當前我國問責復出機制存在的問題及對策

摘要:官員被問責后轉瞬間復出，問責制滑向形式主義，變成“政治秀”，這是目前我國責任政府建設遭遇到的一個尖銳問題。這種困境的出現與缺少規范化、程序化的問責復出法律制度和有效的社會監督機制等有關;與傳統的吏治文化有關。完善問責復出機制需要革除“官本位”文化，嚴格官員復出程序，健全各種法律法規，加強社會監督。

關鍵詞:問責制;問責官員;復出機制

中圖分類號: D63 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0073-04

收稿日期:2009-10-31

作者簡介:張曉敏(1985-)，女，山東淄博人，曲阜師范大學政治與社會發展學院碩士研究生，研究方向:中國政府制度;

鄭曙村(1962-)，男，山東安丘人，曲阜師范大學政治與社會發展學院教授，博士生導師，主要從事公共行政研究。

行政問責制是現代政府強化和明確責任，提高政府執行力的有效制度。從過程上看，問責制是由問責輸入與問責輸出構成的?！耙粋€成熟的問責體系，既要有健全的問責制度，還要有明確的復出制度?！盵1]自2003年我國啟動問責制以來，人們的注意力和興奮點主要集中在輸入的環節上。但是，近來人們開始關注問責輸出環節上集中暴露的問題——官員復出的亂象。“問責官員近來頻頻‘悄悄’復出，引發問責官員如何復出以及完善官員復出制度的大討論。”[2]本文擬對當前我國問責復出機制存在的問題、成因做一分析，并提出完善對策。

一、當前我國問責復出機制存在的問題

(一)部分被問責官員短期內離奇復出，致使被問責官員重新予以錄用成為政壇新慣例。如今，問責制陷入這樣一個怪圈:當失職事件發生后，把當事人撤職或當事人引咎辭職冷藏一段時間，緩解一下社會情緒，待風頭過后，當事人或官復原職，或異地升遷，這種“避風頭”式的問責引發了公眾普遍的猜測和質疑。被問責官員不是不能復出，畢竟，懲罰不是最終目的，懲治失職行為、治病救人才是問責的根本。因此，讓那些有管理才能卻因突發事故被問責的官員適時復出是正常的，但不講條件的隨意復出卻是反常的。“在各地推行問責制的過程中，迄今已有上千名干部因各種事故及工作不力辭職或被免職，”[3]其中有一部分又在短時間內予以任用。

(二)復出缺乏相關法律程序規范和公眾的有效監督，復出過程暗箱操作。當前我國的各種條例、文件、法律條文等缺乏對問責官員復出的詳細敘述，相關規定內容少且籠統，彈性空間大，可操作性不強。如最近出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第十條規定:“……對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務?！逼渲小肮ぷ餍枰?、“酌情安排”等用詞就可能被肆意理解和發揮，甚至成為官員復出的“正當理由”。正因如此，有關規定容易被鉆空子并任意發揮，使暗箱操作有可乘之機。由于缺乏明確的法律程序，大多數被問責官員都是“悄悄”、“秘密”地低調復出的，復出過程不公開。據新華社披露，因“6#8226;28”群體性事件處理不當被免職的甕安縣原縣委書記王勤已“復出”，調任黔南布依族苗族自治州財政局副局長一職?！靶畔⒐_才能疏導公眾情緒。以王勤為例，復出的原因、條件和程序，公眾均一無所知，‘靜悄悄’上任。這種方式，損害了公眾的知情權和監督權，這也是官員‘低調復出’容易引起爭議，形成新的社會熱點的主要原因?！盵4]

(三)復出時間過快，大多未滿處分期。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定:“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務?！比欢鴵y計，最近大多數復出案件都不符合這個規定，如:甕安縣原縣委書記王勤因“6#8226;28”群體性事件處理不當于2008年8月被免職，2009年3月復出，問責時間7個月;山西省臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊和臨汾市堯都區原副區長段春霞因“黑磚窯”虐工惡性事件于2007年7月被免職，王振俊幾天后便復職，段春霞于2008年3月復出，問責時間8個月;遼寧省鐵嶺市西豐縣原縣委書記張志國因派人到北京試圖拘傳披露西豐縣丑聞的記者于2008年2月5日被責令辭職，2008年11月20日復出，問責時間9個月……。

