食品安全信息管理體制研究

摘要:由于存在嚴(yán)重的食品安全信息不對(duì)稱，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈，食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生，令人堪憂。治理食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵措施之一是完善食品安全信息管理體制，消除食品買賣雙方信息不對(duì)稱。完善食品安全信息管理體制，需要重構(gòu)食品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，完善食品安全信息管理機(jī)制，以及社會(huì)資源的廣泛參與。

關(guān)鍵詞:食品安全;信息不對(duì)稱;信息管理體制

食品安全問(wèn)題我國(guó)社會(huì)發(fā)展的一大痼疾。盡管我國(guó)高度重視并采取一系列措施加強(qiáng)食品安全工作，但從總體上來(lái)看，我國(guó)的食品質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，令人堪憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年食物中毒報(bào)告例數(shù)約為2萬(wàn)～4萬(wàn)人，專家估計(jì)這個(gè)數(shù)字尚不到實(shí)際發(fā)生數(shù)的1/10。尤其是近年來(lái)，食品安全事件頻繁發(fā)生，引起了產(chǎn)業(yè)界、政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

一、 信息不對(duì)稱是食品安全問(wèn)題的重要成因

對(duì)于一般商品來(lái)說(shuō)，商品的質(zhì)量可通過(guò)手摸、目測(cè)等簡(jiǎn)單方法取得，信息成本低，有時(shí)甚至為零。但食品的質(zhì)量信息是隱藏的，食品中的農(nóng)藥殘留、添加劑、是否腐敗變質(zhì)等直接影響人體健康的質(zhì)量安全因素，不可能通過(guò)手摸、目測(cè)等方法取得，需要通過(guò)專家，甚至是專業(yè)的檢測(cè)儀器才能發(fā)現(xiàn)。食品安全信息不同于一般商品，其取得成本較高。由于生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量安全存在信息不對(duì)稱，在大多數(shù)情況下，消費(fèi)者根本不可能了解，導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)質(zhì)量信息的搜尋成本很高，不能充分了解食品的實(shí)際狀況特別是安全狀況。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對(duì)稱造成了市場(chǎng)交易雙方的利益失衡，影響社會(huì)的公平、公正原則以及市場(chǎng)配置資源的效率。消費(fèi)者在食品知情權(quán)和選擇權(quán)等信息上總是處于劣勢(shì)，對(duì)于所選食品的安全性難以做出正確判斷，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，以致市場(chǎng)上出現(xiàn)低質(zhì)量的劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象。更嚴(yán)重的是，我國(guó)的食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的。有農(nóng)民的自產(chǎn)自銷、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市、食品專賣店、食品生產(chǎn)企業(yè)的直供直銷等多種供應(yīng)渠道，呈現(xiàn)出多、亂、散的局面。在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，作為理性的生產(chǎn)者，食品經(jīng)營(yíng)者會(huì)通過(guò)各種努力降低成本:為了提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，農(nóng)藥和化肥被大量使用;為提早農(nóng)產(chǎn)品上市時(shí)間，早熟技術(shù)、化學(xué)制劑、激素類物質(zhì)被普遍使用;而在流通領(lǐng)域，倉(cāng)儲(chǔ)、儲(chǔ)運(yùn)、貨柜溫度達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，致使許多出廠合格的產(chǎn)品，在流通環(huán)節(jié)變成不合格產(chǎn)品，甚至成為腐敗變質(zhì)的食品，導(dǎo)致食品質(zhì)量下降，安全性差。因此，食品的特殊性一方面決定了信息不對(duì)稱問(wèn)題的嚴(yán)重存在，另外一方面，我國(guó)食品的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)加大了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的難度。食品市場(chǎng)秩序混亂也就不可避免。

