對區域經濟合作機制的再研究

[摘要]健全的區域經濟合作機制，是指從合作的原則到機構，從合作的領域到項目，從項目的調研到決策，從合作措施的推出到落實，都制訂或形成了系統化和制度化的方式和方法，有相應的機構去決策、協調、督促和執行。東盟是東亞地區最成功的區域經濟合作組織，從一開始就重視合作機制的建設。大湄公河次區域經濟合作機制也因其功能基本完善，成為世界次區域經濟合作的典范。

[關鍵詞]合作機制 區域經濟合作 次區域經濟合作

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)05-0031-04

一、區域經濟合作機制的定義與意義

1 什么是“合作機制”

筆者認為“機制”的定義應該是“泛指一個系統內，各元素之間遵循一定內在規律的相互作用過程和方式。在社會科學領域中，機制是指某個系統的組織或組成部分，在其相互關系和行為過程中所遵循的符合其內在規律的制度化了的方式方法”。所謂“合作機制”，其定義就是，“在雙方或多方的合作系統中，合作各方之間的相互關系以及行為過程所必須遵循的制度化的方式和方法，其中也包括為保證這些方式方法發揮作用的必需的機構設置”。“合作機制”一詞一般大多用于國與國之間或地區與地區之間所開展的不同領域的合作，很少用于企業之間和自然人之間的合作。

一個健全的區域經濟合作機制，是指從合作的原則到合作的機構，從合作的領域到合作的項目，從合作項目的調研到其最終的決策，從合作措施的推出到這些措施的落實，整個過程都制訂或形成了固定的系統化和制度化的方式和方法，都有相應的機構去決策、協調、督促和執行。只有這樣，地區之間的合作才能扎扎實實地向前推進。

現在國內許多地區與地區之間開展的區域經濟合作，都大談合作機制，但是按照合作機制的基本要義來看，幾乎絕大多數都沒有形成真正的合作機制，或者只是在形成合作機制的初期階段。因為這些所謂的合作機制，基本上都只是限于合作地區之間領導的定期互訪，論壇會議的定期召開以及博覽會、招商會或洽談會的定期舉行等等。這些雖然也是合作機制所包括的內容，但并不能夠代表已經形成了合作機制，或者說這只是處于形成合作機制的初期階段。

按這樣一種標準來看，即使我們現在經常提到的東北亞區域經濟合作和泛北部灣區域經濟合作，事實上也還都沒有形成健全的合作機制。真正形成健全合作機制的是東盟國家之間及其與中日韓三國所開展的10+3區域經濟合作。而中日韓三邊合作機制也還處于建立、形成和完善的過程之中。此外，在次區域經濟合作方面，大湄公河次區域經濟合作機制也是做得比較成功的典范。

2 合作機制對于區域經濟合作的重要意義

建立合作機制對國家與地區之間合作之所以具有根本性的作用，是因為在國家之間和地區之間，往往本身并沒有法理性和制度性的約束關系，所以如果合作雙邊或多邊不建立起對彼此都具有一定約束力的制度化的方式方法，合作就會有很大的隨意性，而且很容易流于形式。

另一方面，國家之間和地區之間的每一項合作，往往都不是一個或幾個投資項目的合作，也不是一個或幾個企業間的合作，它們或是基礎設施建設的合作，或是某個或某些領域、產業的合作，因此幾乎都是復雜的系統工程，它不僅會涉及到相互國家和地區之間的很多領域和很多部門，而且每個合作項目可能都需要從調查人手，然后拿出方案，進行磋商、討論、協調，還要進行決策，形成合作的共識和執行的方案，最后再由合作各方的有關機構去執行和落實。因此如果沒有系統化的方式方法，沒有多領域多部門的共同努力，沒有從研究、磋商、協調、決策、執行和監督落實等各個層級的流程化作業和協同配合，就很難把合作項目推向前進。

再一方面，國家之間與地區之間的合作，如果相互之間不建立相應常設的專職機構(例如合作機構秘書處)，去負責有關合作的日常事項以及有關合作的各種信息的溝通，各種會議的籌備，有關合作項目開展研究的部署和落實，有關合作方案的準備以及已議定合作項目的督促落實等等，那么合作也很難進入實質性的深入階段。

