世界城市空間演進規律及其啟示

[摘要]倫敦、紐約、東京三大世界城市由快速增長階段，到世界城市這一特定階段上的空間形態演進歷程，對我國城市發展提供了有益的借鑒。結合我國實際，本文認為要通過更加包容性的城市政策，將北京建設成一個具有內生性、可持續性和良性運轉的世界城市，其內涵是：在傳承特色，發揮自身優勢基礎上，注重區域合作，加強產業引導，通過眾多發展目標的優化，最終發展成為具有全球控制力的世界城市。

[關鍵詞]世界城市 空間演進 北京 啟示

[中圖分類號]F29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)05-0107-04

隨著全球化及跨國經濟分工與合作日益推進，世界上開始出現并培育出具有全球性經濟、政治、文化影響的第一流大城市，被稱之為世界城市。弗里德曼(JohnFriedmann，1986)認為，城市發生的所有空間結構，將決定于城市與世界經濟相融合的形式與程度，以及新的空間勞動分工分配給城市的職能。

作為大國首都，北京正處于大規模調整城市結構和城市運行軌跡的關鍵歷史機遇期。2009年，北京市政府提出建設國際城市的高端形態，即從建設世界城市的高度，以更高的標準加快推動首都經濟社會又好又快發展。

作為被公認的世界城市，倫敦、紐約、東京由快速增長階段到走向世界城市這一特定階段上的空間形態演進歷程，無疑會給當前北京的城市發展實踐以及邁向世界城市的目標以深刻啟示。

一、世界城市空間形態演進歷程

1 倫敦：從不理想的“控制一疏散”空間戰略到世界城市

倫敦為解決19世紀快速工業化和城市化過程中產生的住宅、交通、環境及區域不平衡、城鄉矛盾等突出問題，用行政手段控制市區新建工業、圍繞市區建綠帶、外圈擴建城市，形成圍繞中心城區的“環狀路網+綠帶+衛星城”典型模式。東京、莫斯科、北京等都曾采取了與之類似的城市空間發展模式。自1980年代起，倫敦作為全球主要的金融、物流、資訊中心和歐盟最大資本市場地位逐步確立和鞏固。這既與其現代資本主義發祥地、商業中心和歷史古都的地位一脈相承，也得益于倫敦以生產性服務業的高速發展保持了城市持續發展的活力。

1987年，倫敦生產性服務業比重首次超過制造業，確立了新的城市發展功能。大倫敦區除主要發展高端服務業之外，還留存了一些具有競爭力的制造業，并吸引國際機構進入。其生產性服務業具有明顯等級體系和功能定位，空間分布呈現“多極化、等級化、功能化”特征：城市中心主要承擔高級商業服務，國際化、信息化程度較高；內城區和郊外的新興商務區則主要面向國內或當地制造業，同時接受來自城市中心區的高等級產業輻射，如后臺數據處理中心等，彼此之間密切協作。

盡管如此，倫敦的發展未能徹底扭轉其當初實施的不適合城市高速成長階段的“單中心一同心圓”空間戰略，雖然倫敦加大公共交通建設、推行交通擁堵收費制等顯著緩解了市區交通擁堵問題，“城市病”依然纏身。

2 紐約：大都市區的管制、規劃與分工合作孕育出世界城市

20世紀90年代初，中心集聚為主的城市化使中心城市與郊區政府矛盾十分普遍，而走向一體化的全球經濟迫切需要諸多功能性的城市網絡去支配其空間經濟運行和增長，美國首先產生了基于區域利益協調的大都市區管制模式。這一模式是社會各種力量之間的權利平衡，通過多種集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式，以補充市場經濟和政府調控的不足。

為解決城市發展中的問題并走向可持續發展，從1921年到1996年紐約大都市區經歷了以“再中心化”、“鋪開的城市”、“3E(經濟Economy、公平Equity、環境Environment)先行”為主題的三次大都市區規劃。從疏散中心城區辦公就業，到把紐約改造成為多中心的大城市，再到提高地區的生活質量，使大都市區逐步具有了著眼全球以及經濟、社會與環境并重的發展理念。