(四)官員復出后其官職、級別基本不變，更有甚者“高升”。“不是網民偶然在新聞報道中發現鮑的蹤跡，輿論很難察覺鮑副司長在受處分前早就成了鮑局長了。人家不是等著問責后再復出，而是在問責之前就脫身了，穿上了‘安徽出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長’的新衣，留下‘質檢總局食品生產監管司副司長’的空殼隨便你怎么處分。”[5]多數問責官員復出時職務、級別變動不大，有的官復原職，有的換個地方帶同一頂烏紗帽，有的則換個地方戴更高級別的烏紗帽。

二、當前我國問責復出機制問題的成因

我國官員問責復出機制在實踐中存在的問題有多方面的原因，既包括制度上的原因，又有制度外的原因。對于其深層原因的分析會有助于我們在更深程度上發掘完善的對策。

(一)政治文化原因:傳統“官本位”吏治文化的消極影響

1. 歷史上“刑不上大夫”官吏制度的深遠影響?！靶滩簧洗蠓颉笔侵袊糯饨ㄉ鐣燃壷贫认碌囊活w毒瘤，為了維持等級制度并達到穩定社會秩序的目的，西漢的賈誼提出了這個觀點，影響中國近兩千年。在踐行“法律面前人人平等”的當代中國，這顆毒瘤非但沒有徹底消失，反而借助不同的土壤膨脹滋生。隨著我國相關法規的不斷健全，在廢除干部職務任期終身制方面的立法工作已趨于完善，但對干部身份的改革卻很滯后，這為官員復出留下了制度后門。在我國，黨政干部無論受過什么樣的處分，都還是“大夫”身份，官員復出因此有了身份依賴。

2. “官本位”消極思想的影響。由于受“官本位”思想的影響，社會上形成了對權力和官位的崇拜，才會有那么多人不擇手段想“入仕”，他們通過各種途徑拉關系，找門路，四處活動走“捷徑”，由此引發了嚴重的用人腐敗問題。被問責官員離奇復出現象的背后，正是有的領導干部不顧黨紀國法，任人唯親、任人唯近的結果。這種做法引發了普遍的社會憤慨。

(二)法律制度原因:缺少規范化、程序化的問責復出制度，官員復出缺少法律依據

1. 被問責官員復出缺乏專門和權威的法律制度依據。在法治國家，公民與國家發生公職關系是一種法律關系，是公民因擔任國家公職、執行國家公務而依法與國家發生的具有權利、義務內容的法律關系。公職關系的產生、變更、消滅必須經過法定程序并且具有法定的理由，我國《公務員法》對此進行了規范調整[6]196。被問責官員復出也涉及到公職關系的變化，但《公務員法》只對領導成員撤消職務和公職作了規定，而對于被問責免職的官員在什么樣的情況下可以復出、相關程序應該如何履行等問題上，沒有相關規定。

2. 已有的問責復出規定在法律上缺乏正式淵源。在涉及被問責官員復出問題上，目前我國只有兩個中央文件對此作了原則性規定，它們雖然對引咎辭職、責令辭職、降職的干部重新擔任或者提拔擔任領導職務做了一定的說明，但在制度上依然缺乏具體的實施細則[6]196。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定的復出條件是“……在新的崗位上工作一年以上，實績突出”，但如何理解實績突出?標準是什么?相關法律都沒有對這些細節給與明確規定，從而導致復出不規范。此外，由于“我國立法并沒有把中央文件列入法的范疇，從性質上來講，中央文件屬于政策。即使中央文件作為規范被問責官員復出的淵源，也只能是非正式淵源。”[6]196

3. 被問責官員復出機制亟待完善。目前我國被問責官員的復出還沒有形成機制，主要表現在:我國關于被問責官員復出的相關規定非常模糊，彈性空間大;復出程序不透明、不公開，缺乏監督;各地關于被問責官員復出的做法不統一，漏洞較多;被問責官員復出的條件、事由、期限、程序等相關制度缺乏明確規定，沒有形成一個有機的系統，規范性不強。

(三)社會原因:問責復出缺少有效的社會監督

1. 異體問責的主體缺位導致問責失范和被問責官員復出缺乏必要監督。按主體劃分，問責可分為兩種，一是同體問責，即政府對官員的問責，或政府系統內部上級對下級的行政問責，其主體是所謂的“上級”;二是異體問責，即問責主體是本系統之外的問責，在我國，主要是人大、民主黨派、新聞媒體、司法機關和社會公眾對于執政黨和政府的問責[7]。目前在我國，主要以同體問責為主。在這種制度下，若上級與下級需要承擔連帶責任而偏袒下屬，則很難保證問責結果的公正性，問責制也就形同虛設了。當前，由于異體問責的主體缺位導致了社會監督的匱乏，最主要表現是民主黨派和政協機關作為重要的社會監督主體沒有發揮出其應有作用，這既影響了問責的效果，也導致復出程序缺乏有效的社會監督，為日后被問責官員的非正常復出開啟了方便之門。

