法律監督需要一部《法律監督法》

摘要:1979年《人民檢察院組織法》首次提出，1982年憲法確認的法律監督，是我國國家制度建設中具有承上啟下重要歷史意義的立法事件。由于種種原因，法律監督的歷史意義未受到重視，并導致法律監督的基本理論和制度沒有獲得應有的發展。在新的歷史條件下，有必要制定一部《法律監督法》，以更加全面認識我國法律監督產生的歷史價值，促進我國法律監督的基本理論研究。沒有《法律監督法》的法律監督不但不合理而且不現實。

關鍵詞:法律監督;《法律監督法》;檢察權;審判監督

作者簡介:蔣德海(1955—)，男，江蘇溧陽人，華東政法大學政黨理論研究所所長，教授，從事法理學、憲法學研究。

中圖分類號:D926.34文獻標識碼:A文章編號:1000-7504(2010)04-0064-07收稿日期:2009-07-02

憲法規定，我國人民檢察院是國家的法律監督機關。但是，近三十年來，實踐中的法律監督卻常常無法可依。這導致法律監督機關在實踐中依據有限的法律資源作出的法律監督嘗試不但效力不強，而且往往缺乏法律依據。人民檢察院是國家的法律監督機關，國家的法律監督機關實施法律監督卻沒有相應的法律，不但不合理，而且不合法。在新一輪中國司法體制改革之際，推動中國法律監督制度的完善，最重要的舉措之一就是制定一部《法律監督法》。

一、 法律監督的提出是我國檢察制度重大和突破性的進展

在我國司法體制改革中，加強法律監督已經成為檢察學界的共識。但是，為什么要加強法律監督或如何加強法律監督，無論是理論上還是在實踐中都還有待于進一步深入探討。通常的觀點認為，加強法律監督與1982年憲法的規定有關。這種理解雖然可以但并不準確。誠然，法律監督最權威的提法產生于1982年憲法。在此之前的三部憲法都沒有法律監督的規定。但短短六十年我國憲法的四次演變表明，中國憲法的概念、內涵和規定的科學性、合理性并不是一成不變的，有些提法和規定甚至是錯誤的①。如果僅僅以憲法的規定來強調加強法律監督，雖然可以，但說法力不強，因為憲法的概念等也在變，甚至也需要變。由此，強調法律監督的重要性不僅要知道它是憲法的規定，而且還要知道1982年憲法為什么要做出這樣的規定。

事實上，建國以來我國四部憲法，雖然直至1982年憲法才明確提出人民檢察院是國家的法律監督機關，但從1949年的《中央人民政府組織法》到1954年憲法再到1978年憲法對檢察權的規定，實際包含著法律監督的思想和精神。1949年的《中央人民政府組織法》第28條規定:最高人民檢察署的職權是“對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。1954年憲法第81條規定:“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。”1978年憲法第43條恢復了1954年憲法對檢察機關的規定:“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。”雖然這一時期沒有提出法律監督，但《中央人民政府組織法》關于“對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律”及后來的憲法規定人民檢察機關“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律”，行使檢察權，無疑都包含著法律監督，而且這是一種極為廣泛的法律監督，它的對象包括全國所有的國家機關和公民。

但到1979年人民檢察院組織法出臺的時候，1978年憲法中這種一般監督的規定受到了明確的限制。根據該法的規定，人民檢察院的職權主要有五項，而在這五項職權中，法律監督的范圍大大縮小。原來對所有國家機關全體公民的監督不見了，而代之以有限的監督。同時，由于對檢察職能和法律監督職能的區分需要，該法對人民檢察院職權的規定實際上明確了兩種權力，即檢察權和法律監督權。凡是涉及刑事犯罪的，法律用“行使檢察權”，凡是涉及合法性問題的，法律用的是“實行監督”。而受到監督的對象又明確限定為國家工作人員。

