政府執行力弱化的體制成因與對策

摘要:政府執行力生成和強弱的體制條件在于政治與行政的相對獨立。在具體的執行過程中，政治行政化和行政政治化的體制狀態通過影響政策方案的合法性、執行活動的有效性、執行評估的合理性、執行監控的有效性和執行終結的及時性而成為政府執行力的體制癥結。實現政治與行政的相對獨立以提升政府執行力，必須從規范黨政關系入手。為此，應從改進和完善黨的領導制度、加強公務員隊伍建設、健全和完善行政組織法體系等方面尋找對策。

關鍵詞:政府執行力;政治行政化;行政政治化;成因;對策

中圖分類號: D63 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0068-05

收稿日期:2009-12-14

作者簡介:湯法遠(1983-)，男，貴州大方人，云南大學民族政治與公共行政專業博士研究生。研究方向:民族政治學、公共政策與管理、民族自治地方公共管理。

由于決策與執行是一個政策過程的兩個基本構成部分，執行過程中出現的問題就至少部分地與決策內容和決策者密切相連，因而對此類問題的討論就不能僅限于政策執行范圍來進行。隨著行政定位在政策執行方面即執行功能，“剩”下來的領域即決策功能是由政治來承擔的。因此，在思考政府執行力的生成和弱化等問題時，必須首先從體制的視角審視政治與行政的狀態以及二者的關系是否順暢，它們是否忠實地履行各自的功能等問題。

一、政府執行力生成及強弱的體制條件

政府執行力是一種合力，是執行環境、執行主體、執行客體、執行資源、執行方式、執行程序等要素相互作用的結果。政府執行力的生成及強弱，關鍵在于這些要素整合優化的程度和水平，而政府執行力各要素間整合優化的程度和水平卻深深受制于政治與行政的關系狀態。這是因為，雖然政治與行政統一于一個完整的政策過程且相互影響，但它們是兩個相對獨立的領域，彼此的核心價值和所要解決的基本問題存在著質的區別。政治的主要功能是制定政策，為提高政策制定的質量，政治必須堅持民主和公平等價值。民主和公平意味著分權，而官僚制的等級特征和命令服從關系意味著集權，因此，政治組織沒有必要也不應太過靠近官僚制的理論模型或具有過多的官僚制特征。行政的主要功能在于執行政策，為提高政策執行的有效性，行政必須追求效率、合理性和合法性以及程序和秩序等價值，并將組織打造成以等級制、專業化及與此相應的資格要求和規范程序等為特征的官僚制。正基于此，政治與行政是否恪守各自的固有特征、是否堅持各自的價值取向、是否忠實地履行各自的功能、它們之間的關系是否順暢等便成了政府執行力生成及強弱的體制前提和基礎。而這一前提和基礎能否具備及具備的程度，又取決于政治與行政之間的獨立能否實現及實現的程度。因此，只有實現政治與行政之間的相對獨立，才能確保政治與行政各司其職，形成政治與行政間的順暢關系，進而提高政策方案的質量，優化政府執行力各要素間的整合，增強政府的執行力。

應當注意的是，在其他條件不變的情況下，政府執行力的生成及強弱與政治和行政的獨立程度之間既可能呈現正相關關系，又可能呈現平穩關系，還可能呈現負相關關系。這種關系規律近似于一條反過來的“浴盆曲線”(如下圖)。

政府執行力的生成及強弱跟政治與行政的獨立程度之間呈現何種關系狀態，取決于政治與行政之間的獨立程度是否及在多大程度上有利于建立和維持政治與行政之間的和諧順暢關系。在區間[a，b]的左側，政治與行政處于混沌狀態，彼此之間的和諧順暢關系難以建立和維持，政治即行政、行政即政治的現象較為普遍，因而政府的執行力極為低下，但隨著政治與行政之間的獨立程度的逐漸提高，政府執行力呈現出不斷增強的趨勢;在區間[a，b]內，政治與行政之間的獨立程度能確保政治與行政間的順暢關系得以形成，從而確保了政治與行政在恪守各自固有特征和行為邏輯的基礎上忠實地履行各自的功能，政府的執行力因此而得到了提升;而在區間[a，b]的右側，政治與行政之間的獨立達到了相當的高度，但卻引發了過猶不及的問題，即政治對行政的控制軟弱無力，行政因此而獲得了與政治分庭抗禮、進行博弈的“資本”，甚至恣意妄為，從而使政治過程所確定的政策方案在執行過程中發生嚴重的“扭曲”，導致政府執行力的弱化。

