盡管對(duì)于民眾很不人道，但從政府角度，也許能夠奏效。但是，到了信息化程度如此之高的今天，真正意義上的封鎖消息，實(shí)際上已經(jīng)不可能，封鎖和遮避的結(jié)果，是真相難以大白，流言卻不脛而走。結(jié)果，受損害最大的，是政府的公信力，這種損害積累多了，政府想改變，但再說(shuō)什么，也就沒人信了。

二、我國(guó)構(gòu)建誠(chéng)信政府的路徑選擇

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，也就是誠(chéng)信經(jīng)濟(jì)。在誠(chéng)信建設(shè)方面，政府誠(chéng)信應(yīng)該是主導(dǎo)，它將直接引導(dǎo)和影響社會(huì)公眾的誠(chéng)信精神，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)。政府一旦失去誠(chéng)信，對(duì)內(nèi)失信于民，對(duì)外失信于外國(guó)政府和投資者，政府就會(huì)失去公信力、凝聚力和號(hào)召力，政府制定的法律、政策就難以貫徹和實(shí)施，還將嚴(yán)重影響政府在社會(huì)公眾心目中的形象。另外，政府誠(chéng)信在完善社會(huì)信用體系中具有示范和帶動(dòng)效應(yīng)，是社會(huì)誠(chéng)信的核心。一旦政府失信，市場(chǎng)主體會(huì)加以跟風(fēng)，社會(huì)整體誠(chéng)信形象就會(huì)滑坡，其它諸如企業(yè)、公民的誠(chéng)信也難以樹立和維持。因此，構(gòu)建政府誠(chéng)信對(duì)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打造法治政府和塑造良好的政府形象具有至關(guān)重要的作用。

(一)政府角色的正確定位，堅(jiān)持依法行政

所謂依法行政是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)辦事，按照法律規(guī)定的職權(quán)和程序行政，違反了就必須堅(jiān)決依法糾正，使整個(gè)國(guó)家的管理在法律的網(wǎng)絡(luò)之下，形成國(guó)家的行政管理法律化，簡(jiǎn)單地說(shuō)，也就是指官員只能做法律法規(guī)準(zhǔn)許做的事情。在這里就必須首先對(duì)政府角色有著正確的定位。現(xiàn)代政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，其權(quán)力來(lái)源于人民，受人民監(jiān)督。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源；政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心。是政府屬性的本質(zhì)。我們傳統(tǒng)的觀念里，我們總是過多地強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任和義務(wù)，而不太重視設(shè)定政府責(zé)任。少數(shù)地方和部門甚至形成了以權(quán)力為資源，以執(zhí)法為手段，執(zhí)法護(hù)違法，違法養(yǎng)執(zhí)法，執(zhí)法與違法相互依存、惡性循環(huán)的“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”。缺乏依法執(zhí)政的理念，出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”的事件也就不足為奇了。

在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，依法行政的基本要求有六點(diǎn)，分別是：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中誠(chéng)實(shí)守信是依法行政的題中應(yīng)有之意。誠(chéng)實(shí)守信就是要求行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。應(yīng)該說(shuō)，這六點(diǎn)是密切關(guān)聯(lián)的，如果不能合法行政、不能使用正當(dāng)?shù)某绦颍脖闶チ苏\(chéng)信。

(二)加強(qiáng)全社會(huì)誠(chéng)信觀念建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員誠(chéng)信理念

加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，培育社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信理念，真正形成“人無(wú)誠(chéng)信，不可立世”的社會(huì)氛圍，這不僅是公民道德建設(shè)的目標(biāo)，也是以德治國(guó)方略的需要，更是誠(chéng)信政府義不容辭的責(zé)任。政府機(jī)關(guān)的行政行為是通過公務(wù)員來(lái)完成的，公務(wù)員的誠(chéng)信對(duì)社會(huì)起著表率作用，公務(wù)員應(yīng)改變傳統(tǒng)的官本位思想，切實(shí)做到依法行政，確定誠(chéng)信服務(wù)理念，做到言必行，行必果，重視履行職責(zé)，這有助于提高政府的公信力。公務(wù)員不僅要把信用作為立身處世的基本準(zhǔn)則，而且要把信用作為從政、為政的行為規(guī)范和根本原則。堅(jiān)持依法行政、信用行政。為此，必須加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的誠(chéng)信道德建設(shè)，增強(qiáng)其信用意識(shí)和觀念。使之內(nèi)化為從政、為政的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格按照法律制度進(jìn)行社會(huì)管理而非隨意行政，遵循誠(chéng)信、公正、平等、效率的基本原則，約束和規(guī)范自己的從政行為，從而夯實(shí)信用政府的道德基礎(chǔ)。