二、 我國(guó)食品安全信息管理體制的缺陷

根據(jù)上述分析，我們可以看出，解決好食品安全問(wèn)題，關(guān)鍵是消除食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。而消除食品信息不對(duì)稱問(wèn)題，依賴完善的食品安全管理信息體制和全國(guó)統(tǒng)一的、高效的食品安全管理信息系統(tǒng)。隨著信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建設(shè)食品安全管理信息系統(tǒng)的技術(shù)條件已經(jīng)成熟，制約因素主要體現(xiàn)在食品安全信息管理體制上。具體來(lái)說(shuō)，包括以下三個(gè)方面:

1. 食品安全信息成本太高。我國(guó)食品市場(chǎng)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是非常典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。從生產(chǎn)的角度看，我國(guó)主要是農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，即使有的地區(qū)實(shí)行基地化生產(chǎn)，但小型農(nóng)場(chǎng)仍然占主導(dǎo)地位;從銷售的角度看，主要是以農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)為主導(dǎo)的零售市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)主體是個(gè)體商販。在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，交易主體多、交易頻率高，食品安全信息的搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本非常高昂。同時(shí)，由于我國(guó)還沒(méi)有建立高效的信息披露機(jī)制和制度，市場(chǎng)信息不能及時(shí)在生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、政府之間低成本、高效率的共享，食品安全的市場(chǎng)信息不易被相關(guān)者獲得，或者信息獲得的成本太高。同時(shí)，食品行業(yè)生產(chǎn)加工的技術(shù)日新月異，造假手段更趨隱蔽，制假設(shè)備日益先進(jìn)，手段更為隱蔽以及添加劑日趨復(fù)雜化，很難完全察覺(jué)受規(guī)制者的隱藏信息，這些都使得食品安全信息成本太高。

2. 食品安全信息管理機(jī)制不合理。食品安全信息具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分消費(fèi)者使用食品安全信息不會(huì)影響其他消費(fèi)者對(duì)食品安全信息的使用，受益對(duì)象之間不存在利益沖突。非排他性是指食品安全信息在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某些人所專有。因此，食品安全信息是典型的公共產(chǎn)品。對(duì)于公共產(chǎn)品，私人參與提供的激勵(lì)不大，一般依賴政府供給。因此，我國(guó)目前食品安全信息的管理體制是食品安全信息成本完全由政府承擔(dān)，由政府無(wú)償提供給消費(fèi)者。

在這種管理機(jī)制下，食品安全信息執(zhí)行過(guò)程中的努力程度與收益的“弱相關(guān)”的。政府相關(guān)職能部門在食品安全信息上花費(fèi)大量精力和資金，自身卻不能得到相應(yīng)收益。政府官員在缺乏有效的激勵(lì)制約機(jī)制下，有些部門及其官員在利益的驅(qū)使下，可能會(huì)利用其在信息上的優(yōu)勢(shì)地位壟斷信息，積極尋租、設(shè)租。他們可能會(huì)為了部門利益而忽視個(gè)體利益、社會(huì)公共利益，甚至直接損害個(gè)體利益、社會(huì)公共利益。例如，一些食品安全執(zhí)法部門擅自越權(quán)執(zhí)法，甚至濫用職權(quán)，收受賄賂;有的以違規(guī)收費(fèi)，多次抽檢方式謀取部門利益;有的消極執(zhí)法、行政不作為，許多假劣食品竟然是證照齊全，所謂獲“質(zhì)量信得過(guò)”稱號(hào)的企業(yè)生產(chǎn)加工，充分暴露了食品安全信息管理體制中存在的問(wèn)題。

3. 缺乏社會(huì)資源的廣泛參與。食品安全信息的技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)，統(tǒng)一、高效的食品安全管理信息系統(tǒng)需要不同的機(jī)構(gòu)和部門相互的合作，共同建立一個(gè)有效的銜接緊密的信息網(wǎng)絡(luò)體系。由于我國(guó)長(zhǎng)期形成“大政府、小社會(huì)”的局面，與食品安全信息有關(guān)的職能部門多數(shù)是“準(zhǔn)政府部門”或者是“附屬機(jī)構(gòu)”，缺少社會(huì)資源和市場(chǎng)的參與。而在食品安全信息發(fā)布環(huán)節(jié)，大多是各職能部門自行公布與其相關(guān)的信息，不僅不同部門對(duì)同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門對(duì)同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監(jiān)管發(fā)展水平不均衡，完全依賴政府，缺乏社會(huì)資源的廣泛參與，不可能建立起統(tǒng)一、高效的食品安全管理信息系統(tǒng)。

