應注重規范區縣政府融資平臺

在適度寬松的貨幣政策下，地方政府融資呈現“井噴”式爆發。

2009年以來，在國家刺激經濟復蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優勢和政府信用，紛紛建立投融資平臺，進行大量債務融資活動，用以當地交通、城建、水利等基礎設施和公共事業項目建設。接受記者采訪時，財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚表示，截至2009年底，地方政府融資平臺達8000多家，其中75％左右為區縣融資平臺。雖然這些區縣投融資平臺為我國政府融資和促進區縣基礎設施建設起到了積極作用，但普遍存在資產債務率攀升、債務風險加大，導致政府信用缺失，投資范圍不明確，在競爭性領域擠出民間投資。

梳理區縣政府融資平臺、規范其融資行為是健全區縣政府財政，防范債務風險的必要之舉。

尚存兩大風險

融資規模遠遠超過其可承受能力。中國人民銀行的數據顯示，截至2009年5月末，政府融資平臺管理了約8萬億元的總資產，負債高達5.26萬億元，平均資產負債率約為60％；中金公司研究報告稱，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。世界銀行的分析報告認為，至2009年底，地方政府債務的規模估計有9萬億左右。按照較為保守的估計，2009年底地方政府融資平臺貸款至少約5萬億元。其中，區縣政府融資平臺很可能在2萬億上下。

可見，在在銀行貸款相對寬松的情況下，區縣政府融資平臺雨后春筍般的增長，加大了政府信貸需求，推動了地方政府性債務的擴張。據記者調查，北京18個區縣的融資平臺中，普遍資產債務率明顯偏高，運營存在一定風險。

趙全厚談到，從他們進行的一些典型調查地區來看，一些縣級政府2009年通過融資平臺融資規模數倍于其當年財政收入規模。就其債務存量來看，大多數區縣政府債務余額占其當年財政收入規模的比重約在100％一500％之間。在我國基層財政還沒有從根本上擺脫困難局面的情況下，大量依賴政府融資雖然在短期內可以解決一些問題，但從長遠看，則無疑進一步加劇了區縣財政負擔，很容易引發財政危機。

投資回報率低和政府財政能力有限客觀上決定了清償的難度。在公共財政體制下，區縣政府融資平臺所借貸的資金也大多用于公共性較強的領域，但這些項目普遍回收周期長、回報率低，甚至有些項目的年現金收入不能支付融資成本，最終結果還是由政府財政來買單。從財務角度來看，部分區縣融資平臺的負債率已經高于其資產，造成了償債風險。

以北京為例：目前北京大多數區縣政府融資平臺的主要業務是經營政府公共項目，收益率比較低，或者基本上是純投入，因此大多數債務需要通過地區財政來償還；且由于平臺債務占區縣財政收入比例較高，容易造成財政的壓力。

“由于區縣政府是基層政府，區縣經濟薄弱和財政能力不強，這決定了其融資平臺的脆弱性。不過，因區縣政府所處的地理位置不同，其融資平臺的脆弱性也有不同特征。”

一般來說，區政府往往隸屬于市政府，因此區域經濟的發展和基礎設施建設要明顯好于一般的縣域，但由于區級政府無論在經濟發展規劃還是在城市基礎設施和公用設施建設中均要服從市政府的統籌規劃和布局，因此相對缺乏獨立性和自主性。而且區政府的財政能力受市政府和區政府之間財政體制的明顯約束，從而使區政府的自有財政收入與其轄區內全口徑財政收入之比明顯偏低。加之，很多城市的土地規劃和土地收益權限基本上集中在市級政府，留存給區政府的空間非常有限，所以大多數區級政府難以通過土地滾動開發有效積累發展資金，土地財政實際上是“彼岸花”。

與區政府不同，縣級政府相對于獨立于大中城市，因此在土地開發、城鎮規劃方面獨立性強，回旋余地要大，具有空間開發的潛力，由于縣域經濟總的來說較為薄弱，工業化程度不高，農業占比較高，因此即使其自有收入占轄區內全口徑財政收入比例較高，但由于收人總量不足，財政能力也處于弱勢。并且，由于縣域內工業化和城市化率不高，縣級政府即使具有相對獨立的空間開發潛力，但在短期內缺乏開發潛力，土地財政也一樣不能有效形成。