首先，我們不難發現，雖然將我國檢察機關確立為法律監督機關的憲法概念出現在1982年憲法中，但檢察機關法律監督的精神和原則卻從建國初期就確立并一直延續下來。故不能簡單地把我國檢察機關法律監督及強調法律監督的理論和實踐簡單地理解為僅僅是出于1982年憲法的一個規定。其次，最早將我國人民檢察院明確規定為法律監督機關的是1979年制定的《人民檢察院組織法》。1982年憲法在1979年《人民檢察院組織法》之后明確規定人民檢察院是國家法律監督機關，并且在1983年的《人民檢察院組織法》中繼續沿用了1979年《人民檢察院組織法》第5條關于人民檢察院職權的規定，可以看到我國在憲法和法律兩個層面已經確立了檢察權和法律監督的不同范圍和職能。1982年的憲法規定雖然在1979年《人民檢察院組織法》規定之后，但卻是對1979年《人民檢察院組織法》關于檢察權和法律監督規定的充分肯定。而且，1982年憲法以后，憲法關于法律監督機關的規定加上《人民檢察院組織法》關于檢察機關“行使檢察權”和“實施法律監督”的規定實際上已經將法律監督權和檢察權作了較清晰的區分，雖然在區分的語言表達上還沒有明確提出法律監督權。

因此，可以說，從1978年憲法到1979年《人民檢察院組織法》，再到1982年憲法，我國憲法和法律在法律監督的問題上已經有了重大的突破性進展。所謂重大的，就是從1978年憲法到1982年憲法，不僅恢復了1954年憲法關于人民檢察機關維護、保障憲法和法律統一完整實施的這一職責，而且將人民檢察機關維護、保障憲法和法律統一完整實施法律監督職責的對象明確限定為國家工作人員。在《共同綱領》和1954年憲法中，檢察機關法律監督的對象是整個社會，學界通常稱之為一般監督。但隨著我國民主法治建設的發展，這種以整個社會為監督對象的一般監督既不可能也不現實。正是基于這樣的事實，1979年《人民檢察院組織法》將人民檢察機關維護、保障憲法和法律統一完整實施的法律監督對象限定于國家公職人員。這個規定，不僅有利于人民檢察院在實踐中有效地實施法律監督，而且在理論上也具有充分的合理性。通過監督限制和控制公權正是現代法治文明最本質的特點之一。而普通公民的私權則不存在受到監督的問題。

所謂突破性進展，就是法律監督憲法概念的提出。這是中國憲法特有的概念，它最大的優越性在于準確地突出了社會主義國家人民檢察機關維護、保障憲法和法律統一完整實施的這一重要的使命。應當說，我國建國以來設立的人民檢察機關從一開始就具有這種法律監督的性質，而且正是法律監督體現出我國社會主義檢察制度的本質特點之一。在社會主義國家政體中，設立維護、保障憲法和法律統一完整實施的機關，是議行合一的國家體制所必須具備的國家職能。列寧曾指出，為了保證社會主義革命與建設事業的順利進行，必須從組織上與法律上保證準確執行法律，必須建立不受地方影響并保證執法監督和同違法者斗爭的機關，“這樣的機關只能是獨立于地方政權并以蘇維埃國家名義行使國家監督權的檢察機關”[1](P178)，“它在整個俄羅斯聯邦境內對準確執行法律實行國家監督”[2](P325)，故應該“使法律監督權從一般的國家權力中分離出來，成為繼立法權、行政權和司法權之外的第四種相對獨立的國家權力”[3]，并強調“檢察長的唯一職權并和必須做的事情只有一件，監視全共和國內對法制有絕對一致的了解，既不顧任何地方上的差別，也不受任何地方上的影響”[2](P326)。法律監督的思想和實踐在列寧那里非常豐富，但法律監督真正變成社會主義國家的法律和憲法概念，無疑是中國憲法和法治的創新。