通過上述分析可知，政府執行力生成及強弱的體制條件在于政治與行政的相對獨立。這種相對的獨立主要是指政治與行政在恪守各自固有特征和行為邏輯的基礎上的功能性分離，而非結構性分離，即非從結構上徹底分離政治與行政，完全排除政黨政治在政府行政程序和行政行為中的影響，實現政治與行政的絕對獨立，這是不可取的，也是不可能實現的。

二、政府執行力弱化的體制癥結在于政治行政化與行政政治化

政治行政化描述的是一種政治在功能上同時承擔著政策的制定和執行兩種功能，或在運行時明顯地違背了民主和公平等價值規范而過度遵循官僚制的邏輯，或在組織結構方面具有濃厚的官僚制特征的現象。其表現主要有:黨委工作行政化;以國家人事行政管理模式管理黨組織的相關人員;黨組織決策的行政性;官僚制化的黨組織結構;政權結構和決策結構的精英吸納。作為政治行政化的另一面，行政政治化描述的是一種行政組織嚴重喪失了其相對的獨立性和自主性，淡化了追求效率、合理性和合法性、程序和秩序等固有特征，且在運行時過度遵循政治邏輯的現象。動員型的行政方式、濃厚的意識形態色彩、人格化的組織關系、較為重要的問題通常以“政治任務”來標簽、評價行政業績和官員晉升方面的政治標準、運動式的工作檢查、無視程序及規范的行政決策和政策執行行為、行政部門中的“排隊”現象等是行政政治化的典型表現。

作為一種政治和行政沒有嚴格恪守各自的固有特征，沒有忠實地履行各自的功能而相互對象化的體制狀態，政治行政化和行政政治化對政府執行力的影響是通過對與政府執行力相關的各種活動的有效性的制約而實現的。

(一)通過流失政策方案的合法性、激發目標群體的不滿和抵制而弱化政府的執行力

政策合法性是政府執行力的重要保證，很多政策的執行績效之所以偏低，部分原因就在于政策得不到目標群體的認可、接受、遵從和推行。而政策的合法性主要取決于政策對目標群體的利益的損益情況。從根本上說，政策的合法性與利益表達、利益綜合、利益協調、利益整合等功能的發揮程度呈線性關系。然而，在實際的政策制定過程中，政治行政化和行政政治化的體制狀態卻嚴重地制約著這些功能的有效發揮，成為政策合法性的體制瓶頸。比如，由于政權廣泛吸納“精英”，政策制定過程中利益群體與政權之間的“自然”連接相應地發生斷裂，導致并強化了利益表達與綜合的“內輸入”和“精英輸入”機制，政治成為政府和精英的特權。在這種情況下，由于群眾沒有合適的利益表達途徑且呈現無組織狀態，造成精英們獲益太多而責任太少，大眾承擔了太多的責任和代價而所獲甚微甚至利益根本沒有得到反映、代表、維護、實現和增進的政策損益結構。這必然使政策的合法性大打折扣，造成“官民”之間更深的鴻溝，引發目標群體對政策執行的抵制，弱化政府的執行力。

又如，現行政治體制的安排，各種社會組織的作用主要是作為“橋梁”和“紐帶”在黨和政府與群眾之間溝通信息、反映情況，而不是作為利益集團向政策制定者施加壓力。當然，它們也承擔基礎性的利益表達和初步的利益綜合功能，但這種功能并非政府延伸，并不具有多少社會互動色彩，從而使政策輸入過程表現出高度的政府整合性和組織化一體性，進而“使政策問題的提出更多地使用內在提出模型和動員模型，而較少使用外在提出模型”[1]，也使“政策制定過程中的決策更多地呈現出‘單方案決策’的特征，而不是多方案的擇優”[2]。在這種情況下，組織成員因其組織的利益表達功能的萎縮而無法表達利益訴求，導致他們因利益得不到有效的維護、實現和增進而對政策產生不滿和抵制，進而使政府執行政策時的乏力現象成為必然。

