論社會政策在政府社會管理中的作用及實現途徑

摘 要：現代社會管理包括政府社會管理和社會自我管理兩種類型。社會政策是實現社會管理目標的重要途徑：政府通過制定社會政策滿足個人的基本需要和社會需要，達到促進社會整合、社會穩定有序與社會發展的耳的，政府制定的社會政策提供了社會規范以保障社會管理目標的實現。

關鍵詞：社會政策；政府社會管理；作用；實現途徑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589(2010)12-0020-02

黨的十七大報告明確使用“完善社會管理、維護社會安定團結”來概括新時期社會管理的重要意義和深遠目標。社會管理的需要催生社會政策，本文主要分析社會政策在政府社會管理中的地位、作用以及政府通過社會政策參與社會管理過程的實現途徑。

一、政府社會管理的內涵闡釋

目前，學者們多是從公共管理學和社會學視角界定社會管理的內涵。本文認為，依據不同的主體，社會管理包括兩類：第一類是政府對有關社會事務的規范和制約，即政府社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動，其重點是對那些家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決。政府社會管理的主要內容涉及面很廣，比如保障公民權利、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、維護社會秩序以及解決社會危機等。政府社會管理主要是通過社會政策的制定、執行和評估，運用推動立法、制定法規、宏觀調控、監督檢查、信息引導等手段，變直接管理為間接管理，對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進行仲裁和協調，使政府在社會管理中的角色成為服務者、協調者、干預者。第二類社會管理是社會組織(即自治組織、非營利組織和公民)依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理。現代社會管理是以政府干預與協調為主導、非營利組織為中介、市鎮自治與社區自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。公平正義、穩定有序是社會管理所追求的終極價值目標。

二、社會政策在社會管理中的作用

社會政策的實質是政府在社會福利事務領域中的干預行動。前工業社會，各國政府一般只靠國家機器的“專政”功能和文化的“教化”功能去管理社會，19世紀80年代德國社會保險制度的建立，標志著政府開始通過一定的社會政策，通過向社會中的人提供必要的服務來達到社會管理的目標。在現代社會，從20世紀中葉福利國家體制形成開始，社會政策成為實現政府社會管理目標必不可少的重要工具：世界各國政府無一例外地廣泛實行各項社會政策，通過滿足社會成員的基本需求、解決社會問題達到整合社會資源、協調社會關系、實施有序管理，以形成良好的社會秩序，促進社會協調發展、加強社會管理的效果；社會政策貫穿于社會管理過程的始終，社會管理的過程就是制定、實施、執行社會政策的過程，社會政策是國家干預社會、管理社會的主要手段和基本措施。在現代社會條件下，社會政策對于協調社會群體之間的利益關系，保證社會的安全，促進社會的整體發展，提升社會的質量，最大限度地增進社會公共利益，均有著不可替代的重要作用。社會政策在社會管理中的作用使其成為實現社會管理目標的重要途徑。

三、社會政策“嵌入”政府社會管理過程的途徑

1.政府通過制定社會政策，滿足社會成員的基本需要，以促進社會整合 社會政策是當代社會滿足人們基本需要的主流方式，是對個人、群體和社區的各種基本需要的制度性回應。社會政策的基本目標就是為那些不能通過其他途徑來滿足自身基本需要的人提供福利性幫助，從而達到解決社會問題、促進社會整合的目的。所謂社會整合，就是指社會利益的協調與調整，是促使社會個體或社會群體結合成為人類社會生活共同體的過程，簡言之，就是使人類社會各個部分之間保持聯系的狀態、實現一體化的過程。在傳統社會，社會整合與聯結主要通過情感和宗教，工業化之后的現代社會則主要通過社會分工來實現社會的整合。按照涂爾干和帕森斯的觀點，社會分化基礎上的整合必須有一種團結的整體所具有的共同情感作保證。這種共同情感體現在對所處社會的認同與依賴，如果國家制定的社會政策不能滿足社會成員的基本需要，就會出現嚴重的貧富差距、兩極分化，導致社會不滿情緒的累積和增長，從而引發災難性的社會沖突和社會矛盾，導致社會聯結的斷裂，影響社會的安全運行，使政府的社會管理效能難以充分發揮。正是在此意義上看，社會成員的基本需要成為社會政策行動的基礎和先導。