不僅如此，從理論淵源看，法律監督制度是我國社會主義民主政體的一種特殊表現形式，具有強烈的正當性和必然性。人民主權在近代產生兩種不同的國家制度。一種是分權制度，將國家權力分為幾個部分，加以制約和抗衡。另一種即授權制度，即在人民主權的前提下，由主權機關將國家權力授予其他國家機關行使。我國國家政體采用的就是授權模式。分權產生制約，授權產生監督。我國行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，當然要對人民代表大會負責，并受它監督。但是，為了保障國家權力行使的效率性，人民代表大會特別是全國人民代表大會作為我國最高權力機關，在將最重要的國家事務留給自己的同時，可以將一些其他職能交付、授權給其他國家機關。法律監督就是這樣一種授權性職能。權力機關有權監督其他國家機關。權力機關也有權將法律監督交由其他國家機關實施。如果說，法律監督作為權力機關的職能具有正當性、必然性，則檢察機關作為權力機關授權的法律監督機關實施法律監督同樣有其正當性和必然性。所謂正當性就是檢察機關的法律監督權來源于權力機關的授權，并有憲法的明確規定。在我國，一項國家權力如果沒有權力機關的授權，它就是不正當的，因為它沒有法律的依據。所謂必然性，不僅權力機關監督其他國家機關是必然的，而且法律監督機關作為權力機關的監督機關也具有必然性。因為權力機關在決定最重要的國家事務的時候，不可能面面俱到地去監督所有的國家機關，雖然它有權這么做。因此，權力機關可以將法律監督權交付給一個國家機關，而這個國家機關的職責和性質也應當適合于這項職能。

我國產生法律監督的重大意義還在于它與現代民主法治憲政的本質要求有著密切的聯系，或者說法律監督正是現代法治之治權本質在中國國家制度中的體現。法律監督的目的是保障憲法和法律完整及統一的實施。而保障憲法和法律統一完整實施最主要的目標就是要將國家權力納入法律的支配之下。在一個多元立法體系和多種法律淵源同時存在的社會，這種保障不但需要而且必不可缺。但是，中國憲法的這一創造性的重大實踐和理論意義，并沒有在理論界引起應有的重視。不僅在中國法理學界、憲法學界沒有引起重視，而且在中國檢察學界也沒有引起足夠的重視。比較典型的現象如中國檢察學界由王桂五教授領銜主編、出版于1988年的《當代中國的檢察制度》，該書在第四章“檢察機關的重建和發展時期”論述了1978年到1986年這一時期中國檢察機關的發展，但通篇沒有提到1982年憲法明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”這一規定的歷史意義[4]。這無疑嚴重影響了法律監督制度的完善。在中國新一輪司法體制改革中，有必要制定一部《法律監督法》，重新審視法律監督的歷史意義，全面認識法律監督在我國國家政體中的政治和法治地位，從而推動法律監督基本理論的研究，為法律監督奠定堅實的基礎。

二、制定《法律監督法》亟需解決的若干理論問題

實施法律監督必須有《法律監督法》。我國目前法律監督的規定只是散見于《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等一些法律中，不但不具體更不完備。理論和實踐證明，沒有完備的《法律監督法》，法律監督既不可能也不現實。這是我國法律監督效能不理想的根本原因。而一部科學完備的《法律監督法》，必須就一些基本理論問題達成共識，特別是以下三個問題應引起重視。

(一)法律監督的對象要科學化

新中國建立后，我國人民檢察院法律監督的含義，最初是一般監督，其對象包括全國所有的國家機關和公民，范圍既包括違法也包括犯罪行為。1979年《人民檢察院組織法》出臺后，監督公民的內容被取消了。但同時，法律監督不再涉及違法行為。根據1979年在五屆人大二次會議上《檢察院組織法所作說明》中的解釋，人民檢察院對國家機關及其工作人員的法律監督“只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件”。長期以來，我國檢察機關以這個解釋為基礎來理解法律監督，并以此處理行使檢察權和實施法律監督的關系。

但是，把法律監督的范圍限定于需要追究刑事責任的行為，理論上和實踐中都存在諸多問題。在刑事訴訟中，按照這一立法解釋設定的人民檢察院職能，實際上把法律監督轉換成了訴訟監督，而這種訴訟監督事實上只是在行使對刑事犯罪的追訴權以及為實現這種追訴權而享有的其他權力。如果把這些行為都稱為法律監督，則我們根本無法區分中國的法律監督和檢察權的行使究竟有什么區別或應當不應當有區別。

