十年鑄一“劍”

作為國家電子政務建設“十二金”之一的金審工程，自1999年著手籌備至今，走過了整整十年的建設歷程。十年來，審計信息化建設成就不僅提高了我國審計工作的效率和效能，而且改變了傳統的審計方式和審計理念，增強了審計機關在信息化環境下查錯糾弊、規范管理、揭露腐敗、打擊犯罪的能力。這把用信息化手段經十年鍛鑄的“金審之劍”，為審計發揮保障國家經濟社會健康安全運行的“免疫系統”功能，促進我國經濟又好又快發展，發揮了重要作用。

工業和信息化部副部長楊學山在最近的一次對金審工程建設情況調研中，充分肯定了金審工程實施以來所取得的成績和積累的經驗，要求深入挖掘和總結審計信息化系統的、全面的、豐富的經驗并加以大力推廣，以引導我國電子政務健康高效發展。

審計是一個古老的職業，其職能是通過對賬簿的檢查，監督財政、財務收支的真實、合法、效益。上世紀90年代，以檢查紙質賬簿為主要特征的傳統審計遇到了來自信息技術的嚴峻挑戰。金融、財政、海關、稅務等部門，民航、鐵道、電力、石化等關系國計民生的重要行業開始廣泛運用計算機、數據庫、網絡等現代信息技術，國家機關、企事業單位會計電算化亦日漸普及。對此，李金華審計長(現任全國政協副主席)向全國審計機關發出了“審計人員不掌握計算機技術將失去審計資格”的警示。1998年，國家審計署啟動了建設審計信息化工程的重大決策。在國務院領導和相關部門的大力支持下，2002年金審一期工程開工，投資1.928億元，經過兩年建設和一年試運行，2005年通過了國家發改委組織的竣工驗收;緊接著的二期工程建設規模覆蓋中央本級和29個省市，總投資7.6億元，建設內容包括標準規范、應用系統、信息資源、網絡系統、安全系統和機房設施等六大方面。

“十年磨一劍”。金審工程在始終圍繞“提高信息化條件下審計監督能力”這條主線的基礎上，形成了以“六個一”為標志的國家審計信息系統工程建設目標，形成了以“五層兩翼”體系架構、一套平臺(SOA服務架構平臺)、兩個中心(數據中心和交換中心)、三大系統(AO、OA和聯網審計系統)的總體架構，為全國審計系統提供了完備的支撐平臺。

憑借信息化手段的支撐，今天的審計工作相對于傳統的審計方式，發生了重大轉變:從提高審計效率到提升審計效能;從單一部門審計到跨部門跨行業關聯審計;從傳統的審計方式到現代的聯網審計;從關注財政財務收支審計到關注國家經濟安全審計;從查處違紀違規問題到督促規范管理。這些轉變帶來最直觀的效用是:2007年審計后上繳的財政資金比2002年增長了3倍，減少財政撥款補貼增長了5倍，審計查處違規資金歸還原渠道增長近5倍，查處大案要案移送司法機關案件降低了16.27%，而審計提出促進規范管理的建議增長了25.25倍。此外，還有那些無法以數字來測算的改變，其作用和意義同樣不可小覷:如今天的關聯審計能做到“一箭多雕”;今天的 “事中審計”以防微杜漸;今天的跟蹤審計關注了國家的經濟安全;今天的那些大型審計項目的統一指揮調度能及時指導和提出完善制度、體制和機制方面的審計建議，以督促其規范管理。

至此，審計工作在信息化條件下保障國家經濟社會健康運行中的“免疫系統”功能作用得以充分顯現。

十年回首，審計信息化建設歷經的困惑和艱辛，積累的經驗和感悟，堅持的信念和精神，是信息化建設同仁們的寶貴財富。

憑“現場審計系統”進門查賬

審計對象的電子化和信息化，直接造成了傳統審計人員“進不了門、打不開賬”的無奈和尷尬。“審計人員不掌握計算機技術將失去審計資格”，“審計機關的領導干部不了解信息技術將失去指揮資格”，“審計機關的管理人員不運用計算機技術將失去任職資格。”1998年，時任國家審計署審計長李金華向全國8萬審計人員敲響了三個“失去資格”的警鐘。