2.政府通過制定社會政策，滿足社會的需要，以保持社會的穩定有序

社會需要，是指社會作為一個整體維護其自身存在和發展的需要。就其內容和層次來看，首先是社會穩定的需要。現代社會是日益分化的社會，社會階層之間和不同的社會群體、職業、種族之間的關系如果呈持續性緊張就會影響社會穩定。其次是社會有序的需要。有序的社會是人們在行動上具有一致性的社會。社會穩定具有動態性、變異性和相對性等特征，社會穩定是表象、是初級狀態，如果滿足于表象穩定而不去構建有序社會，就會使一些深層矛盾不能得到及時解決，也難以實現社會的持久穩定，因此，安定有序是社會運行更高層次的理想狀態，是保持社會繁榮發展的根基。第三是保持經濟和社會發展的需要。經濟發展主要解決物質資料的擴大再生產問題，而社會的發展主要以滿足社會成員的生存、享受、發展的需要為中心，經濟發展的最終目的是社會發展，而社會發展也會為經濟發展提供重要保證。

社會政策可以有效地滿足社會穩定、有序、發展的需要：政府通過實施社會政策，干預資源的分配與再分配，調節社會成員之間的利害關系，使人民的安全和福利得到合法的保障，縮小不同利益群體和地區之間的差別，使社會成員之間的社會距離由于社會政策的實施不斷縮小，使社會的緊張狀態由于社會公正和人權的實現而得以消除，從而有效地規范社會成員的社會行動，從而有效維護社會的穩定與秩序。此外，通過規劃和落實社會政策，可以有效地調節經濟發展和社會發展之間的不平衡問題，使社會發展和經濟發展保持同步、協調，使人類社會日益接近既追求效率又追求公平的社會管理目標。因此，社會政策在滿足社會整體需要的過程中。發揮了其作為社會結構的一個重要組成部分的功能，即社會管理和社會控制的功能。

3.政府通過制定社會政策，提供社會規范，促使社會管理目標的實現

任何一個國家或社會的統治階級都有一個特定的管理目標體系，包括政治、經濟、科技、教育、文化、醫療衛生、環境、人口等各個層面，這些目標體現著國家和社會發展的趨勢和方向，體現著一定社會運行的社會理想。社會政策體系是以激勵機制為主的規范體系，雖然有些政策有時也提出一些限制性的要求，告訴人們不能超出哪些范圍，不準做哪些事情，但它的本性更多地是在鼓勵人們去干什么，告訴人們的行為達到什么程度，這與以懲戒為主要特點的法律體系不同，也與以自律自省為主的道德規范相區別。法律的剛性特點使得人們在操作時不能有伸縮回旋的余地，而道德體系的自律特點又在嚴酷的社會現實面前顯得力度不夠。因此，社會要求一種介于法律和道德之間的規范體系，這種規范體系既有一定的力度，又有相當的彈性，基本上可以解決眾多社會生活領域中的社會問題，唯有社會政策才可以擔當此重任。社會政策的內容和形式是靈活多樣的，它既可以適應長期的社會行為，也可以適應短期的社會行為；既可以解決普遍性的社會矛盾，也可以處理特殊的社會問題。它可以對社會的方方面面進行調整與控制，因而是國家或政府最主要的社會管理工具。離開了社會政策實踐，任何一個政黨或政府都將難以生存。因此，世界各國政府都把如何制定和實施社會政策作為實現政治統治、關系政局穩定、關系社會經濟發展、關系國家前途命運的重大問題。

十六大以來，構建社會主義和諧社會的重大舉措標志著我國的社會管理發展進入一個新的歷史階段。這一目標的實現歸根結底要通過社會政策實踐來實現，這是由社會的需要和社會政策的本質屬性決定的。社會政策體系包括保證整個社會良性運行的制度型社會政策和針對弱勢群體的補缺型社會政策。制度型社會政策重點加大對社會弱勢群體、困難群體的生存狀態和權益保護的社會政策設計，強化對農業、農村、農民的社會政策支持力度，特別是盡快建立起一個覆蓋包括農村在內的社會保護安全網和醫療衛生服務網。補缺型社會政策既包括加快建立如城市最低生活保障制度、貧困救濟政策等這樣消極的社會政策，也涵蓋加快建立如農村教育政策、就業政策、反貧困政策、社會資本政策、民眾參與政策、社會自治政策這樣積極的社會政策。因此，轉變社會管理的戰略重點，就是要實施適應新形勢的社會政策體系。目前我國的制度型社會政策還沒有真正建立起來，要建立完整意義的社會政策仍需要一個長期努力過程，而作為針對弱勢群體的補缺型社會政策——社會保障制度也需要進一步完善。社會保障直接關系廣大人民群眾基本利益，是社會的重要“穩定器”，經濟運行的“減震器”和實現社會公平的“調節器”。

綜上所訴，社會政策是任何一個國家、任何一個政府調控社會、實現社會管理職能的主要手段。