同時，這樣來理解和設定人民檢察院的職能范圍，完全不能也根本沒有體現法律監督機關的性質，無法擔負憲法規定的法律監督職責。這是為什么在我國，雖然檢察機關被定位為國家法律的監督機關，但作為國家法律監督機關本質特征和根本職能的法律監督，卻始終無法有效地真正開展起來并引發各種各樣的質疑和挑戰的主要原因。所有這些質疑和挑戰，無論是從對檢察機關行使法律監督權的各種指責(如違背控辯平等、干預審判獨立等)中總結出來的“法律監督與刑事追訴之間有著不可調和的矛盾和沖突”[5]，還是要求對檢察權進行反思與重構，把檢察權重新定位為公訴權，將公訴職能作為檢察機關的基本職能，或者甚至主張取消檢察院體制[6][7]，所有這些，其矛頭所針對的就是憲法對人民檢察院法律監督機關的規定，其主要和根本的原因就是在實踐中法律監督的作用沒有真正發揮出來。

此外，法律監督內涵的矛盾性也嚴重沖擊著上述法律監督的刑事化理解。事實上，如果檢察院對國家機關及其工作人員的法律監督“只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件”，則這種法律監督是沒有意義的。因為違反刑法所需要的是追究刑事責任，而這正是人民檢察院最基本的刑事追究職能。同時，追究刑事犯罪人的刑事責任也不需要區分對象。國家工作人員觸犯刑律和公民觸犯刑律都應當追究刑事責任。而且，已經觸犯了刑律，再進行法律監督，也沒有了法律監督的意義。

憲法是最高法，《人民檢察院組織法》是法律。《人民檢察院組織法》在規定法律監督職能時，必須忠實地體現我國憲法第129條的立法精神。憲法將人民檢察院確立為法律監督機關，并不是要重申或強調人民檢察院的傳統職能即檢察職能，而是對中國的人民檢察院賦予了一種新的職能，即法律監督。法律監督肯定并必然地與檢察職能是不同的。否則就沒有必要將檢察機關確立為法律監督機關。顯然，以法律監督為核心，建構中國特色檢察制度，首先要突破1979年制定《人民檢察院組織法》時對人民檢察院法律監督職能的刑事責任的限制，以1982年憲法對人民檢察院法律監督機關的原則規定為依據，在忠實于憲法原則的基礎上，以法律監督為本質精神，對《人民檢察院組織法》第5條規定的人民檢察院的職責作出進一步明確的規定。

(二)法律監督權和檢察權的關系要進一步規范化

我國憲法和法律沒有明確提出法律監督權的概念。但根據我國憲法和法律對人民檢察院法律監督機關的定位及法律監督所需權能的基本理解，我們仍可以根據《人民檢察院組織法》第5條對人民檢察院職能的規定，概括出人民檢察院法律監督的職能特點，并可以比較明確地區分法律監督權和檢察權。

從對象看，法律監督的對象是特殊的國家機關或國家公職人員——主要是司法領域國家機關的工作人員。這在主體上將法律監督和一般監督區分開來。根據《人民檢察院組織法》第5條規定，人民檢察院的檢察對象涉及兩大層面，即國家機關或國家機關工作人員或普通公民、社會團體等。各級人民檢察院的職權共有五款，其中涉及監督的三款均為公權。如第三款對于公安機關的偵查活動是否合法實行監督;第四款對于人民法院的審判活動是否合法實行監督;第五款對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監督。而該法第一款沒有涉及法律監督，是因為叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件的罪犯包括非國家公職人員。同樣，該法第二款對于直接受理的刑事案件進行偵查，也沒有用監督一詞，是因為職務犯罪的主體既有國家公職人員也有非國家公職人員，如貪污賄賂的共犯、行賄犯、泄露國家秘密罪的犯罪人未必是國家公職人員。