如何化解“失去資格”的風險?唯一的也是最有力的手段就是拿起信息化的武器裝備自己——建立現場的計算機審計系統。

所謂計算機審計，是以被審計單位計算機信息系統和底層數據庫原始數據為切入點，通過對底層數據的采集、轉換、清理、驗證，形成審計中間表，并運用查詢分析、多維分析、數據挖掘等多種技術等方法構建模型進行數據分析，發現趨勢、異常和錯誤，做到把握總體、突出重點、精確延伸，從而收集審計證據，實現審計目標。

要建系統首先要有可用軟件。但當時審計人員面臨的現狀是:會計軟件幾百種，用友、安易、金蝶、小蜜蜂等等，拿數據難!審計軟件幾十種，用軟件更難!

出師伊始的第一個難題考驗著審計信息化建設領導團隊的智慧。他們決定兵分兩路:一路主攻拿數據難題;一路全力集成整合審計軟件。

采集數據的團隊首先根據不同情況，實現各個擊破。針對各類會計核算軟件都有各自不同結構的備份數據，建立了相適應的備份數據采集模板近200種;對沒有備份數據的會計軟件則設計了數據庫數據的采集方法，在連接對方數據庫后，按步驟選擇相應數據，在完成采集后形成數據庫數據采集模板。但這兩種方法都存在采集數據費時費力的弊端，于是，一路摸索前行的數據團隊動起了建立“數據接口標準”的念頭。

其實，由于ERP、GRP系統的復雜性，以及幾百種會計核算軟件的眾多性和多變性，并不是中國特產，數據采集是當時國際審計面臨的共同難題。如果沒有統一的標準，計算機審計將長期處于被動局面。2003年，在國標委的支持下，經過艱苦努力，審計署和財政部合作編制了會計核算軟件數據接口標準，實現了數據接口國家標準采集模板。次年，國標委將此標準頒布為國家標準(GB/T19581-2004)。標準模板讓這一難題迎刃而解。

與此同時，另一路人馬針對當時“審一類單位就要使用一種審計軟件”的狀況，對20多種審計軟件的逐個調集分析，抽取合理思路、研究整合框架的工作都在緊張地進行著。他們對用計算機技術處理數據的采集、查詢、分析等動作進行分解，形成工具和組件;對處理財政、金融、企業等不同內容的數據處理提取形成計算機審計方法，再加上統一的處理平臺，規劃了“平臺+工具+方法”思路的“現場審計實施系統”(AO)。這套能提供滿足現場審計項目管理、數據采集和分析、審計取證、報告匯總等功能的審計軟件系統，用審計署信息辦周德銘主任的生動比喻，就像廚師有了加工面板(平臺)、刀叉勺(工具)，再配以中西餐的制作菜譜(方法)，可以隨心所欲地加工各類美味佳肴了。

2004年，這套加工設施式的軟件系統迅速向全國審計機關推廣應用。至2005年金審工程一期結束時已發出5萬多套，到2009年底，增至一倍。不僅全國8萬審計人員在使用該系統，許多部委、內審機構和解放軍審計署也申請了應用。

有了軟件，關鍵在審計方法。為了把審計人員的最佳想法變成計算機可執行的方法，即以信息化手段優化的業務方式，審計署在軟件推向全國的同時，開始組織大規模的審計方法征集活動。征集數量從2005年的146篇增加到2009年的1373篇，經評入選的從103篇增至574篇。這些評選入庫的審計方法經審計署匯總后向全國審計機關發放。目前安裝在AO中的審計方法達1700多篇。緊接著，為提高審計效率和發揮審計智能化，審計署又在2008年通過建立審計方法目錄體系和審計方法規范要素，完成了計算機審計方法體系的標準規范工作。

具備了統一的軟件和規范的方法，全國8萬審計人員就具備了進門查賬的行頭。下一步工作是如何把這套行頭放上審計人員的肩頭，盡可能發揮它的最大效用。為此，審計署想了很多點子。自2005年以來，他們在全國審計機關征集AO應用實例，從當年的258例增加到2009年的2157例，征集范圍覆蓋了財政、金融、農業、社保、投資、外資和經濟責任等各類審計專業。在審計署征集評選積累的4000多篇應用實例中，凝聚了廣大審計人員的聰明才智。