二、東盟合作機制：區域經濟合作機制的典范

東盟自成立以來，根據形勢的變化和自身的需要，不斷完善合作機制建設，逐步形成了一整套比較完整的系統化和制度化的合作體系。其中包括：

1 東盟最高決策機制

首腦會議是東盟的最高決策機制。其成員為各成員國的主要領導人。東盟首腦會議不定期舉行，其主要職責是討論和確定東盟國家合作的基本方針，決定合作的基本方向，制訂合作的基本原則。東盟第一次首腦會議于1976年在印尼的巴厘島舉行，到2009年2月，在泰國中部城市華欣舉行了第14次東盟首腦會議。此外，東盟還不定期地舉行東盟首腦的非正式會議。

2 東盟磋商、談判、協調、決策機制

部長級會議是東盟主要和常設的磋商、協調和決策機制。一般每年舉行一次。每一類的部長級會議的成員均由各成員國相應機構的主要負責人組成。主要職責是討論、磋商、談判和協調合作中的各類問題，并對具體合作事項進行決策。東盟部長級會議包括以下類別：

東盟外長會議：由東盟成員國的外長組成，主要討論和磋商東盟的對外政策和對外合作問題。每年輪流在成員國舉行年度會議。東盟外長會議還定期舉行非正式會議。到2009年，已舉行了42屆會議。

東盟經濟部長會議：由各成員國的經濟部長組成，主要討論經濟形勢和東盟經濟合作等問題。1975年11月在印尼首都雅加達舉行首次東盟經濟部長會議，此后每年定期舉行一次。2009年8月14日，在泰國首都曼谷舉行第41屆東盟經濟部長會議。

東盟財政部長會議：由各成員國財政部長及中央銀行行長組成，主要討論東盟的金融貨幣一體化以及與其他地區的金融合作問題。1997年為應對亞洲金融危機爆發，東盟召開了首屆財政部長會議，此后每年定期舉辦一次。2008年在越南舉行了第12屆東盟財政部長會議。

東盟交通部長會議：東盟交通部長會議由各成員國交通部長組成，主要討論東盟各國的交通運輸貫通及與與區外交通物流合作問題。1995年東盟召開了首屆交通部長會議，此后每年定期舉行。2009年在越南舉行了第15屆東盟交通部長會議。

東盟其他部長會議：東盟還不定期召開其他領域的部長會議，如東盟衛生部長會議、東盟環境部長會議、東盟旅游部長會議等，探討相關領域的合作問題。

東盟常務委員會：由當期主持外長會議的東道國外長任主席，委員則由其他成員國駐該國的大使組成。主要討論東盟外交政策，負責籌備和主持召開外長會議，會議后負責督促執行外長會議的決議，并落實具體合作項目。同時有權代表東盟發表聲明。

東盟投資區理事會：由東盟各成員國經濟部長和東盟秘書長組成，其任務是檢查東盟各國所提出的行動計劃。東盟投資區理事會與東盟經濟部長會議同期舉行。

東盟自由貿易區委員會議：由東盟各成員國經濟部長和東盟秘書長組成，負責處理東盟自由貿易區的相關問題。東盟自由貿易區委員會議與東盟經濟部長會議同期舉行。

東盟經濟顧問委員會會議：始建于2003年4月，主要任務是促進東盟私人企業家參與東盟的經濟合作。第一屆東盟經濟顧問委員會于2003年4月在印尼首都雅加達舉行，2003年12月舉行了第六屆會議。

3 東盟議事機制

東盟高官會議是東盟的主要議事機制。由各經濟高官以及財政和中央銀行的副手組成，為相應的外交部長會議、經濟部長會議以及財政部長會議，做磋商、談判、討論、協調和決策的前期準備工作，每年定期召開。

4 東盟專業工作機制

各個領域的工作組和專業委員會是東盟的專業工作機制。由各成員國指定的專家或研究機構組成。其主要任務是對有關東盟合作的各個專業領域或各個合作項目，開展調研，對需要解決的問題提出對策和建議，對推進合作項目制訂各類實施方案和進行相應的政策設計。

