關于中日公務員考錄制度的比較研究

摘要:我國公務員考錄制度建立后，對推動我國政治體制改革和行政活動法制化、規范化、科學化起了重要作用。但是我國尚處于初級階段的公務員考錄制度不能適應社會發展需要的現象日益突出，影響到我國公務員隊伍建設的進行和行政體制改革的推行。文章對中日公務員考錄制度進行了詳盡的比較，借鑒日本的有益經驗對進一步完善我國公務員考錄制度提出了合理的意見和建議。

關鍵詞:公務員;考錄制度;比較;建議

中圖分類號: D630.3文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0077-04

收稿日期:2009-10-22

作者簡介:邸平玲(1983-)，女，河南濮陽人，中南財經政法大學公共管理研究所助理研究員，主要研究方向:人力資源管理;

萬流兵(1985-)，男，安徽安慶人，西南政法大學2007級碩士研究生，主要研究方向:刑法。

近幾年，報考公務員的人越來越多。據統計，2006、2007、2008、2009年，我國公務員報考人數依次為36萬、60萬、80萬、105萬。[1]面對如此日益龐大的報考規模，我國尚處于初級階段公務員考錄制度已不再適應生產力的發展，且對我國順利招到德才兼備的人才也產生了巨大阻礙。這時，如何改善我國公務員考錄制度就擺在了我們面前。作者認為可以用“它山之石，可以攻玉”的方法，根據我國的文化、歷史等國情選取公務員考錄制度建立較早較完善的日本為借鑒對象，通過對中日公務員考錄制度的比較，探索出完善我國公務員考錄制度的若干措施。

一、中日公務員考錄制度沿革的比較

要對公務員考錄制度進行較深入的研究，了解其建立和發展的歷程是必不可少的。

(一)中國公務員考錄制度的沿革

我國公務員考錄制度起步比較晚，是伴隨著改革開放的步伐逐步建立和發展起來的。新中國建立初期，我國干部的錄用是與計劃經濟相適應的，主要采用組織調配、計劃分配等方式。改革開放之后，1982年9月，原勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規定》，首次提出“考試錄用”這一名詞，從此開始了對公務員考錄制度的探索。1989年1月，人事部和中組部聯合發出《關于國家行政機關補充工作人員實行辦法的通知》，明確規定要按照德才兼備標準，公開考試，嚴格考核，擇優錄用。至此中國考錄制度初步確立，并在全國開始推行。1994年6月，人事部頒布了《國家公務員錄用暫行規定》，這標志著我國公務員考試錄用制度的正式形成。2006年1月1日正式實施的《公務員法》標志著公務員考錄制度進入法制化軌道。2007年11月6日中組部、原人事部下發了《公務員錄用規定(試行)》，這進一步完善了我國公務員考錄制度。

(二)日本公務員考錄制度的沿革

日本公務員考錄制度的起步和確立比中國要早的多。二戰前，日本人事錄用制度是建立在明治維新政府頒布的《大日本帝國憲法》和《文官試驗、試補及見習規則》之上的。其中試驗是指考試主要針對專門學校的畢業生。試補是指帝國大學的法律和文科畢業生不需要考試可直接作為試補而成為國家公職人員。[2]試驗生和試補生的地位差異非常大，試補生占官吏的大多數，地位比較高，而試驗生的地位就相對低的多。二戰后，日本仿效美國建立了自己的公務員制度。1947年10月21日，日本《國家公務員法》頒布，它標志著日本考錄制度的正式實施。1984年12月25日《人事院錄用考試規則》出臺，以后每年根據考試的具體情況，人事院對這一規則進行修改。2001年底為了適應日本行政改革的需要，出臺了《公務員制度改革大綱》，對公務員的考錄制度進行了一系列的改革，例如廢除高、低等級考試的差別，適當擴大候補錄用名額等，這些措施都使得日本的公務員考錄制度日趨完善。

二、中日公務員考錄制度具體內容的比較

(一)公務員職務錄用范圍

1. 中國公務員職務錄用范圍。我國公務員一般分為擔任領導職務的公務員和擔任非領導職務的公務員。[3]在我國，公務員考錄制度針對的是擔任主任科員以下的非領導職務的公務員。主任科員以下的非領導職務的公務員包括:主任科員、副主任科員、科員與辦事員，而針對擔任主任科員以上的領導職務和非領導職務的人員采用委任和選任方式進行錄取。對主任科員以下的領導職位則主要通過選任的方式進行補充。[4]