AO應用實例1:在審計署武漢特派辦對某銀行個人貸款的計算機審計中，利用AO系統對貸款種類、客戶數據等多角度的分析和貸款信息與行內員工的關聯分析，發現了相當部分以銀行員工名義的虛假貸款，并延伸查清了這批貸款的真實用途。審計結果上報后，經溫家寶總理批示，該行主要負責人被撤職查辦。

AO應用實例2:在浙江紹興的諸暨市，審計局利用AO聯機版審計鄉鎮領導干部的經濟責任。他們制定了五大類101個領導干部經濟責任評價指標，利用聯網采集財政財務和銀行數據，對22個鄉鎮的領導干部進行各類指標分析和評價。組織部門對此的評價是:審計局的經濟責任評價結果和我們掌握的情況一致。

大范圍的征集評選活動，一張張印有國徽的大紅證書，全國審計會議上的大規模展示，李金華審計長的親自察看，都極大地激發了廣大審計人員的積極性和創造性，擴大了信息化審計的影響，激勵了應用者的斗志。

建“審計管理系統”統領四方

現場審計實現了信息化，審計工作的管理自然更需信息化。早在1995年，審計署與派出機構和省級審計機關開通了公文管理的輔助系統。金審工程啟動后，本著指導和帶領全國審計系統信息化建設的宗旨，審計署統一規劃設計建設了面向全國各級審計機關的“審計管理信息系統”(OA)，推出了中央版、地方版和“1拖N”版三個版本。

這套管理系統集業務管理、行政管理和決策支持于一體，以行政管理為保障，年度審計計劃為主線，對各地各部門的現場審計實施統一組織管理，把重要信息提交決策支持。

為了全面推廣并滿足各地個性化需求，OA系統設計采用“圣誕樹”理念。即規劃統一平臺架構，統一核心業務管理(包括計劃、統計、文書和檔案)的“圣誕樹”主干，各地機關已有的或自行開發的個性化需求功能，可以通過平臺注冊方式方便地掛接到“圣誕樹”的分支上。

為了滿足我國基層審計機關的信息化應用需要，OA系統采用了浙江麗水的“1拖N”模式。浙江麗水地處西南山區，“九山半水半分田”的地方轄了9個區縣。由于交通不便，信息不通，審計工作多有不便。2003年，市審計局開發了一套辦公系統，通過租用電路將所屬的9個區縣局以遠程終端接入方式進入市局系統辦公。但由于系統開發的技術性限制，縣局每打開一個公文需要較長時間。審計署調研后認為，我國有300個地市、3000個區縣，基層尤其是中西部地區審計機關信息化建設需求非常迫切，但苦于人力財力和技術的匱乏，麗水的做法可以成為我國基層審計機關信息化建設和應用的模式。審計署隨即將OA系統改版成OA“1拖N”版并在麗水試點成功。之后，在全國各地推廣應用。

就這樣，審計署OA系統的三個版本推向了全國各地。到2009年底，中央和省級全部，235個地市帶著1600多個區縣，全部用上了這套統一的OA系統。一位西部縣級審計局長深情地說:“OA‘1拖N’讓我們一步邁入了全國信息化同等水平的行列!”

這里，我們不能不提到能讓全國各級審計工作進入信息化同等水平行列的后臺支撐系統——國家審計交換中心。

通常情況下，各地OA系統先把審計項目基本信息(如誰來審，審誰，審什么等問題)上傳給交換中心，AO系統到交換中心拿走這些基本信息后建設審計項目，再把現場審計情況和重要成果等信息送到交換中心，由交換中心把信息送給OA系統，業務司組織審查，提出重點審計的指導意見，重要問題請示領導決策。然后OA系統把這些指導意見和決策信息送到中心，這樣，AO系統從中心拿到這些指導和決策信息，就能盡快將點上的線索擴大到面上的成果。

這個中心就像一個安全的中轉站，使得現場審計和審計機關、中央和地方機關、審計系統和電子政務之間的信息資源得以交換共享，使得現場審計系統和審計項目管理系統得以正常運行。

