論新中國以來村級治理主體演變的三個階段

摘要:鄉村治理作為農村事務的重要組成部分，從新中國成立起經歷了三個不同的主體階段，三個階段中顯示出了國家力量與非國家力量間的關系以及主體與土地制度間的關系。透過歷史與現實，可以看出土地制度與國家政策以及現實當中的各種問題對村治主體產生著較大的影響。

關鍵詞:新中國;村治主體;歷史演變

中圖分類號: C912.82 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0081-04

收稿日期:2009-11-24

作者簡介:周紅祿(1982-)，男，湖南永州人，江西中醫學院助教，研究方向:馬克思主義中國化;

徐新玲(1985-)，男，山東兗州人，江西中醫學院助教，研究方向:中共黨史。

中國的鄉村發展依賴于治理，新農村建設在農村順利開展則依賴于主體作用的發揮。新中國成立以來村治主體的三個階段的歷史演變，清晰地顯示出中國的村治主體從國家回歸到個人的人本思想軌跡。同時，村治主體的演變伴隨著國家力量和土地制度的進退出現了不同的階段。對新中國以來村治主體演變的探討，可以進一步明確主體作用及其影響主體作用發揮的因素，從而進一步發揮村治的效能，促進鄉村發展。

一、農村治理及其主體要素

村治是指鄉村公共權力對社區公共事務的組織、管理與調控[1]。從村治的概念來看，構成農村公共權力的主體，即治理主體可以包含兩個方面，一個是國家權力體系，這里主要是指國家基層政權體系;另一個是農村自生權力體系，主要是指除國家力量外的村集體體系。在傳統社會中，農村治理就包含著國家權力治理和村的治理兩個方面，因此，現代社會農村治理是一個雙重要素下的治理。在行政和法律上，國家基層政權對村級具有行政治理的職權;在村級事務上，村民具有自主的治理權利。

目前，學術界對村治研究的程度和范圍的考慮，主要從鄉村治理的角度來理解，這樣的理解就主要是考慮到了村治中的雙重要素。“由村民自治擴展而來的‘村治’研究，就逐步容納進了較之前多得多的內容;并且，‘村治’的涵義還由‘村級治理’進一步擴展到‘鄉村治理’。”[2]這一說法不僅說明村治的基礎源于農村非國家權力的治理，同時也說明了村治主體的歷史演變。此外，在村級治理背景下，村治主體又轉為村一級的組織，這里主要是指村內的村民與村委。就此有學者指出“村干部與村民是村治中主要的、也是基本的角色”[3]。那么結合前面來看，農村治理的主體要素基本上可以包含基層政權，村級內部的村民與村干部。

二、新中國成立以來村治主體的三個階段

村級治理的主體在現代雖然有雙重要素，但其主體實際上在新中國成立以來經歷過三個不同的階段。伴隨著新性質的國家政權建立，特別是土地所有制改變，農村治理的主體經過了國家權力與村級集體共治、國家權力單一治理和村民自治三個不同的階段。

(一)國家權力與村級之間共同治理階段

從新中國成立到1958年人民公社化運動開始是國家權力與村級之間的共同治理階段。新中國成立后，為了使社會盡快恢復秩序，在全國農村普遍建立起了以鄉鎮為主的基層政權體系。在鞏固新生政權的一系列運動中，鄉鎮政權在組織和管理轄內農村的政治、經濟、社會文化等事業上發揮了重要的作用。與此同時，由于土地制度從根本上有了改變，在土地公有制下，消除了傳統社會中紳士與地主等階層，排除了紳士與地主在農村治理中的地位，進而使村治主體簡化為代表國家的鄉鎮政權與個體的農民。正是源于土地制度的根本改變，農民參與村級事務的積極性大為提高。比如當時由農民參與的農民協會就以組織的形式參與了社會主義建設。在新中國成立初期，由于鞏固政權等的需要，國家在農村的代言人——基層政權組織在農村實際上行使的是組織和動員的功能。農民作為各種運動的參與者，實際上也就參與了對農村的公共事務的組織與管理。因此，這一階段可以說在農村是由鄉鎮政權與農民互相構建起了鄉村治理的主體。