(二)通過降低政策執行活動的有效性而弱化政府的執行力

影響政策有效執行的因素很多，但政治行政化和行政政治化的體制狀態無疑是關鍵性的。比如，動員型的政策執行方式所采取的激勵和主要手段并不是法律規范，而是上級黨組織的指示、黨的紀律和政治忠誠;不是合理性、合法性、程序和秩序，而是官階上的升降及相應的待遇等政治表揚和政治前途。由于這種執行方式附帶著一定的政治壓力，官員們不得不依附于政治化的動員行為中，積極配合上級組織完成被動員的政策任務，導致正規官僚體系理性規范的管理工作失去其常規程序，正常功能得不到有效、持續、穩定的發揮，執行力偏低成為普遍現象。

又如，公共行政的意識形態色彩過于濃厚往往制約著政策執行的回應性。一些下級組織和地方政府將意識形態視為“忌諱”，在向上級和中央反映執行情況時，很多執行結果的反饋都要先經過意識形態的過濾，使上級組織和中央政府總是很難獲得最準確、及時的政策信息，進而影響了政策的修正和完善，導致很多政策發生嚴重的“執行扭曲”。

再如，人格化的組織關系更多地注重個人忠誠和個人權威，使人格權威普遍大于法律權威和機構權威而成為最重要的權威因素。這種組織關系往往能超越官僚制的組織規則，導致政策執行過程中夾雜著明顯的個人意志和個人觀念，下級通常把上級的言論和指示當作行動的依據，政策執行的標準和結果在一定程度上取決于維持政治忠誠關系的需要，這必然造成政策在執行過程中的“失真”現象。

(三)通過影響執行監控的有效性和執行評估的合理性、遲滯執行終結的及時性而弱化政府的執行力

在政策執行過程中，為確保政策的如實執行，必須對執行過程進行監控。同時，為判斷執行活動是否有效，執行過程是否需要改進，必須對執行情況進行評估。在此基礎上，如發現執行計劃不周延、執行項目不合理、執行措施不得力，還必須對它們予以終結。然而，政治行政化和行政政治化的體制狀態卻成了這些活動的掣肘，導致政府執行力的弱化。首先，在政治行政化和行政政治化的體制狀態下，人格化的組織關系、上級對下級政治前途的影響等因素往往塑造并強化了評估者與執行者之間過于密切的關系，這種關系極易導致評估標準、過程和結果等有失偏頗。比如，當發現執行過程出現錯誤時，由于關系密切而應對執行負責人的政策行為責任有所顧忌，評估主體往往難以對執行過程做出客觀而合理的評價。其次，在政治行政化和行政政治化的體制狀態下，人格化權威、程序缺失等因素引發了監控內容不全面、監控機制不健全、監控標準不合理等問題，嚴重地制約著執行監控的有效性，從而出現兩種結果:一是監控機制不健全，主要表現在以執政黨和政府的監控為主，司法機關、人民團體、新聞媒體、民主黨派等監控主體的監控是補充性的;二是功能弱化、監控乏力，司法機關、人民團體、新聞媒體、民主黨派等監控主體出現不敢監控、監控不到位、監控流于形式等監控乏力的現象。再次，在政治行政化和行政政治化的體制狀態下，人格化的組織關系、公共行政的意識形態化等因素使執行行為的終結面臨著個人政治忠誠、顧忌“政府形象”和負責人的責任等障礙，導致大量低效、無效甚至完全沒有必要的執行計劃、項目和措施無法予以及時終止。如對執行負責人而言，“若承認政策失敗則等于承認他們在工作中的失誤，因而會造成心理上的包袱”[3]，他們便會抵制和阻止執行的終結。而在人格化的組織關系中，為了表示個人忠誠，執行負責人的人格權威影響范圍之內的“追隨者”必然會向他們“靠攏”，反對執行終結。這些“反對終結的力量一旦結成一個共同體，就能極為有效地威脅政策終結行為”[4]，妨礙執行終結的順利實現。

三、提升政府執行力的對策思考

當代中國的黨政之間關系、政策制定與政策執行之間的關系，說到底都是政治與行政之間的關系。[5]因此，黨政關系的規范與和諧便成了實現政治與行政的相對獨立，構建政治與行政間的和諧順暢關系，以提升政府執行力的關鍵。