用“聯網審計系統”實時監督

在我國，接受政府審計的單位有188萬個，絕大部分為現場審計方式。但對于政府預算執行、海關、稅收、金融、社保、大型國有企業和大型基本建設項目等關系國計民生的重要行業，運行著40萬億國有資產和資金，需要采用在線實時監督的方式，以促進重要經濟行業的健康運行。聯網審計的思路就此浮出水面。

聯網審計通過與財政、稅務、行政事業單位、社保和公積金中心等重點被審計單位的經濟管理和會計核算信息系統的聯網，隨時取得被審計單位的財政財務預算計劃、資金流向、資金使用情況的電子信息和有關資料，使審計人員身在審計機關，而視線隨時跟蹤、分析、審查這些電子信息和資料，及時有效規范被審計單位的財政財務行為。

聯網審計的系統設計依托“三個轉變”的規劃思想和“四個及時”的設計理念。早在2000年，當年分管審計信息化的劉家義副審計長(現任國家審計署審計長)就提出，審計工作的長遠目標要逐步實現“三個轉變”，即:從單一的事后審計轉變為事后審計與事中審計相結合，從單一的靜態審計轉變為靜態審計與動態審計相結合，從單一的現場審計轉變為現場審計與遠程審計相結合。基于這樣一個規劃思想，聯網審計系統采用了“四個及時”的設計理念，即:及時采集數據，及時預警分析，及時評價揭示，及時督促整改。

2003年，金審一期規劃了聯網審計系統，在中央30個一級預算部門進行試點，取得初步成效。之后，審計署啟動了社保資金的聯網審計，在黑龍江、青島等十多個省、市組織了試點，都取得了較好效果。

在南京市白下區，審計局于2005年10月完成聯網審計，將納入財政會計結算中心管理的30多戶行政事業單位的賬務系統，通過網絡連接到審計機關，再運用專業軟件進行審計分析;次年，下關區審計局通過與區國庫集中支付系統、區財政結算中心財務系統聯網，建立了“預算跟蹤+聯網核查”的審計模式，讓“財政資金使用到哪里，審計監督就跟蹤到哪里”成為了現實。

在浙江寧波的鄞州區，鄉鎮聯網審計系統的七大類80個審計分析模型和預警模型，將分步向全區22個鄉鎮推廣;區政府投資項目聯網審計管理系統經過二次升級后，已成功應用于政府投資項目審計管理。目前，全區50多家建設單位的525個政府投資項目、287億元送審金額全部納入在線管理。

盡管如此，相對于較為成熟的現場審計和審計管理這兩大系統來說，尚在探索推進中的聯網審計難度更大，面臨的問題更多。而深入推進聯網審計的一個重要條件是進一步深入提升數據標準化規劃與建設。

稍有信息化知識的人都知道，審計拿到對方的數據后，如果沒有統一的審計數據標準，則同一行業的歷史數據不可比，中央和地方的審計機關不能共享，不同行業的審計數據不能聯動，而企業納稅通過銀行、流向財政、又從政府消費獲得資金回報，一旦缺乏數據標準就會切斷資金鏈，難以進行跟蹤審計。由此可見，各類專業審計數據的統一標準在并聯審計中的重要性。

正是為了滿足多種復雜業務處理功能所需的數據，規劃和建設審計數據標準規范，審計署設計建設了國家審計數據中心系統。2007年以來，審計署組織了數據標準的規劃工作。依據國家電子政務信息資源目錄體系和交換體系，結合審計實際，對13類審計管理和業務數據進行規范設計，發布了《國家審計數據中心基本規則》和一系列專業審計數據規劃。

目前，在中央部門預算執行審計、海關審計、國稅審計、金融審計、企業審計、社保審計、外資審計、農業審計、投資審計、經濟責任審計等10類專業審計中，已完成7類數據規劃，3類正在編制。

正是因為有了數據標準，有了數據中心，審計部門才得以嘗試聯網審計，對財政資金進行跟蹤審計，在資金使用的過程中發現問題，堵住漏洞。成功的案例包括對汶川地震救災資金、恢復重建資金的跟蹤審計，以及京滬高鐵資金的跟蹤審計。

今年5月1日，《中華人民共和國審計法實施條例》即將實施，這是原條例執行13年來的首次修訂。新法實施后，審計工作將面臨更大的任務和責任，“金審”之“劍”也將在不斷磨礪中愈加鋒利，為今后的審計工作發揮更大的作用。