2. 公眾媒體的非制度化監督使得官員復出“地下”進行。在很多情況下，行政問責通常不是來自“失職即問責”的內在驅動機制，更多是在迫于輿論壓力和強烈的社會反響下進行的，政府的監督與問責往往是滯后的。不僅如此，鑒于強大的輿論壓力，即使符合復出條件的官員，其相關復出程序，復出官員考核、評估、任命等也不敢公之于眾，而采用“地下”方式悄悄進行。

3. 當前我國的經濟現狀以及政治參與程序抑制了公眾的監督熱情。首先是我國經濟的總體落后制約了公民政治參與的總體水平，尤其是經濟發展緩慢地區的公民，其制度性政治參與意識更為淡薄。其次是公民政治參與所必須進行的注冊登記等繁瑣的程序，抑制了公民政治參與的積極性，公民的監督作用幾乎得不到發揮，被問責官員復出缺少了重要的社會監督主體。再次是公民參政渠道狹窄，且基本上是手段性參與而非目標性參與，社會監督的熱情有待提高。

三、完善我國官員問責復出機制的對策

針對官員問責復出機制存在的種種問題，結合我國國情，我認為應該從以下幾個方面改進。

(一)革除傳統官本位吏治文化的消極影響

1. 加強各級政府的行政倫理和官風建設。責任政府要求行政人員必須樹立“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的責任意識，依法行政;加強各級政府的行政倫理建設，內化官員的行政道德情操;切實搞好官員責任意識教育培訓工作，使官員真正做到為民盡責、為國竭力、為黨分憂，從思想源頭上改善官員離奇復出的現狀。

2. 清除政府工作中的不正之風，嚴防用人腐敗。首先，要深化干部人事制度改革，進一步健全干部考核體系和評價機制，客觀公正、科學準確地識別干部，讓那些真心實意為群眾干實事、謀利益的優秀干部進入組織選拔的視野，同時將那些以權謀私的腐敗官員剔除出領導隊伍，努力構建一種能上能下，能進能退、充滿活力的良性組織人事制度。其次，要徹底改變官員復出過程中任人唯親、任人唯近的現狀，嚴格官員復出條件，不符合復出要求的官員一律不得復出。努力實現復出過程公開透明化，加大群眾檢舉力度，一旦發現不符合復出條件的官員重新獲得權力，必須認真查辦，嚴厲打擊。

(二)建立健全問責復出機制的相關法律體系

1. 完善被問責官員復出的法律規章。當務之急是完善官員復出的相關法律法規，盡快出臺一部《問責復出法》，填補相關的法律空白。該法應由全國人民代表大會或其常務委員會制定，以法律的形式出現，確保該法律的權威性和公正性[8]。其次，要徹底改變我國立法工作中“宜粗不宜細”的弊端，注重復出細節的規定，明確規定復出的主體、條件、標準、方式、程序等，并以法律的形式確定下來，提高法律文本的可操作性。只有從根源上采取措施，完善相關的法律體系，才能使問責制更好地發揮制度效應，達到為民問責的目的。

2. 規范被問責官員復出的程序。問題官員被問責時不可避免地會成為社會各界關注的焦點，那么，在他們復出時也同樣需要有對公眾告知的程序。被問責官員復出的法律程序應該是一個規范化系統，具體包括以下范疇:

第一，關于復出的條件。其主要考核標準首先是被問責官員在新工作崗位的工作實績，不具備這個條件，就不能重新任用，更不能提拔。其次應考慮被問責的緣由。被問責官員能否復出應該考慮他所犯錯誤的性質，是決策失誤還是主觀故意，是一時之失還是蓄謀已久，是能力欠缺還是道德敗壞。再次應對被問責官員承擔的責任具體情況具體分析，根據責任性質決定其是否符合復出條件。

第二，關于復出的時間。當前我國問責官員復出的時間普遍過短，不足以顯示懲戒和警示，也刺傷了公眾的情感，難以平公憤?！啊饵h政領導干部選拔任用工作條例》第62條規定的時間是一年以上。筆者認為這個期限太短，容易讓人覺得問責只不過是走走形式罷了，而且一年也難以做出實績?！盵6]198因此，應該通過制定相關法律規定合適的復出時間。