此外，東盟還經常根據合作發展的進程和有關合作的重大事項，臨時成立特別的工作組來加以推進和落實。

5 東盟常設辦公機制

秘書處為東盟的常設辦公機構，設在印度尼西亞首都雅加達。秘書長為東盟秘書處的負責人，由各成員國輪流擔任，任期兩年。主要負責協調各成員國秘書處和主持召開秘書長會議等日常工作。東盟秘書處還出版有《東盟常務委員會報告》、《東盟通訊》等刊物。

事實上，秘書處是一個合作機制中最重要的機構，是一個健全的合作機制的重要保證。換言之，是否設置常設秘書處，也是一個合作機制是否健全的重要標志。因為只有秘書處才是這個合作機制中唯一常設的辦公機構。

秘書處的主要職責是負責收集和整理需要由領導人會議、部長級會議、高官會議以及各個專業委員會或工作組研究、討論、協調、決策的各類議題和有關合作項目；負責將領導人會議、部長級會議、高官會議所提出的需要研究、討論和協調的議題及事項下達、部署給相關的專業委員會或工作組；負責將專業委員會和工作組形成合作方案、對策建議等提交高官會議和部長級會議進行討論、研究和決策；負責落實、督促、檢查和反饋部長級會議和高官會議決策和布置的各項合作事宜的實施進展情況；負責建立各國內有關合作領域的專家學者和研究機構庫，為部長級會議和高官會議批準建立有關專業委員會和工作組提供名單和進行準備；負責整個合作機制構架內各個層面上的溝通與聯絡工作；負責上述各個層級會議召開時的文件、議題、議程及會務準備工作；負責整個合作機制運轉所必須的行政、文秘、財務、檔案及其他內部管理工作；負責課題研究的立項和招標、研究經費的使用和管理等重要事項；負責合作機制中其他重要的日常工作事項。

6 東盟對話機制

東盟與其他非東盟國家和非合作伙伴國家所定期舉辦的相對固定下來的會議和論壇形式，構成了東盟的對話機制。其中主要包括

東盟與對話伙伴國會議：又稱東盟外長會議后續會議，成立于1999年，作為與“對話伙伴國”討論政治、安全問題以及東盟與對話國合作的一個論壇。每年舉行一次。它由東盟的10個成員國和10個對話伙伴國(地區)組成。10個對話伙伴國(地區)分別是澳大利亞、加拿大、中國、日本、歐盟、印度、新西蘭、俄羅斯、韓國和美國。2009年東盟與對話伙伴國(地區)系列峰會在泰國舉行，溫家寶總理參加了第12次東盟與中國領導人會議。

東盟地區論壇(ARF)：成立于1994年。旨在維護本地區的安全，建立相互信任機制，促進本地區各國之間的安全對話與合作。但會議一般不設具體議題，以漫談的形式進行，也不產生決議、聲明之類具有約束性的文件。1996年雅加達會議指出，東盟地區論壇的范圍將覆蓋整個東亞、東北亞、東南亞以及大洋洲。目前東盟地區論壇由東盟的10個成員國和13個地區論壇國家及組織(中國、朝鮮、韓國、日本、蒙古、印度、巴布亞新幾內亞、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、加拿大、美國和歐盟)組成。截至2009年，論壇已舉行了16次會議。

東盟－歐盟部長級會議：出席會議的有東盟10國和歐盟15國的外長或代表，主要討論雙邊關系、地區及世界形勢。2009年5月在泰國首都金邊舉行了第17屆東盟－歐盟部長會議。

東盟－美國對話會議：主要討論雙邊關系、地區及世界形勢。2009年11月15日在新加坡出席APEC領導人非正式會議的美國總統奧巴馬與東盟成員國領導人舉行了首次峰會，成為首位與東盟直接展開對話的美國總統。奧巴馬并表示期待2010年舉行第二屆美國與東盟領袖高峰會。