2. 日本公務員職務錄用范圍。日本公務員按照政治性和專業性分為一般職務公務員和特別職務公務員。[2]考試錄用制度針對的是一般職務公務員。一般職務公務員主要是指參加公開錄用考試，獲得職位的公職人員，主要包括專業技術性的公務員和事務性的公務員，一般沒有固定任期。而特別職務公務員主要是通過公選得到職位的一類公務員，有固定的任期。

(二)公務員考試錄用的主管機關

1. 中國公務員考試錄用的主管機關。在我國，公務員考試錄用機關設在政府系統內部，我國《公務員法》第二十二條有明確規定:中央機關及其直屬機構公務員的錄用，由中央公務員主管部門負責組織，地方各級機關公務員的錄用，由省級公務員主管部門組織。[3]

2. 日本公務員考試錄用的主管機關。日本的公務員考試錄用機關有以下三個:人事院、外務省、法務省。人事院管理大部分的考試錄用工作，外務省和法務省受人事院的委托，主持外務人員和法官的考試錄用工作，同時人事院對他們的工作進行監督。人事院在日本是最高層次管理人事的機關，政治上中立，擁有獨立的預算權利，同時也不受《國家行政組織法》的約束，內部由人事院自己獨立管理，具有準立法權、準司法權和獨特的行政權。

(三)考試通知的發放手段

1. 中國考試通知的發放手段。在中國，根據《公務員法》第二十六條的規定，考試通知以公告的形式發出，通過廣播、網絡、電視、報紙等傳媒將考試內容(例如考試的時間、地點、招考的職位、名額等)公布于眾。

2. 日本考試通知的發放手段。在日本，各類公務員考試的通知也以公告的形式發出，寫明招考的職位、責任、待遇、考試時間等，通過報紙、廣告、雜志、電視、網絡等傳媒進行宣傳。同時各招考單位組織人員到一些大學舉行懇談會[4]，現場向廣大學生介紹本部門招考職務的詳細情況。

(四)公務員考試的級別

1. 中國公務員考試的級別。在中國，公務員的錄用考試基本上可以分為國家公務員考試和地方公務員考試。這兩種考試下面不再分有任何等級考試。

2. 日本公務員考試的級別。在日本，公務員錄用考試大致可分為國家公務員考試和地方公務員考試。國家公務員考試分為三級，即高級類(Ⅰ類)考試、中級類(Ⅱ類)考試、初級類(Ⅲ類)考試。[4]高級類(Ⅰ類)考試針對的是大學以上學歷的畢業者，同時要求必須懂得法律;中級類(Ⅱ類)考試針對的是大專、高等專科學校畢業者，同時也要求懂得法律;初級類(Ⅲ類)考試針對的是高中畢業的學生。而地方公務員的考試也分為以上三類考試。

(五)公務員錄用考試的內容

1. 中國公務員錄用考試的內容。首先是筆試內容。筆試的主要內容為《行政能力測試》和《申論》，行政能力測試主要包括常識判斷、語言理解與表達、數量關系、判斷推理和資料分析五部分。[3]而申論是給定資料然后進行分析，主要是考查人員的文字表述，解決現實問題等能力;其次是面試。面試的主要內容一般與所志愿的職位相關。同時面試的考官是各級政府招考部門的行政領導。

2. 日本公務員錄用考試的內容。在日本，各部門會制定出好幾種卷子，由人事院考試課統一選定試卷。[5]同時，在筆試內容方面，三類等級的公務員考試內容差別很大，高級類(Ⅰ類)考試范圍比較寬，大致有外語、基礎知識、政治學、行政學、社會保障、國際關系、國際法等等，2006年加上了教育學和心理學。中級類(Ⅱ類)考試內容一般有基礎知識、專業知識和小論文寫作。[4]初級類(Ⅲ類)考試相比較而言較為簡單;在面試內容方面，因為主要采取的方法是集體面試(一般把考生分為若干組，每組5-8個人)，所以所出題目一般是要隊員相互合作才可以完成，這主要考察每個人的協調能力，團隊精神等。同時面試考官在組成上十分豐富，所含知識的類型也比較全面。