紐約從港口商業城市轉變為工商并舉城市，進一步發展成為以第三產業為主的世界金融中心，與該大都市區成熟的分工合作、有機整體的孕育密切關聯。“波士華”大都市帶中的每個主要城市都有自己特殊的職能，都有占優勢的產業部門，在發展中，彼此間又緊密聯系，在共同市場的基礎上各種生產要素在城市群中流動，促使人口和經濟活動更大規模的集聚，形成大都市帶巨大的整體效應。

3 東京：政府作用下立足本土企業成長的國際化戰略和多核多園層空間形態

在空間受限、資源緊缺的條件下，東京經過50多年發展成為人口上千萬、城市功能高度密集的世界金融中心、國際化大都市，其空間形態經歷了由“一極集中”走向“多核多圈層”結構，成功實現了中心區集中容納國際控制功能，副中心擴散次級功能，進而控制城市規模過度擴張，建設國際城市的設想。

這與戰后從對城市規模的關注轉為對城市功能空間布局的關注，實施“多中心、分層次”的空間發展戰略以及政府與市場作用得以充分發揮密不可分。戰后東京經歷了一個由“一極集中”走向大都市圈的城市發展歷程。目前，大東京都市區正在形成“中心－副中心－郊區衛星城－鄰縣中心”構成的多核多圈層空間形態，各級中心多為綜合性的，但又各具特色，互為補充。

在東京成為國際城市以及空間形態形成過程中，政府行為成為本土企業快速成長和生產性服務業發展的外部動力。一方面，實施以本國企業和資本擴張為動力的國際化策略，另一方面，國家權力的集中帶來相關服務產業如金融保險、商業服務、教育咨詢等的集聚。東京發揮自身人才和科研優勢，重點發展知識密集型的“高精尖新”工業，使工業逐步向服務業延伸，實現產、學、研融合。此外，東京“多中心、分層次”的空間發展戰略有力地支撐了生產性服務業的發展，老中心區與多個新中心區分層次并進，適應經濟結構快速轉變的需求，為生產性服務業提供了一個網絡結構的發展空間。

但在東京城市發展過程中，也始終存在著保持國際城市地位、控制功能過度集中，和城市規模膨脹這一兩難問題。

二、世界城市空間演進規律對北京的重要啟示

當今，處于積極成長中的特大城市北京，面臨著嚴峻的城市問題并且城市發展受到諸多條件的限制。借鑒國際典型大城市發展演變規律，符合北京實際的發展模式必然是內生性的、可持續性好的、良性運轉的，其內涵是：在傳承特色、發揮自身優勢基礎上，注重區域合作、加強產業引導，通過更具包容性民主性的城市政策以及眾多發展目標的優化，最終發展成為具有全球控制力的世界城市。

1 強化腹地支撐與更大范圍的空間聯系

城市經濟區是以在城市與其腹地之間經濟聯系的基礎上形成的，城市發展應考慮城市區域的協調發展與支撐體系的層次性與空間擴散的規律性。走向一體化的全球經濟，迫切需要諸多功能性的城市網絡去支配其空間經濟運行和增長，城市與腹地之間的經濟聯系是城市經濟區形成的主要動力，這些聯系包括外貿貨運流、鐵路客貨運流、人口遷移流、空間信息流，而且空間信息聯系正成為跨地域經濟聯系中的關鍵因素。同時，大城市作為區域性的政治、經濟、文化中心，在周邊建設發展衛星城和新區，通過產業鏈和產業轉移帶動周邊城鎮經濟發展，持續推動著周邊地區的城市化進程。北京在這一階段應使城市與區域之間保持相互聯系、互動互利、共同發展的關系，并按照提供商品和服務的特征和等級不同，各個城市之間形成一種有序的層級關系，共同組成城市間穩定的分工合作關系，保持高度社會、經濟、文化聯系的城市體系。