此階段，在推翻私有制土地制度后，農民從地主階級的壓迫下解放出來，進而獲得了土地，為村級治理中個體作用的發揮提供了可能;而作為國家權力的代言人的基層政權并沒有置于農村主體之上，而是處于服務農村發展的狀態，積極為農村發展，為推進社會主義新農村建設而奉獻。無論是在政治還是在經濟上，作為農村主要構成者的農民仍然是村級事務的主要參與者。也正因為這樣，土地制度的根本改變以及國家與農村的和諧促成了當時農村治理的穩定與發展。

(二)國家權力單一治理主體階段

從1958年開始到1978年是國家權力單一治理主體階段。這一階段鄉村治理主體的演變主要是受到了當時所謂的階級斗爭的影響。在準許個體單干的情況下，小農經濟意識在農村逐步影響到了參與互助組的農民，這對當時的社會主義建設是極為不利的，因此，農民的單干被批判為資產階級傾向。1958年8月29日，為了防止資產階級傾向在農村的繼續蔓延，中共中央在北戴河通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，開始了農村的一場政治運動。在這次運動中雖然并沒有從實質上轉變村治的主體，但在實際上卻完成了對農村基層政權組織的轉換，開始了政社合一的治理，而這也就意味著傳統社會中國家力量與非國家力量實際的一體化。1961年3月29日，中央公布的《農村人民公社工作條例(修正草案)》賦予了人民公社作為管理與組織農村的組織的作用。人民公社作為一個新的政權組織，取代了鄉鎮政權組織開始對中國廣大農村的政社合一的治理。與此同時，在土地公有制下，加大了對土地使用的控制。當時，作為農村建設的主要參與者，農民不僅受到戶籍制度的束縛，而且一切反對人民公社的行為和言論都受到激烈的批判。因而，在國家全能化背景下，由于國家對一切資源的控制，這一階段農民在很大程度是被卷入運動中去的，完全失去了自我的主張，以一個服從者的角色被控制著。因而，很明顯的是鄉村治理的主體完全演變為人民公社。

1958年后，國家力量全面下沉到農村社會，基層作用開始擴展并全面控制社會。出于對資產階級傾向的提防，國家開始收縮原有非國家力量的職能范圍。由于人民公社對生產和生活資料等的全面收回，使農民對公社的依賴加大無自主可言。此時國家力量與非國家力量的關系實際上處于一種不正常狀態:從國家與社會的角度來看，此時國家力量實際上是完全置于農村之上，國家力量與作為社會的農村實際上處于一種不對等的關系中。農村在政治上完全盲從于政治泛化帶來的一系列運動;在經濟上由于國家全能化而喪失自主。

(三)農村治理主體階段

1978年黨的十一屆三中全會召開以后為恢復農村治理主體階段。十一屆三中全會是新中國成立以來中國共產黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了改革開放的序幕。從此，我們的國家在經濟上和政治上都出現了很好的形勢。十一屆三中全會后，人民公社作為鄉村事務的組織、管理和調控的權力主體，受家庭承包制的影響開始從政治生活中逐步淡出。部分省市開始改變農村人民公社的體制，設立了鄉政府。黨中央對人民公社做出了新的一個解釋:人民公社將只是農村集體經濟的一種組織形式，人民公社的基層治理角色消失。由于家庭承包責任制在全國的推廣，農民的積極性得到釋放，家庭開始回歸到生產與管理的主體;與此同時農民在農村生產中的主導作用開始發揮。在家庭承包責任制推動下，一種新的治理形式從農村開始逐步探索并實行。1980年，廣西宜州的屏南鄉建立了第一個村委會，開始了農民的自我組織與自我管理的新形式，農民的主體作用開始受到重視。1998年通過的《中華人民共和國村民組織法》，促進了村民自治在全國范圍的推行，國家最終以法律的形式確立了農民在村治中的主體地位。至此，鄉村的治理最終演變到農村的主體——農民。