從法律的直接規定看，法律監督的范圍不是所有的公權，而僅是司法領域的公權。故我國將人民檢察院定位為司法機關是有憲法依據的。但并不能就此得出結論似乎法律監督機關不能監督其他國家工作人員。其一，一般來說，對司法領域公權的監督是一種極為根本的監督。因此，對司法系統的公權設定嚴格限制，不僅是保證司法公正的要求，也是保障公民基本權利，維持國家民主法治基礎的需要。其二，將法律監督限定于司法領域的公權，能夠有效地實現牽一發而動全身，監督全部公權的目的。其三，通過對司法領域公權的監督實現對公權的監督和約束，能夠有效實現對公權力監督效率的最大化。其四，人民檢察院在實施職務犯罪偵查的過程中，也可實現對公權的監督。根據最高人民檢察院的司法解釋，人民檢察院在職務偵查過程中，發現有違法現象，可以運用檢察建議。這同樣是對權力的法律監督。

從職能看，法律監督是專屬于人民檢察院的監督活動。法律監督是一種專門監督，是專指人民檢察院根據憲法和法律實施的具有特定法律效力的監督。有的學者認為法律監督是指為保障憲法和法律統一正確實施而進行的監督。所有主體包括國家機關、社會組織、個人都可以對立法、執法和守法行為進行監督[8](P124)。這顯然不符合憲法和法律的規定。《檢察官法》和《法官法》在規定檢察官和法官的義務時，明確提出了法律監督和人民群眾監督的區別。同時，法律監督作為一種專門監督，也區別于其他國家機關的工作監督。因此，不能把法律監督泛化，更不能把所有與法律有關的監督行為都說成是法律監督。比如人民群眾的舉報，輿論監督等，都不屬于法律監督。

從法律監督的主體看，正像人民法院是我國唯一的審判機關，審判只能由人民法院實施一樣，人民檢察院是我國唯一的法律監督機關，法律監督只能由人民檢察院進行。檢察院以外的任何機關都沒有也不應當有法律監督的權力。這是憲法賦予檢察院的專門權力。但強調人民檢察院作為法律監督主體，并不排除其他國家機關包括公民社會團體同樣可以對國家機關進行監督，甚至這種監督完全可以包含法律的內涵。但由于主體不同，我們不能稱后者為法律監督。這不僅關系到監督稱呼的問題，而且關系到人民檢察院法律監督的嚴肅性。

由此可以引出法律監督權和檢察權的重要區別。首先，一般來說，實施法律監督的對象是國家工作人員，而行使檢察權的對象是犯罪嫌疑人。根據我國現行法律的規定，檢察機關實施法律監督的對象是兩類，一類是刑事訴訟中對其他司法機關及其工作人員是否遵守憲法和法律的監督，第二類是在對國家工作人員職務犯罪的偵查中引發的監督。而檢察權所涉及的對象則以刑事犯罪為特點或是犯罪行為，其對象既有國家公職人員也有普通公民。

其次，法律監督所針對的是違法行為，而行使檢察權所針對的是犯罪行為。根據《人民檢察院組織法》第5條的規定，人民檢察院的法律監督涉及公安機關的偵查活動、人民法院的審判活動及對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法。只有當對象涉及犯罪時，才行使檢察權。而法律監督的對象，只是保障其依法行政或依法審判。換言之，如果刑事司法機關的國家工作人員出現重大刑事案件，則人民檢察院就不適用“監督”，而是行使檢察權。此外，從法理上說，“監督犯罪”是一個不準確的概念。監督意味著監察、督促，具有防止和糾正的意思。如檢察機關對偵查行為的監督，就具有預防、糾正其違法的作用。人民群眾對政府的監督，也具有防止和糾正的意思。但犯罪行為卻不適用監督。犯罪行為固然應當預防，但卻不是糾正的問題，而是如何追究的問題。