第三，關于復出的程序。具體應包括以下環節:復出提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等。官員的復出應嚴格遵循程序規定，公開、透明，接受公眾媒體的監督。只有這樣，復出官員才更有底氣，無需面對公眾的質疑，從而確保日常工作的順利開展。

第四，關于復出過程的公示。任用公示是一種機制創新，對于政務公開、擴大民主、接受監督都具有重要意義。復出過程公示不僅能增加被公示官員的壓力和危機感，起到督促作用，還為民眾開辟了參與政治生活的新渠道。被問責官員的復出應當在媒體上公示，公示內容應包括復出官員的基本情況、復出理由、條件、監督方式等。

(三)強化對問責復出過程的社會監督

1. 加強民主黨派和人民政協的監督。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，各民主黨派通過參政議政、民主協商，影響執政黨的決策，實現其政治溝通和利益表達職能，同時協助和配合執政黨的監督機關，對其執行機關以及執政黨領導下的政權機關進行監督，實現民主監督職能[9]?！罢f的民主監督是通過建議和批評來進行的，不同于國家權力機關的監督和黨的監督等，不具有法律的約束力和紀律的強制性。然而，位置超脫，批評客觀公正，亦官亦民，通‘天’達‘地’，人才濟濟，智力聰穎，有名人效應，則是政協的最大優勢。政協的監督是一種有組織的高層次的監督，具有公正性、廣泛性、科學性和一定權威性的特點，政協民主監督的制度化、規范化，是將來發展的必然趨勢?！盵10]在這種監督環境下，如果政府官員的行政行為出現失誤就會遭到各民主黨派和政協委員的質詢和追查責任，甚至追究其刑事責任。這正是加強民主黨派與政協機關作為監督異體的必要所在。

2. 增強公民的監督意識。受傳統文化的深遠影響，我國公民的法制觀念和參政監督意識淡薄，加之現實生活中各種腐敗現象的誤導，公民很難發自肺腑地認識到自己是國家的主人，有參與公共權力和社會監督的權利和義務，因此，只要事不關己，似乎都與自己無關。在有些地方，即使發生了重大事故導致了人員傷亡，家屬得到金錢補償以后，便不再追究官員責任，采取一種消極的隱瞞態度。正是這些，使部分問題官員逃過了應負的責任，一旦躲過了風頭，便“帶病”復出了。因此，要實現復出機制監督主體多元化，首先要使公民意識到自己是政治和公共生活的主人，而非“臣民”，普及主權在民的權利觀教育，樹立權利意識和監督意識。其次，要推動公民社會的發展，擴大民間組織，提高其監督的有效性。再次，要積極發揮媒介監督的話語力度作用和關注強度，便于廣大民眾的社會監督。

3. 引導公眾媒體客觀公正地進行輿論監督。由于媒體能夠及時地報道各種新聞，披露不當現象，對政府的規劃及實施進行調查，因此通過新聞媒介可以對問題官員造成巨大輿論壓力[11]。但必須增強新聞媒體報道的獨立性與屬實性，不能為了掀起輿論狂潮而故意扭曲和夸大事實。

官員問責制是我國政治文明建設進程中制度創新的重要舉措，有助于推動我國責任政府的建設進程。而作為問責制重要一環的復出機制是否完善，直接決定了問責的效果。問責復出機制的失范帶來的危害不可低估，必須從多方面加以完善，使問責官員復出更加制度化、規范化。從我國政府在過去幾年中對官員問責制的實施情況看，問責的力度與決心都在不斷增強。因此，我們有決心也有信心相信官員問責復出機制的成熟與完善指日可待，中國社會的政治文明將邁向新的里程。

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責任編輯余青

Questions and Countermeasure for the Current Responsibility Resurfacing System in China

ZHANG Xiao-min ZHENG Shu-cun

(Qufu Normal UniversityRizhaoShandong276826)

Abstract: At present， some dismissed officiers in our nation resurface rapidly after they are punished. As a result， the responsibility-resurfacing system becomes a kind of formalism and therefore it turns into a political show， which is a present incisive problem encountered in the construction of the responsible government in China.The occurrence of this dilemma is relevant to the lack of normalized， programmed legislation and effective public supervision system; and it is also relevant to traditional officialdom standard thought. The imperfection of responsibility-resurfacing mechanism needs to abolish officialdom standard culture， manage the procedure of the responsibility-resurfacing system strictly， perfect the relative laws and strengthen the public supervision.

Key words: responsibility system; responsibility officier; responsibility-resurfacing system