(一)改進和完善黨的領導制度

改進和完善黨的領導制度的措施應包括:

1. 優化黨管干部制度，實現黨對干部的管理重心從黨委管理干部向黨管干部轉移。黨管干部是原則性的，指一切干部都必須堅持黨的路線、方針、政策，以黨的標準為標準，堅持正確的政治方向。黨委管理干部則是操作性的，指各級黨委對一定范圍內的干部的任免、培養等具體方面的管理。實踐中兩者往往被等同起來，或用黨委管理干部代替黨管干部。因此，必須正確認識黨管干部制的原則和精髓，聚焦于原則性的黨管干部。各級黨委應著重管理各級人民政府的核心人員，其他公務員則由政府人事部門按照國家公務員法規條文進行管理。

2. 改進黨委的政績考核制，轉移對各級黨委的考核重點。在黨委領導的行政首長負責制下黨委干部也實行行政干部的政績考核制，迫使各級黨委經常將工作重心移向行政工作，陷入行政性事務之中。因此，必須對這種政績考核制加以改進，將考核重心放在決策、穩定社會、監督政府部門是否廉潔高效等主要功能的發揮上。

3. 完善干部任免制度。目前各級政府職能部門、事業單位負責人的選舉、任免具有濃厚的任命色彩，應予以完善，逐步以含有一定競爭性因素的選舉方式，代替傳統的認可性選舉或任命。

4. 改革黨政兼職制，改變黨政領導互相兼職的現狀。現實中黨政領導互相兼職甚至黨政一把手一肩挑的情形常常導致黨委工作行政化、黨政互相牽制、工作缺乏效率等問題。黨委應在行政性、事務性工作上向政府放權，由政府去組織，而將工作重心放在對政府的施政行為是否堅持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監督上。可考慮不再實行黨政兼職制度，政府正職不必作為黨委的副書記，黨的書記也不必兼任政府的職務。

5. 加快黨委主要負責人擔任人大常委會主任的制度建設，實現黨對政府的領導由“直接領導”向“間接領導”轉變。目前，中共中央政治局常委出任全國人大常委會委員長，地方黨委書記兼任地方人大常委會主任的實踐是一種有益的探索。這種模式將原來黨直接領導“一府兩院”的方式，轉變為通過國家權力機關間接領導和全面監督“一府兩院”的方式，即“黨領導人大，人大產生政府，政府對人大負責”[6]。這樣既充分發揮了各級人大作為權力機關的作用，又保證并優化了黨對國家重大事務的領導。由于這種實踐尚處于探索階段，因而亟需加快相關制度的建設。

(二)加強公務員隊伍建設

實行公務員制度不僅可以淡化行政的政治色彩和人格化關系，而且能促進干部群的性質由革命性、政治性向建設性、技術性轉變。因此，規范黨政關系，實現政治與行政的相對獨立必須加強公務員隊伍的建設。

1. 公務員的錄用、考核、晉升應更加注重行政執行的能力要求，以重構追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。公務員錄用、考核、晉升等過程中如果過于強調政治，將導致政治的正確性和意識形態的一致性掩蓋了公共行政的科學性，公務員的行為受其影響而具有過強的價值色彩，進而在具體執行政策的過程中更加注重政治組織的目標和利益而產生忽略政策本身的理性要求的結果，進而妨礙了官僚制體系按照科學方案和程序來有效執行政策。因此，在公務員隊伍建設過程中，必須重構追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。

2. 構建非人格化的公務員激勵、約束、保障和競爭機制，淡化公務員隊伍中的人格化組織關系。理性科層制的一大特點是非人格化，“非人格化可以幫助公共行政工作擺脫政治人的主觀性干擾”[7]。在人格化的組織關系中，公務員隊伍中的激勵、約束、保障和競爭的主要依據不是能力與成績，而是個人的政治忠誠，這直接從人際關系的角度強化了政治與行政之間的聯系，導致政治與行政相互對象化的體制狀態固若金湯，因此，加強公務員隊伍建設，必須構建理性的、非人格化的公務員激勵、約束、保障和競爭機制，以淡化公務員隊伍中的人格化組織關系。