再次，法律監督是預防和糾正性的，而檢察權是追究性的。《人民檢察院組織法》第5條有五個條款，其中第一、二款用的是“行使檢察權”，第三、四、五款規定的是法律“監督”。為什么前者用“行使檢察權”，后者用法律“監督”?一是因為行使檢察權的對象和法律監督的對象不同。前者涉及的是刑事案件或嚴重刑事案件，而后者涉及的是合法性問題。對于刑事案件，需要人民檢察院行使追訴權。而所謂合法性監督則主要是一種規范化的問題，如公安機關在偵查中有不合法的現象，人民檢察院有權予以糾正。二是兩者的現實度不同。行使檢察權的對象是結果型的或已經發生的刑事案件，行使檢察權的目的在于依法追究犯罪行為，維護社會主義法治，保障公民的權利;而合法性監督的對象只是可能性，究竟是不是發生了違法現象或有沒有不合法，并不一定。合法性監督的目的是防止、發現和糾正不合法現象[9]。

最后，從我國憲法和法律規定的法律監督和檢察權行使的機理看，法律監督體現了監督的一般特點，而檢察權體現的則是制約的特點。憲法及法律的規定，人民檢察院是法律監督機關，但在刑事訴訟中與其他司法機關處于一種互相制約的關系。由此，我國檢察權除了追究犯罪的特點外，還有制約其他司法機關的特點。故從檢察機關約束控制公權的角度看，我國人民檢察院的法律監督和檢察權則是約束和控制國家權力的兩種形式。法律監督是約束公權的普遍形式，人民檢察院通過實施法律監督，預防和糾正國家機關及其工作人員的違法行為，這也包括了司法機關工作人員的違法行為。同時， 人民檢察院通過行使檢察權，對其他司法機關的司法行為進行制約，保障其他司法權的公正行使。

(三)要合理界定人民檢察院審判監督的界限

審判監督是人民檢察院法律監督的重要內容。即使是人民法院，一般也不會公開否認人民檢察院的審判監督。但現狀是，無論是法律法規，還是實務部門的人民檢察院和人民法院，對于審判監督究竟應當如何進行并沒有明確的規范，而實踐中的許多做法和觀點恰恰又存在問題。比較典型的是對人民檢察院的審判監督的理解。目前人民檢察院的主流觀點是把公訴、抗訴理解為審判監督。但這個觀點存在許多無法解決的矛盾。如果人民檢察院的公訴、抗訴是審判監督，為什么公民在法院的起訴、上訴就不是法律監督?此外，公訴、抗訴是檢察機關最基本的檢察職能，大陸法系和英美法系檢察制度中都有公訴和抗訴，為什么它們的公訴和抗訴就不是法律監督?再如，假設公訴、抗訴是法律監督，怎么理解西方國家的檢察制度，如此一來，西方的檢察機關豈不都成了法律監督機關!

其實，問題出在人們對監督和制約的理解。憲法第129條和135條的兩個規定，實際上確立了人民檢察院監督和制約的兩個原則。憲法129條規定人民檢察院是法律監督機關，從法理上說，人民檢察院有權對一切國家公權人員的行為進行監督。但憲法135條又明確規定:“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”也就是說，人民檢察院在刑事訴訟中的職能是互相配合和互相制約。這就明確了，人民檢察院可以對一切國家公職人員的公務行為進行監督，但不包括刑事訴訟程序。或者說，人民檢察院在行使檢察權、作為刑事訴訟的一個階段因素發揮作用的時候，不適用法律監督。這就解決了中國法學界長期存在爭議的人民檢察院在刑事訴訟中既當公訴人又當監督者的雙重身份的不合理性。同時，這也對公訴和抗訴的性質作了明確的界定，即它們實際上是刑事訴訟中的一種制約程序。公訴和抗訴是人民檢察院在刑事訴訟中制約法院的兩種手段。

事實上，在人民法院，審判監督有其特殊含義，是指人民法院的內部監督，即上級法院監督下級法院，而監督的手段就是審判。憲法第127條第二款規定:“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”我國憲法沒有規定人民檢察院可以監督人民法院的審判。而且憲法第126條明確規定了人民法院依照法律規定獨立行使審判權，明確排斥的對象雖然沒有涉及人民檢察院，但并不意味著人民檢察院的法律監督可以監督法院的審判。事實上，在人民法院內部已經存在審判監督的情況下，法律監督機關再實施審判監督，既沒有必要也沒有可能。從后者看，主要因為審判監督是需要手段的。法律監督機關沒有審判監督所必需的手段。而且，憲法明確規定，在刑事訴訟中，公、檢、法三者的關系是互相制約的關系。由此，人民檢察院監督法院審判，不但不合理，而且沒有憲法和法律的依據。