從世界城市的空間流量角度看，城市之間的聯系形成全球城市體系并導致等級次序和主導作用的產生，通過居于控制和領導地位的世界城市，把地區經濟、國家經濟和國際經濟聯系在一起。在全球城市體系中，其聯系性的強弱程度決定了城市的地位和職能：聯系性較弱的城市具有區域性的地位與職能，聯系性較強的城市——世界城市，會形成全球性的地位與職能。

2 科學規劃和引導，營造產業聚集與創新的政策和制度環境

政府通過制定一系列政策或規章制度來引導或促進城市發展，制度或政策往往會對城市發展產生正向或反向的作用。日本東京實施的是以本國企業和資本擴張為動力的國際化策略，政府行為還成為生產性服務業充分發展的外部動力，為東京國際化發展起到了正向作用。國際經驗表明，采取傾斜性投資政策，如降低工業土地成本、投資補貼、改善交通基礎設施和降低稅收等，會使生產與人口過度集中的問題進一步加重。而人為地去控制城市規模(比如設置綠帶、人口限制)的做法，反而會滋生新的問題。

影響經濟結構的最主要因素是產業結構，產業結構的變動(遷)是城市用地結構演變的主要原因和城市發展的真正動力。阿朗索(william Alonso，1964)的城市土地競標地租理論認為，城市中各種活動的區位決定于土地利用者所能支付地租的能力。因此，現代服務業集群主導著國際大都市中央商務區的發展，決定著城市經濟的繁榮及其國際競爭力的高低。對于生產性服務業，追求創新是其持續發展的動力：一方面是產業集聚帶來的產業創新和技術傳播有助于行業創新，另一方面是行業規則的制度性變革和新技術的應用，如金融創新、信息技術創新、規則創新以及行業標準創新。

經濟發展需要構建外在形態，形成有效載體，城市政府的作用就在于規劃和引導產業集聚發展，為企業主體營造良好的環境。泰勃特(Tiebout，1956)理論認為，生產要素在空間上是可以流動的，而企業家和公眾會以足投票，向公共服務好的城市流動。

就北京而言，政府與其試圖明確“要發展什么”，不如營造制度和環境，讓投資者自己來決定產業發展，因為市場機制下，地租地價支付能力決定產業選擇，提供什么樣的制度和環境，就會吸引什么素質的企業家和適合什么樣的產業。與此同時，還要有嚴格的碳排放限制，以及對高耗水、耗地、耗能行業的限制。此外，政府必須加強與民間的合作，城市政府集中力量投入到民營企業不做、而為了提高城市競爭力又必須做的事情上。教育、安全、法制、環境建設等公共產品，就成為政府提高城市競爭力的內在要求和必需的手段，成為政府的自覺行為。

3 有效利用城市土地，促進城市空間資源優化組合

城市土地利用的最終目的并非是獲得地租收益最大化，而是把土地作為承載要素，在城市地理空間上匯集最優規模的城市資源，實現聚集經濟的最大化和總產出的最大化。城市土地利用最有效率的評價依據，應該是城市資源在城市地理空間內的布局是否實現組合的互補性最優和規模最佳，或者說聚集經濟是否達到最大。

因為城市空間中互補性與競爭性聚集同時存在，在市場機制不充分或信息不完全對稱的情況下，城市政府就有必要通過規劃或者引導的手段，調節互補性個體資源之間的比例，使之處于最佳的互補狀態，同時抑制競爭性資源之間的過分集聚；同樣，城市政府也可以通過引入公共資源(如城市基礎設施、醫療、教育資源等)的手段，使個體資源與公共資源共同構成一個各種資源相互作用的城市空間組合環境，形成一個互補性最優的組合比例，使城市空間資源組合能夠得到不斷優化，進而使城市資源可聚集的密度和城市可聚集的規模放大到最大。2009年北京南城規劃建設就是一個很好的實踐。