三、 完善食品安全信息管理體制的對(duì)策

1. 重構(gòu)食品市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，降低信息成本。食品信息成本的高低與搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞食品質(zhì)量的成本有關(guān);而搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞食品質(zhì)量的成本與食品交易主體數(shù)量多少、交易頻率的高低直接相關(guān)。我國(guó)的食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的。有農(nóng)民的自產(chǎn)自銷、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市、食品專賣店、食品生產(chǎn)企業(yè)的直供直銷等多種供應(yīng)渠道，呈現(xiàn)出多、亂、散的局面。在分散生產(chǎn)和分散銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)者和銷售者的流動(dòng)性大，安全責(zé)任的可追溯性差。在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，交易主體多、交易頻率高，食品安全信息的搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本非常高昂，消費(fèi)者無(wú)法承擔(dān)。要在食品價(jià)格中增加信息價(jià)格首先須降低將信息成本降低至一定程度，這樣消費(fèi)者才能接受;而降低信息成本，就需重構(gòu)食品市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)在的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛喔?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，將分散的生產(chǎn)、銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成集中的生產(chǎn)、銷售的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從而，減少交易主體、降低交易頻率，降低食品安全信息搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本。

為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，可采取以下措施:

(1)在食品生產(chǎn)領(lǐng)域，通過(guò)改變現(xiàn)有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，并鼓勵(lì)其注冊(cè)商標(biāo)，實(shí)現(xiàn)品牌化經(jīng)營(yíng)。或通過(guò)農(nóng)業(yè)合作社，實(shí)行“專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”、“行業(yè)協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等經(jīng)營(yíng)模式，依托農(nóng)工商、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營(yíng)方式，用現(xiàn)代生物科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念和組織方式管理農(nóng)業(yè)，將農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和部分種養(yǎng)業(yè)集中化、企業(yè)化、規(guī)模化。

(2)在食品流通領(lǐng)域，實(shí)行經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制。鼓勵(lì)有實(shí)力、有品牌的物流和商品流通企業(yè)從事食品的運(yùn)輸和批發(fā)業(yè)務(wù)，建立大型食品物流中心，建立和完善食品供應(yīng)鏈體系。逐漸減少個(gè)體分散經(jīng)營(yíng)的食品批發(fā)市場(chǎng)。

(3)在食品零售領(lǐng)域，改造現(xiàn)行的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)攤位經(jīng)營(yíng)模式，推行食品超市、食品專賣店經(jīng)營(yíng)模式。

2. 引進(jìn)中介機(jī)構(gòu)，形成合理的管理機(jī)制。合理的食品安全信息管理體制的主要內(nèi)容由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)信息成本，以及由誰(shuí)占有信息租金。根據(jù)這兩者的不同，可分為四種模式:

模式1:由食品生產(chǎn)者承擔(dān)信息成本。在這種模式下，食品生產(chǎn)者承擔(dān)食品安全信息的搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本，食品安全信息無(wú)償向消費(fèi)者公開(kāi)。食品生產(chǎn)者支付成本，卻未能從中收益，因而，沒(méi)有體現(xiàn)激勵(lì)相容機(jī)制，即費(fèi)用和收益是不對(duì)稱的。在這種情況下，食品生產(chǎn)者會(huì)千方百計(jì)逃避檢查，隱藏食品安全信息，同樣會(huì)導(dǎo)致食品市場(chǎng)秩序混亂。