1978年，首先在堅持社會主義公有制下，實行土地承包責任制把農民從公社所有的土地制下釋放出來，為農民在村級治理中的主體地位奠定了經濟基礎;其次國家力量的放權讓社會職能回歸到本身位置，使國家與社會之間保持一定的距離，有張有合，不超越農村治理的真正主體，走出了中國特色的農村治理模式。

三個階段的演變，可以看出社會發展規律不是人為可以改變的。從農民與國家基層政權共治到村民自治，實際上是人民主體地位的回歸，正如毛澤東指出那樣:“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”[4]，農村治理也如此。

三、影響村治主體的歷史與現實問題

當前，在農民回歸到村治中的主體后，透過歷史與現實，我們看到，由于受外部因素及農村本身因素的影響，村治主體作用的發揮受到了一些限制。要繼續推動農村經濟發展，促進村治主體作用的發揮，我們必須既要重視對歷史經驗的總結，又要重視對現實存在問題的思考。

從村治主體的三個階段來看，土地制度與國家政策是對影響村治的歷史總結。新中國建立后，土地制度經歷了巨大的轉變。從土地私有到土地公有是最具根本性的變化。土地作為經濟要素，從根本上確定了農民在村治中的地位，奠定了農民在村治中的各項權利基礎。同時，我們也看到，在土地公有制下，如何劃歸土地的使用權與占有權對村治主體將產生巨大的影響，這一點從人民公社化運動中就可以看出。當國家政策與社會發展規律相符合時則可以促進主體作用的發揮。在第一與第三階段，由于對農民個體單干的準許，農村經濟得到了發展。這一點我們可以從當時的國民經濟主要指標的年增長速度上看出國家政策對農村經濟的影響作用。從1953年到1957年期間，國民經濟中農業總產值的增長速度為4.5%;而從1958年到1965年，農業總產值的增長速度降到了1.2%;1979年后，農業總產值又上升到了5.6%。由此可以看出國家政策對穩定村級治理主體的意義所在。

而從現實來看，既有農村主體自身的問題，也有由于農村社會結構中的固有問題以及市場經濟帶來的一些問題，主要體現在如下三個方面。

1.農村黨組織的建設問題。目前在農村一般都由村長兼任黨支部書記，這樣可以很好地解決黨在農村的領導地位問題。但是目前的現狀卻不容樂觀:在農村黨組織中，相當一部分領導班子特別是支部書記的年齡偏高、文化素質偏低、領導班子缺乏開拓創新能力，一些班子成員的思想和工作作風不純;部分黨員理想淡化、思想滑坡、信念動搖;農村青年的入黨積極性、主動性不高;農村青壯年的大量外出，農村家庭空巢化現象等使黨組織成員的更新面臨極大的問題;農村的民主政治建設對黨支部的領導權威和民主法制能力提出了挑戰;黨支部的領導地位受到少數經濟大戶和地方宗教家族勢力的嚴峻挑戰，等等[5]。這些現象極大地影響了農村黨組織的建設。鄉村治理中黨組織的作用漸微，影響了村治主體作用的發揮，特別是轉型時期更容易使其他力量介入到鄉村治理中去從而引發鄉村治理的危機。

2.村治過程中宗族因素的消極作用問題。在傳統社會中，國家的治理主體不僅有國家的官僚制度，還有保甲制、宗族制等。正如毛澤東在20世紀20年代考察湖南時指出那樣，“政權、族權、神權、夫權，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國人民特別是農民的四條極大的繩索。”[6]新中國建立后，經過一系列的政治運動，農村的宗族權力被冠以封建殘余而受到打擊，其作用在農村日漸微小。改革開放后，農村的宗族勢力逐漸開始復蘇，我們可以通過一些學術論文看到關于宗族因素在鄉村治理中的復蘇現象，由于宗族的社會利害關系以及人性本能地認親使得宗族在若干時間內會存在[7]。在市場經濟條件下，由于國家力量的收縮和農民的弱勢化傾向，宗族存在并影響村治就成為必然。有學者從宗族干擾村民委員會的選舉、利用宗族勢力把持村民自治組織、影響農村黨組織建設、宗族組織直接取代或對抗農村基層政權組織等方面概括了宗族勢力對村治的消極影響[8]，這些消極作用很容易影響村治并可能導致村民陷入新的束縛中去。因此，在村民自治過程中，必須重視宗族因素的沖擊影響。