(六)中日公務員錄用考試的方式

1. 中國公務員錄用考試的方式。在中國，根據《公務員法》第二十八條的規定，我國的公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行。面試的方式主要是個人面試。

2. 日本公務員錄用考試的方式。在日本，招考種類較多，公務員錄用考試的方法也很多，不統一，一般采用以下7種方式中的2種:(1)筆試;(2)經歷評定;(3)實地考試;(4)業務評定;(5)口試(集體面試);(6)體格檢查;(7)其他完成職務能力的評定方法。[4]

(七)中日公務員考錄的程序

1. 中國公務員考錄的程序。在中國，公務員考試錄用程序包括以下幾步:編制錄用計劃、發布招考公告、對報考人員進行資格審查、公開考試、考核、錄取與試用。[3]

2. 日本公務員考錄的程序。日本公務員考錄的程序有以下幾步:考試的通知發放、報名和考前輔導、考試、訪問政府部門(參加高級類(Ⅰ類)考試的人員一般在第一次考試后即去所志愿的機關訪問，聽股長、課長等人介紹本部門的情況;參加中級類(Ⅱ類)考試的人員一般在考試合格后再去所志愿的政府部門)、錄用。[4]

三、對日本考錄制度的借鑒

中國公務員制度建立后，對促進我國行政體制的科學化、規范化發展起了重要推動作用。中日兩國雖然國情不同，但是日本的公務員錄用制度仍有許多值得借鑒的地方。文章結合我國的實際國情，提出了一系列完善我國公務員考錄制度的建議和措施，

(一)完善公務員考錄制度的法制建設

一項制度是必須有法律的保護才可以順利健康的發展下去的，公務員考錄制度也不例外。我國的公務員考錄制度至今才發展了二十多年，尚處于初級階段，目前許多工作尚無法可依，無法可循。而在日本，許多工作環節在《公務員法》等法律文件中都有明確規定，例如關于拖延和扣押考試公告的人，一般處以一年以下徒刑或三萬日元以下的罰款。所以借鑒日本的經驗，我們必須加強我國公務員考錄制度的法制建設，具體做法是:首先，我國立法部門和人事部門應加快各種相關法律的制定，以我國的國情為出發點，把公務員考試程序、主考官的資格、考試通知的發放、考試內容、考試誰來監督、如何監督，以及各類具體的違法行為以單項法規的形式出臺，同時出臺配套的各種實施細則;其次，要加強法律執行的力度，一個法律只有付諸實施了，才算真正的法律，才發揮出了其內在對于國家的作用。只有這樣，我國的考錄工作才能順利進行下去。

(二)加強公務員考錄制度內部建設

1. 建立獨立的公務員考錄主管機關。在我國，行政權力干預立法權和司法權的情況比較明顯。而我國的考錄主管機關恰好就建立在政府內部，行政力量對考錄工作有很強的干預能力，這很容易使得公務員考試失去公平性和公開性。而在日本，人事院雖然受內閣管轄，但在政治上是中立的，內部也由人事院自己管理，不受政黨或者政府的影響，具有準立法權、準司法權和獨特的行政權。因此借鑒日本的成功經驗，在我國可以建立一個政府外的考錄主管機關，直接受命于中央組織人事部門，脫離政府行政力量的干預，獨立預算，自行管理，只有這樣才可以保持公務員考錄制度的公平性，吸收到德才兼備的人才。

2. 加強公務員考錄制度的公開化。在這里公務員考錄制度的公開化不僅僅是指考試時間、地點、考試的范圍、招考職位、待遇等信息的公開化，還指面試的公開化。首先，我國公務員考錄信息主要是通過網絡來傳播，輔助的有電視、報紙等，但是日本不光有這些傳媒傳遞考試信息，還有許多招考部門針對學生組織的許多懇談會。借鑒日本經驗，我國那些職能復雜，比較重要的部門可以在全國的東、中、西部選擇幾個學生相對比較密集的城市，開展各種報考的說明會，使得學生對這些個部門能夠有一個清晰的認識;其次，加大面試的公開性。我國面試大多采用的是個人面試，這存在很大的不公平性，也容易產生那些走后門的現象。因此可以仿效日本的做法，采取集體面試，或者也可以借鑒聽證制度，采取旁聽的做法。面試必須向社會公開，接受社會監督，當場打分，面試結果當場公布，從而保證了面試的公平性。