4 注重文化提聚潛能，發揮首都軟資源優勢

城市發展具有路徑依賴，一個城市的歷史文化、意識形態、制度對一個城市的發展有重要影響。全球化對城市的影響，會隨著城市的基礎而變化。所以，每個世界城市必然有其個性。如，倫敦和紐約在世界城市體系中的地位遙遙領先，所不同的是，古都倫敦的深厚歷史、文化底蘊、宗教傳統與獨特的社會風貌絲毫不與其現代化和國際化相悖，還被公認為最適合居住的大城市。

文化具有展示功能、經濟功能和提升凝聚功能。文化對城市發展的積極作用首先表現在獨特文化氛圍對人才的吸引，同時，文化產業也日益彰顯文化的經濟潛能，深厚的歷史文化底蘊是現代服務業集群發展的內在誘導因素。當前經濟高速發展時期，文化、文明的滯后，經濟增長和社會文明失衡是值得關注的新問題。就北京而言，還存在城市發展與歷史文化保護、傳承和發揚的問題。

從世界城市發展來看，在環境、資源、區域經濟等的約束下，保證城市可持續增長，需要在快速發展階段就積極尋求一條人口、經濟、資源和生態環境相協調的發展道路。這一快速階段往往是產生問題和解決問題的時機。歐美國家大體走了一個低密度、粗放的擴張型發展模式，而受限于空間資源的國家(如日本)則走了一個高密度、精明增長的路子。

經驗研究表明：當產業結構處于高端水平，即產業結構相對“軟化”時，其發展所需要的資源更多地依賴“軟資源”，主要指社會性資源和人文資源。從北京產業結構變動規律可以清楚地看到，第三產業成為今后北京發展的主導產業消費和投資也集中在第三產業。這就意味著，北京城市發展正逐步完成由硬資源向軟資源轉變，未來北京可持續發展和產業高級化進程，對經濟、社會、環境的進步起到長期性、主導性作用的是具有比較優勢的內生性軟資源。

因此，首都特質資源、文化資源、科技資源、人才資源、信息資源、教育資源、金融資源共同構成首都城市可持續發展的關鍵資源。軟資源成為城市發展的不竭動力還將取決于未來城市定位、體制改革、產業政策、社會政策和生態環境政策。

5 制定更加包容、民主的政策，關注居民生活幸福，促進城市持續繁榮

弗里德曼(John Friedmann，1995)將人口遷移目的地作為世界城市的指標之一。從世界城市的發展經驗來看，對移民的接納政策起到了積極的作用，如，不同時期的移民、不同國籍的移民，為紐約城市發展提供了不同層次的勞動力資源，推動紐約工商業的迅速發展，也在很大程度上決定了紐約的經濟結構及產業結構內部的巨大變化；倫敦對外國移民的接納政策也為城市發展提供了充足的人才來源，并且促進了不同思想、文化間的相互碰撞，促進了城市的繁榮。

城市最重要的功能和目的是使人們生活更美好，在城市發展中提高自己、豐富自己，因而最優化的城市發展模式是關懷人、陶冶人。日本在對居民的一項調查中發現，高速的經濟增長并沒有帶來市民生活質量的大幅度提高，居民主觀幸福感下降。在經濟全球化及信息化、人口老齡化等社會發展趨勢影響下，東京首次提出了“建設生活型城市”的政策目標，其核心是就業與居住功能的平衡。

大城市的發展不斷地積累著更大的通勤成本、更高的房價、不斷加劇的噪音與環境污染等城市病。這些在北京城市發展中已經露出端倪，值得關注。我們應該在快速發展中及早解決這個正在來臨的問題，改善僅以GDP衡量城市發展的傳統指標，關注居民生活的幸福指數。這是個機遇，如果這個時候不去解決，可能就失去調整的機會了。