東亞峰會：東亞峰會是東盟倡議召開的、涵蓋了“10+3”之外一些國家的首腦會議。東亞峰會是與東盟峰會同期舉行的年會，由東盟輪值主席國主辦。東盟組織提出的參加東亞峰會的三個基本條件是：應是東盟的全面對話伙伴；已加入《東南亞友好合作條約》；與東盟組織有實質性的政治和經濟關系。2005年12月14日，首屆東亞峰會在馬來西亞首都吉隆坡舉行，來自東盟10國、中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭的國家元首或政府首腦與會。2009年4月，在泰國舉行了第四屆東亞峰會。

三、大湄公河合作機制：次區域經濟合作機制的典范

大湄公河次區域經濟合作機制雖然不能達到東盟合作機制那樣的規模和水平，但是對于一個次區域經濟合作來說，它已具備了基本完善的功能，因而使得其取得較大的成功，成為世界上次區域經濟合作比較成功的典范。

正像我們在東盟合作機制中看到的那樣，它的合作機制中也具有這樣幾個基本的層次。

一是大湄公河次區域合作領導人會議。這是大湄公河次區域經濟合作的最高決策機制，主要討論和決定大湄公河次區域經濟合作的宏觀政策和基本方針。2002年11月，在柬埔寨首都金邊召開了第一次大湄公河次區域領導人會議，并決定今后每3年召開一次，各成員國按照國名字母順序輪流主辦。此后，2005年7月和2008年3月，分別在中國的昆明和老撾首都萬象舉行了第二次和第三次領導人會議。中國總理朱鎔基和溫家寶分別參加了這三次領導人會議。

二是大湄公河次區域經濟合作部長級會議。這是大湄公河次區域經濟合作的常設磋商、協調和決策機制。1992年10月，在馬尼拉亞行總部召開了首屆大湄公河次區域合作會議(從第二屆起，正式稱為“部長級會議”)，確立了大湄公河次區域經濟合作的總體框架。會議文件將大湄公河次區域界定為“柬、老、緬、泰、越和中國的云南省”。會議決定，今后每年召開一次6國部長級會議。

三是大湄公河次區域經濟合作高官會議。這是大湄公河次區域經濟合作機制的議事機制，主要是商討有關合作的各項政策，以及聯系各個業務層面，并且為部長級會議做準備工作，每年定期召開，由亞洲開發銀行負責召集。

四是大湄公河次區域經濟合作工作組和專題論壇。

專題論壇(相當于東盟合作機制的專業委員會)和工作組和是大湄公河次區域經濟合作機制中常設專業機制。大湄公河次區域經濟合作機制下設9個專題論壇和工作組，分別負責交通、電信、能源、環境、人力資源開發、旅游、農業、貿易和投資。這些工作組和論壇職責是在上述這些業務層面對具體項目進行研究、設計和實施。

五是大湄公河次區域經濟合作秘書處。這是大湄公河次區域經濟合作機制的常設辦公機制。秘書處設在亞洲開發銀行總部。由亞洲開發銀行總部秘書處的湄公局負責大湄公河次區域經濟合作的日常事務。這是大湄公河次區域經濟合作機制的一個獨特之處。因為，一方面亞洲開發銀行是整個大湄公河次區域經濟合作項目的發起和主導機構，另一方面它一直是該項目的協調方和出資方。主要負責召開有關會議及為具體項目的實施提供各類技術和資金支持。

從以上大湄公河次區域經濟合作機制的案例中可以看到，它已形成了比較健全的合作機制。除了不像東盟那樣有廣泛的對話機制外，其他五個機制：最高決策機制一領導人會議，磋商決策機制一部長級會議，議事機制一高官會議，專業工作機制一專業委員會和工作組，常設辦公機制一秘書處都已具備。這也是大湄公河次區域經濟合作，能夠比其他次區域經濟合作取得更大和更明顯成果的根本原因之一。

四、結論

從以上對東盟和大湄公河合作機制的案例中可以看到，一個健全的合作機制是區域經濟合作成功的基礎，至少要有六個層級，一是最高決策機制一領導人會議；二是日常磋商決策機制一部長級會議；三是議事機制～一高官會議；四是專業工作機制一專業委員會和工作組；五是常設辦公機制一秘書處；六是對話機制一與合作區外有關國家和地區的對話會、論壇和峰會等。