模式2:由政府承擔(dān)食品安全信息成本。在這種模式下，政府有關(guān)職能部門承擔(dān)食品安全信息的監(jiān)督、檢查任務(wù)和相應(yīng)的成本，并免費(fèi)向消費(fèi)者提供食品安全信息。消費(fèi)免費(fèi)取得食品安全信息，正確選擇食品。這種模式存在兩方面缺陷:一是完全由政府承擔(dān)食品安全信息發(fā)現(xiàn)成本，增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān);二是這種模式同樣沒(méi)有體現(xiàn)激勵(lì)相容機(jī)制，因此，政府有關(guān)職能執(zhí)行規(guī)制積極性不高，表現(xiàn)為消極執(zhí)法、行政不作為;甚至利用食品安全信息，向食品生產(chǎn)者尋租，擅自越權(quán)執(zhí)法，濫用職權(quán)，收受賄賂，或者違規(guī)收費(fèi)，多次抽檢方式謀取部門利益，從而，導(dǎo)致政府規(guī)制失靈。

模式3:由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)食品安全信息成本，并利用食品安全信息獲取收益。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系和食品質(zhì)量安全檢驗(yàn)等，并有償或無(wú)償向生產(chǎn)者、消費(fèi)者公布，在此基礎(chǔ)上，政府再給予一定補(bǔ)償。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于中介機(jī)構(gòu)有積極性去發(fā)現(xiàn)食品安全信息。這種模式的缺點(diǎn)在于中介機(jī)構(gòu)有與食品生產(chǎn)者合謀，蒙騙消費(fèi)者，非法盈利的道德風(fēng)險(xiǎn)。這可通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)督，或通過(guò)品牌保證等方式來(lái)克服。

模式4:由消費(fèi)者承擔(dān)食品安全信息發(fā)現(xiàn)成本。這一模式對(duì)于千家萬(wàn)戶的家庭消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，顯然是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，因而，也是不可行的。(下轉(zhuǎn)第84頁(yè))

綜上所述，四種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，具體可見(jiàn)表1。從四種模式對(duì)比中可以看出，以第三種模式最為有效。這種體現(xiàn)了激勵(lì)相容機(jī)制，可用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。因此，我國(guó)可以借鑒國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，利用中介組織參與食品市場(chǎng)失靈的治理。中介組織作為獨(dú)立的法人行為主體和機(jī)構(gòu)，以公證、公平、誠(chéng)信的服務(wù)為宗旨，向社會(huì)提供有資信的質(zhì)量管理服務(wù)，主要進(jìn)行質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系的注冊(cè)管理，推廣、宣傳質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全檢驗(yàn)等。

3. 鼓勵(lì)社會(huì)資源參與，建立統(tǒng)一、高效的食品安全管理信息系統(tǒng)。食品安全管理信息系統(tǒng)包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)體系完整、結(jié)構(gòu)和諧的組織架構(gòu)。完成這一組織架構(gòu)需要社會(huì)資源廣泛參與。目前我國(guó)社會(huì)資源參與食品安全信息管理較少，中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量有限，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并且我國(guó)中介機(jī)構(gòu)的法律地位不高，沒(méi)有完全獨(dú)立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)上受行政機(jī)關(guān)很大的限制。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中介機(jī)構(gòu)將成為食品安全信息體系的主體，所以要大力發(fā)展中介機(jī)構(gòu)，賦予其獨(dú)立的法律地位和法律人格，使他們能獨(dú)立地做出行為，保障它們的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性。同時(shí)，運(yùn)用高科技的信息技術(shù)手段，建設(shè)食品安全信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)食品安全狀況的整體監(jiān)控，有助于協(xié)調(diào)、解決全國(guó)性的食品安全問(wèn)題，也有利于食品安全研究數(shù)據(jù)的匯總，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)食品安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有利于政府部門及時(shí)做出決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至最小。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系，對(duì)食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過(guò)科學(xué)的研究分析，由有關(guān)部門統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，引導(dǎo)公眾在對(duì)食品的選擇中趨利避害，降低公眾收集食品安全信息的成本，同時(shí)避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

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重點(diǎn)項(xiàng)目:上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助。

作者簡(jiǎn)介:鮑長(zhǎng)生，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系副教授，同濟(jì)大學(xué)博士。

收稿日期:2009-12-20。