3. 塑造公務員隊伍整體學習的觀念，吸收先進的政治文明和管理文明成果，鍛煉公務員隊伍和提高技術創新能力。動員型的行政方式、意識形態的順從、人格化的組織關系、無視程序及規范的行政決策和政策執行行為、行政部門中的“排隊”現象等行政政治化問題的產生，既是傳統官場文化使然，也是公務員制度的諸多缺陷和官僚制體系的工商管理技術低下的結果。因此，在公務員隊伍建設過程中，還必須塑造整體學習的觀念和氛圍，通過吸收先進的政治文明和管理文明成果，以提高公務員隊伍的制度和技術創新能力，為規范黨政關系，實現政治與行政的相對獨立提供過硬的人力資源保障。

(三)加強法律制度建設，健全和完善行政組織法體系

黨政關系是中國政治的主要問題和政治體制改革的核心問題[6]，而政治體制的改革是需要充分的法律規范作為基礎和保障的。從規范黨政關系，實現政治與行政的相對獨立的角度看，加強法律制度建設，健全和完善行政組織法體系應從以下兩方面進行努力:

1. 完善憲法，增加其操作性內容。黨政關系中的很多問題都需要依法解決。黨如何通過法定程序把自己的意見轉變為國家意志，黨組織如何向人大推薦領導干部，執政黨在人大中如何開展活動等，都有必要用法律進行規范。[8]黨政關系是一個憲政性問題，其法律依據主要存在于憲法之中。在我國目前實行的“82憲法”中，雖然不乏關于黨政關系的相應制度或原則性規定，但這些規定卻太過于籠統，缺乏可操作性，有些還屬于慣例的范疇。憲法的這一缺陷使黨政分開難以獲得有效的法律保障，結果必然是黨政關系模糊，“黨政不分、以黨代政、黨寓于政、黨政一體”等政治行政化和行政政治化現象依舊如故。因此，在今后的法治建設中，應增加憲法中的操作性內容，為黨與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各人民團體、各民主黨派之間的關系的處理做出具體規定。

2. 加快行政組織法在內容和體系上的建設步伐，為各個層面的黨政關系的規范化構建健全和完善的法律體系。在黨政關系的制度安排中，制度創新和制度增設固然十分重要，但關鍵的是使這些創新和增設的制度具有相應的法律支持，從而形成有效的政治與法律效力。[9]如果沒有健全和完善的行政組織法作為支撐，黨政關系的規范化，政治與行政的相對獨立將產生“短板效應”。在目前的法治化進程中，行政組織法方面的建設相當滯后，存在著體系上不完整、內容上極為簡陋等問題，這成了黨政分開的“軟肋”。因此，必須加快行政組織法在內容和體系上的建設和完善。一是要對《國務院組織法》、《中央行政機關設置標準法》、《全面推進依法行政實施綱要》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國公務員法》等現行法律法規進行修訂和完善;二是要制定《政治體制和行政體制改革法》，使黨與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各民主黨派之間的關系在《憲法》的基礎上更加明晰化，更加具有可操作性;三是要制定《行政組織基本法》，對行政組織的基本原則、行政組織形態、行政主體制度、地方法律分權、行政組織程序、違反行政組織法的責任等基本問題作出規定;四是制定行政編制法，吸收“三定”的成果與經驗，以統一立法的形式來固定行政編制。

參考文獻:

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[9] 林尚立. 黨政關系建設的制度安排[J]. 理論參考，2002(8).

責任編輯譚焰

System Reasons for the Decline of Governmental Executive Ability and Its Countermeasure

TANG Fa-yuan

(Yunnan UniversityKunmingYunnan650091)

Abstract: The system conditions that produce the power of governmental executive ability lie in relative independence between politics and administration. In the course of carrying out policies， political administration and administrative politicization becomes the system crux of governmental executive ability through influencing the legitimacy of the policy scheme， the execution validity the rationality of assessment， the efficacy of policy control， the timeliness ofthe policy end. We should start with standardizing the relation between the Party and government to improve governmental executive ability through realizing relative independent between politics and administration. For this， we must look for the countermeasures from improving leadership system of the Party， strengthening construction of civil servant's team， perfecting the system of administrative rules of organizations.

Key words: governmental executive ability; political administration; administrative politicization; reason; countermeasure