但這并不意味著人民檢察院的法律監督對法院及其工作人員的行為就無所作為。人民法院作為國家機關，它的各級審判員作為國家工作人員，其公務行為同樣面臨人民檢察院的法律監督。這種法律監督與人民檢察院對其他國家工作人員的法律監督完全一樣，只是國家工作人員所屬的國家機關不同而已。但這種監督不同于我們以往所講的審判監督，即監督人民法院法官的審判活動，而是監督人民法院及其工作人員非審判的活動。人民法院依法獨立審判，憲法和法律沒有規定人民檢察院可以進行監督，但人民法院及其工作人員在從事審判活動中的各種行為是否合法，卻必須也應當受到人民檢察院的法律監督。顯然，在這個問題上，需要正確理解《人民檢察院組織法》第5條第四款“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督”的規定，嚴格區分對人民法院的審判活動和對人民法院法官及其工作人員在審判中行為的監督。從法理上說，人民檢察院對法院的審判監督，并不是真正意義上對法院審判活動的監督，而是對法院及其審判員是否依法行使審判權的監督。最近暴露出來的最高人民法院副院長黃雙有腐敗案所涉及的以權謀私、貪污受賄、生活腐化問題，就屬于法律監督的范疇。顯然，這種監督與檢察機關對其他國家機關工作人員的監督一樣，不僅不會影響人民法院的依法獨立審判，恰恰是保障其依法獨立審判，防止司法腐敗的強大力量。

三、簡單的展望

在中國，具有必然性和正當性價值訴求的法律監督機關及其法律監督，是維護憲法和法律權威的重要力量。它既追究犯罪，又保障權利。為了保障權利，必須嚴格控制和約束國家權力。而只有嚴格控制和約束國家權力，才會真正有效地追究犯罪。2007年，我國第一部監督法《人大常委會監督法》出臺實施。這從另一個側面顯示了法律監督法的重要性。中國檢察機關要全面完整地發揮法律監督的功能，必須大大提升中國檢察機關法律監督的正當性和合理性。而制定《法律監督法》是根本的途徑。中國的法律監督，只有在《法律監督法》的觀照下，才能真正實現法律監督保障憲法和法律完整統一實施的功能，實現如法國法學家馬薩別所說的:它“始終是朝氣蓬勃的、站在前線的社會秩序的捍衛者，一切家庭的安寧、公民的安全、政黨自由的維護、對憲法和法律秩序的遵守等，都是依托給它的。它揭露一切侵犯社會秩序的行為，如果這種秩序遭受到非法的侵犯，這本身必須負責任”(轉引自張培田《檢察制度本源芻議》，載《中國刑事司法雜志》，2000年第5期)。正是在這里，中國法律監督制度與當代檢察制度具有某種價值共同性，并成為當代檢察制度的重要形式。

參 考 文 獻

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[3]王桂五. 列寧法律監督思想研究[J]. 檢察理論研究，1993，(4).

[4]王桂五. 當代中國的檢察制度[M]. 北京:中國社會科學出版社，1988.

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.[責任編輯李宏弢]

The Legal Supervision Need A Law of Legal Supervision

JIANG De-hai

(Institute for the Theory of Political Party Research，

East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201620，China)

Abstract: Legal supervision， which was first proposed by Organic Law of the People’s Procuratorate of the People’s Republic of China in 1979 and fixed by Constitution of the People’s Republic of China in 1982， is one of the most important affairs in our nation’s legislation history . But for various reasons， the significance of legal supervision haven’t received enough attention， this leads to the delay in the research on legal supervision’s basic theory and system. Under today’s new historical circumstances， we should not only further the research on legal supervision theory， but also promote the legislation about legal supervision. Without the law velated， legal supervision will be neither reasonable nor practical.

Key words: legal supervision; law of legal supervision; prosecutorial power; judicial supervision