(三)政府信息的公開

政府信息是政府機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)而制造、利用、傳播、保存和反饋的信息。政府信息公開是指政府主動(dòng)或被動(dòng)地將其掌握的政府信息，除了必要保密的部分外，凡是群眾關(guān)心的政策、重大決策事項(xiàng)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收支、組織人事等向人民群眾公開的過程。一方面，體現(xiàn)了國(guó)家行政領(lǐng)域內(nèi)的人民主權(quán)；另一方面，也確保了民眾對(duì)國(guó)家事物的知情權(quán)。政府信息公開的法理依據(jù)在于國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民。而信息封鎖、壟斷才是欺騙發(fā)生的前提。華南虎事件、浙江杭州的富家子弟飚車撞死浙江大學(xué)的學(xué)生、鄧玉嬌案、羅彩霞案、躲貓貓事件，這些事件的起源都非常小，但都因?yàn)檎谔幚硎虑榈淖畛跽谡谘谘冢罱K失信于民。從而使得人們對(duì)政府的每一次解釋都抱有懷疑態(tài)度，直至事態(tài)擴(kuò)大。政府最后都不得不在強(qiáng)大的輿論質(zhì)疑聲中重新解釋并作出決斷，從而使得政府處于十分被動(dòng)的局面。

政府的權(quán)力來(lái)源于人民，是基于人民的信任，因此政府掌握的公共信息理應(yīng)向人民公開，增加政府透明度。信息公開制度是增加政府誠(chéng)信的重要制度，通過“陽(yáng)光政府”吸引公眾廣泛地參與政府，讓公民知道政府做了什么，了解和理解政府，在此基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生對(duì)政府的信任。信任是建立在相互了解的基礎(chǔ)上的，只有公民和政府之間建立起信任關(guān)系，才能塑造政府誠(chéng)信。 信息公開是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和提升政府誠(chéng)信的有效途徑。政府推行信息公開，公民就可以了解政府行為的內(nèi)容、程序，公民只有在掌握信息的基礎(chǔ)上才有可能參與政治和監(jiān)督政府。政府也只有在公眾的監(jiān)督之下，暗箱操作和權(quán)力腐敗才能無(wú)處藏身，才能防止政府失信行為發(fā)生。另外，政府的權(quán)力運(yùn)作公開透明，公眾知道政府實(shí)際做了什么，或?qū)Q策什么，政府公然失信的可能性就大大減少，失信行為也會(huì)得到及時(shí)糾正。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》已經(jīng)于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，2008年5月1日開始施行。它對(duì)政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容作出了具體的規(guī)定。這應(yīng)該是政府自身建設(shè)的重要法律制度。我們政府應(yīng)該以此為契機(jī)，完善政府信息公開制度，著力打造誠(chéng)信政府。

(四)完善政府決策機(jī)制，保持政策的連續(xù)性

規(guī)范政府決策是打造誠(chéng)信政府的必要條件。一般而論，規(guī)范的政府行為應(yīng)該能夠提供—個(gè)穩(wěn)定的決策環(huán)境，以方便人們形成穩(wěn)定的預(yù)期。保持政策的連續(xù)性是政府講誠(chéng)信的一個(gè)重要方面。朝令夕改不但最終將失去人心，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成不可彌補(bǔ)的損失。因而，政府相關(guān)政策的制定要有可預(yù)見性，要努力提高決策的科學(xué)化、民主化、法制化水平，克服行政行為的隨意性；政府各部門的行為也要有連續(xù)性、統(tǒng)一性，各級(jí)政府在制定和執(zhí)行各項(xiàng)決策時(shí)，要盡量避免短期利益和短期目標(biāo)所帶來(lái)的負(fù)面影響。

(五)政府誠(chéng)信的監(jiān)督

政府的權(quán)力必須受到立法和司法的監(jiān)督和制約，以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行。尤其是要強(qiáng)化事實(shí)上的行政權(quán)委托者即各級(jí)人大的政治監(jiān)督和管理，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾對(duì)政府及其官員的非誠(chéng)信行為加強(qiáng)約束與監(jiān)督。首先，要形成有效的監(jiān)督機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。二是要加強(qiáng)民主監(jiān)督，切實(shí)保障人民監(jiān)督權(quán)真正落實(shí)。要努力提高人民群眾的政治參與意識(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督能力。三是要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。輿論通過對(duì)政府行為的褒貶向政府傳達(dá)社會(huì)反應(yīng)，引導(dǎo)行為方向，從而起到規(guī)范行政行為的作用。其次，要建立政府信用投訴機(jī)制和違法失信的懲戒機(jī)制。要設(shè)立投訴電話、設(shè)置舉報(bào)箱。政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、法制機(jī)構(gòu)要分工負(fù)責(zé)，對(duì)投訴進(jìn)行受理，并對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員損害政府信用的行為嚴(yán)肅處理。特別是司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政、侵犯行政管理相對(duì)人合法權(quán)益行為的查處力度，依法追究其行政、刑事和民事責(zé)任，增大違法失信的成本。同時(shí)，應(yīng)建立守信的激勵(lì)機(jī)制。