3. 增強公務員考試內容的科學性。我國公務員錄用考試，對不同學歷的人都使用的是同一張卷子，這就導致在現實生活中經常出現博士生考不過研究生，研究生考不過本科生的現象。而日本是根據不同的學歷背景，將考試分為三級，對不同的考試有不同的知識要求，這種因人而異的方法可以幫國家選出合適的德才兼備的人才。所以借鑒日本的經驗，首先，以學歷為依據，把我國公務員考試(國家和地方)試卷分為三類，有專門針對博士生的，有專門針對研究生的，有專門針對本科生和大專生的，根據我國情，一般不設立專門針對高中生的考試;其次，針對那些技術性強的招考職位，還可以另外設置技能測驗，考查考生的操作能力，豐富考試的內容。只有這樣因人而異的設置考試內容，才可以甄選出合格的人才。

4. 加強公務員考試方法的多樣化。我國考試錄用方法十分單一，只有筆試和面試兩種，這對于全面評測一個人的知識水平、真實能力顯然是不夠的，也不科學的。而日本考試方法就有七種方法。所以借鑒日本的經驗，為了豐富我國的公務員考試方法，應在考試過程中增加諸如筆記辨析、情景模擬、心理測試、經歷評定等考試方法的應用。

5. 加強面試考官的選擇和管理。在我國，公務員面試的考官一般是各個招考部門的行政領導。這些領導雖然在干部選任上有一定的實地經驗，但是他們這時的主要職能是管理人，在專業知識方面已經沒有了深入的研究。所以借鑒日本經驗，加強面試考官的選擇和管理，應從以下四個方面入手:首先，我國考官的選拔應該舉辦像司法考試一樣的職業考試，各個職能部門的人員如果要參加考官隊伍，就必須參加考試;其次，邀請各類行業的專家(心理專家、人力資源專家等)參加面試;再次，在考官的選擇方面，應該根據各個部門的工作內容，選擇考官的種類;最后，加強對考官的監督，充分發揮社會媒體、人大對考官的監督。

6. 加強報考人員對法律知識的掌握。隨著我國與國際的接軌，我國原有的人治思想逐步被法治思想代替，國家的各項事業都順應世界潮流，朝著法治的方向發展，公務員考錄制度也不例外。日本在這方面做的就比較好，在《國家公務員法》、《地方公務員法》等法律中都明確規定報考人員必須懂得法律。借鑒日本的成功經驗，為加強報考人員對法律知識的掌握，應從以下兩個方面入手:首先，在四年的本科和三年的專科教育中，必須把諸如憲法一類的基本法作為公共基礎課，同時各項單項法規也必須根據學生的專業作為其專業課;其次，在公務員報考的簡章說明書里，必須根據工作崗位的實際情況，明確表明該崗位需要懂得哪一方面的法律知識。

參考文獻:

[1] 新浪教育. 歷年中央國家公務員考試歷年報名人數統計[EB/OL]. http://www.51test.net.2009.10.12.

[2] 吳志華. 當今國外公務員制度[M]. 上海:上海交通大學出版社，2008:10.

[3] 中華人民共和國公務員法注解與配套[M]. 北京:中國法制出版社，2008.

[4] 鄭勵志，藏志軍. 日本公務員制度與政治過程[M]. 上海:上海財經出版社，2001:4.

[5] 徐銀華，石佑啟，楊勇萍. 公務員法要論[M]. 北京:北京大學出版社，2003:9.

責任編輯陸瑩

Comparative Studies of the Chinese and the Japanese Civil Servant Enrolling Systems

DI Ping-ling1 WAN Liu-bing2

(1. Zhongnan University of Economics and LawWuhanHubei430060)

(2.Southwest University of Political Science and LawChongqing400031)

Abstract: The building of civil servant enrolling systems in China has played an important role in promoting the political reform in China and the administrative activities to be legalized， standardized and scientific. However， our civil servant enrolling system which is in the primary stage can not meet the needs of social development， which affects the building of the civil servants' troops and the implementation of administrative reform. On the basis of the comparison of the Chinese and the Japanese civil servant enrolling systems， this article proposes several reasonable suggestions to perfect the civil servant enrolling system in China， by drawing on the useful experience of Japan.

Key words: civil servants; the enrolling systems; comparison; suggestions