3.經濟主義對村級治理的負面影響問題。首先，消費主義在現代傳媒傳播下刺激了農民對現代生活的追求理念，導致了人們對個體財富的追求而對農村公共事務的不屑一顧，這也是近年來在農村中一些村沒有人愿意當村長等職務的緣故。其次，受經濟主義的影響，在農村部分先富者的價值觀中，金錢萬能更具市場，于是在一些村民選舉中便出現了買賣選舉票的現象，使得村級治理最后成為了村霸治理。經濟主義實際上是一個利益驅動器，在此推動下，一些基層政權對經濟效益較好的村級治理的干預也相應加大，這樣難免會導致基層政權與村委的矛盾，進而阻礙了村級經濟的發展。

新中國以來村級主體的三個演變階段，凸顯了歷史與現實因素對促進村級治理中主體作用發揮的重要意義。在現階段，規避轉型時期消極因素對主體的影響，實現好村級治理中村民主體作用，可以從如下幾個方面來努力。

首先，加強村級本位建設，促進村級集體經濟的發展。黨中央適時提出建設新農村，就是要立足農村自身，發展農村經濟。在現階段，促進農村本位建設，可以避免農村目前出現的空殼現象，同時也可以促使村民重視其自身權利。加強農村基層黨組織建設，促進村級集體經濟的發展，既鞏固了村級本位建設又可以消解村民個體的風險，同時也可以進一步防止第三方勢力介入到農村公共事務中，有效遏制村級治理中的賄選等現象。

其次，正確處理好國家與農村之間的關系。國家力量與社會力量作為社會重要的兩極，其關系如同博弈一般，如何避免零和博弈則成為實現兩者和諧發展的重要條件。三個階段中，農村發展以及主體作用大小的問題，進一步揭示了發揮好主體作用必須要處理好國家與農村之間的關系。因此，我們一方面要擺正基層政權的位置。從中央提出建設服務型政府來看，當下鄉鎮政權主要就是在政策上的指導與提供公共服務，這里的政策指導包含中央一系列“一號”文件的貫徹與執行以及有關黨組織建設方面的指導。另一面，村級要明確村治治理的目的是要促進經濟社會的進步和村級經濟的協調發展。處理好了國家與社會之間的關系，就能很好的發揮鄉鎮政權與村民雙方的積極性，避免位置錯位而導致的國家與社會的沖突。

第三，保證國家關于農村政策的穩定性。改革開放以來，農村發生了巨大的變化，這充分證明了國家關于農村的政策是正確的，是符合人心的。目前在農村國家主要是推行村民自治和土地承包責任制。對村民自治而言，內生于農村而具有堅實的群眾基礎的村民自治是村級治理的主要載體和途徑，必須進一步完善并堅持下去。土地對農民而言是非常重要的。明確農民對土地使用權的長期性而不能隨意改變，這樣就從經濟上保障了農民的自主性。

參考文獻:

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[3] 肖唐鏢. 村治中的宗族[M]. 上海:上海書店出版社，2001:8.

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[6] 毛澤東. 毛澤東選集:第一卷[M]. 北京:人民出版社，1991:31.

[7] 馮爾康. 中國宗族史[M]. 上海:上海人民出版社，2009:462-463.

[8] 于建嶸. 要警惕宗族勢力對農村基層政權的影響[J]. 江蘇社會科學，2004(4).

責任編輯余青

On the Historical Evolution of the Main Body of the Village Governance since the Founding of P. R. China

ZHOU Hong-lu XU Xin-ling

(Jiangxi College of Traditional Chinese MedicineNanchangJiangxi330004)

Abstract: The village governance is a major component of rural affairs in P. R， China since its foundation which has undergone three stages which show the relation between national power and non-state forces， the main body and land. Through the history and reality， we can see that the land system and national policies， as well as the various real problems have a greater influence on the main body of the village governance.

Key words: P. R. China; the main body of the village governance; historical evolution