法國新LOLF法案對我國事業單位改革的借鑒意義

[摘要]法國新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制，使得各級管理者責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”(mission)、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。

[關鍵詞]新公共管理理論 績效管理 財政預算 事業單位

[中圖分類號]D61 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)05-0096-03

1959年，法國新《財政法組織法》(LOLF)給法國財政預算管理各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。

一、法國新LOLF法案出臺的背景

1 新公共管理思潮的影響

新公共管理理論源于歐美國家，在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織(OECD)的會員國，相續進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。

2 改善法國政府財政赤字的迫切需要

從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的60％的上限，達到了66.8％。同時，西方各國政府都大刀闊斧改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態，失業率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規模投入資金。這導致法國公共債務規模明顯擴大。

二、法國新LOLF法案的主要內容

與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現在以下幾個方面：

1 強化預算的績效管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”(mission)、“項目”(programme)、“行動”(action)?！叭蝿铡笔秦斦A算的最高級，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”?！靶袆印庇职秧椖康母黜椨媱澗唧w化。

新《財政法組織法》規定，各級各部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。

2 項目的行政負責人責任更為明確，擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執行者承擔了更多的義務與責任。

3 強化了議會對財政預算的民主監督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監控力度得到了空前的加強。這主要體現在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據新《財政法組織法》第五十條規定，政府向議會提交國家未來四年的發展報告時，必須同時提供相關數據與證據的來源，以供議會調查、審議，從而提高了財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發展策略，來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策作用。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。

三、法國LOLF新法案對公共服務機構的影響

配合新《LOLF法案》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的，同時應當承認其改革也取得了階段性成果。

1 減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂”的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減。這項計劃確定了很多改革目標：實現政府機構現代化；改善為公民和企業提供的服務；確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰；以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節約開支和提升效率。

2 大幅度減少了公務員數量。法國公務員的數量從2003年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007年，退休的公務員人數介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千個職缺。如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。

3 公共部門實施分類改革?，F有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩定的教育、公共衛生等部門，將繼續由國家管理；二是涉及國家安全和戰略意義的領域，具有一定商業色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續控制；三是可以向私人資本開放的其它部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業壟斷將被打破，私人資本獲準進入。

4 行政部門的創新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現代化管理建議。

5 強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數”?！叭蝿铡笔侵父黜椛鐣聞?，如交通、社會治安等?！绊椖俊笔侵讣毣蟮母黜棥叭蝿铡?，如在就業“任務”中，就有增加就業的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業的“項目”中就提出要把增加就業崗位作為“目標”。最后，“指數”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業崗位數量等等。

法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例，2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25％，而死亡率則減少了36％，創歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2％，在公共道路上的違法活動則減少了20％。

四、借鑒與啟示

法國公共部門在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，其績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。

1 深化改革，減少公共部門監管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現實。在我國，一方面，民眾借助互聯網等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，有目標地表現公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，一些政府部門的官僚作風，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的真正需求，甚至引發社會沖突。在新形勢下，要解決事業單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業單位權利的限制和公平性的實現。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創造力。沒有一個良好的市場經濟的大環境，作為社會子系統和公共部門的事業單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。

2 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得社會公眾對公共服務和公共產品最大滿足度的一種管理模式和組織形態。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務。對于我國的事業單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業單位社會公益性做得不盡如人意。事業“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業單位全面實行績效改革，不能不首先從理清什么是事業績效開始。我國的事業單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。

3 績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發展、政府管理模式發展到一定階段的產物。從法國2006年執行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統的模式，它與事業單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。

4 應當強化公眾與人大對事業單位績效的監督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國，績效指標如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是目前事業單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”、“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫院所在的社區代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。