規范和加強管理雙管齊下

“無論是區政府還是縣政府基本上都缺乏如期清償債務的實際能力?！壁w全厚表示，各級政府有必要在及時規范區縣政府債務平臺融資行為實行謹慎融資的同時，加強其債務的管理，控制債務余額的膨脹，防范財政風險。

一般來說，可以從以下幾方面對區縣投融資平臺進行規范和管理：

盡快對區縣融資情況進行清查摸底，掌握可靠的債務信息。我國地方政府債務目前存在著“底不明，數不清”的狀況。有些債務，甚至當地政府也不能清晰明了。這必然增加債務管理控制的難度。因此，應該盡快要求地方政府特別是區縣政府徹底清查債務情況，并以此決定債務平臺的再融資行為。

統一和規范區縣融資平臺，加強區縣政府對融資行為的統籌管理。根據一些地方的調查，一些地方的區縣依然存在著若干個融資平臺，多頭舉債，而且脫離政府財政的監管，不利于加強債務管理。為此，應該首先把不同種類的政府融資平臺統一整合，其融資必須和政府的公共職責相吻合，有科學合理的規劃為指導，其未來年度債務償還規模必須和財政能力相協調，否則就不能開工項目和盲目舉債。這樣，才能使區縣政府融資建立在財政可持續發展基礎之上。

加強上級政府對區縣政府債務的監管力度，必要時可以考慮以適當的方式給予支持。一般來說，區政府的債務融資大多數也是為了完成市政府統一規劃下的區域責任，因此市政府需要為此承擔必要的督導和扶助職責，即擔負著轄區管理責任。因此，市政府有義務監督和控制區政府的融資行為，促進其陽光融資。甚至，為了避免區政府債務違約，市政府或者通過直接給予資助，或者通過財政體制調整下放必要的財力給予支持。在那些實行“省直管縣”的地方，省級政府同樣負責縣政府的融資行為和財力支持。

進行體制創新，梳理和提升區縣政府融資平臺?？梢钥紤]的是，在區縣政府自身融資平臺整合和統一的基礎上，通過將市政府的融資平臺和區政府的融資平臺做進一步的規范整合，以市政府融資平臺作為總部，采取母子公司方式，將區政府的融資平臺統合起來，加大融資平臺總體財務能力和從內在機制上構建市對區融資渠道的規范管理和控制?？h級政府融資平臺也可以考慮以省級政府牽頭進行規范性整合，加強頂層設計，形成集團化組合。這雖然是個辦法，但不能不看到，實施起來難度很大。

加強區縣政府及其融資平臺的信息公開，讓民眾和社會來監督政府。政府信息公開是我國未來改革的重點內容之一。結合政府信息公開，可以考慮首先將政府財政信息、融資信息公開。這一方面可以推進政府信息公開的的改革步伐，另一方面也借此引人民間監督和社會監督約束區縣政府的融資行為，使區縣政府舉債建立在廣泛的群眾基礎之上。

強化區縣政府融資平臺的風險預警機制和加快建立償債基金制度。要加強對區縣政府及其融資平臺債務風險預警機制的制度建設，并且針對不同風險級別設定相應的應對機制。與此同時，根據警示程度的不同，相機設定級別不同的政府償債基金制度，多方籌集化解債務風險的渠道，確保區縣政府債務融資的可持續發展。

科學合理鑒別區縣政府融資平臺。將經營性融資平臺與公共性融資平臺分別對待。調研顯示，不少區縣政府既通過其直接控制的融資平臺融資，也通過其轄下的經營性國有企業融資平臺融資，這容易造成“政企不分”和“政資不分”問題。建議政府部門按照公共財政的公共性原則，逐步將從事公共業務的融資平臺與從事盈利性業務的融資平臺分離，為規范區縣政府融資平臺奠定前提。

再如，北京市的區縣融資平臺大多數隸屬于國資委，甚至是直接經營國有資本的運作業務。這雖然能夠有效利用這些公司的固有優勢，但卻可能造成為政府融資的公共平臺與國有經營性企業的變相混合，使政府公共投資資金混合于經營性資金，長期看，容易影響“政企分離”、“政資分離”的改革成果。未來改革，或者單獨設立專屬于公共財政的公共融資平臺，區別于經營性國有資產信用；或者注重在公司內部的分帳設立管理。