金融危機下美國對華貿易保護與中國政府的應對策略

摘要:金融危機導致國際貿易萎縮，繼而加劇國際市場競爭，也促使各國采取更為保守的貿易政策和措施，從而加劇國際貿易摩擦。最近發生的輪胎特保案就是由于美國奉行貿易保護政策的典型實例。美國的貿易限制對中國經濟的影響非常大，不僅直接影響到中國眾多企業的生存發展，而且會對中國整個經濟發展帶來沖擊。如何應對美國對華實施的貿易保護政策已經成為一項非常復雜而又十分緊迫的任務，這其中，政府的引導和協調起著不可替代的主導作用。

關鍵詞:中國;美國;政府;貿易保護;輪胎特保案

中圖分類號:F115文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0059-05

收稿日期:2009-11-20

作者簡介:黎 慈(1975-)，女，湖南長沙人，江蘇警官學院教師，研究方向為行政法學、行政管理學。

2007年以來，由美國次貸危機引發的金融危機在全球范圍內蔓延，導致全球范圍內的貿易和投資都出現明顯下滑。經濟衰退是實行貿易保護的重要根源。最近美國奧巴馬政府對中國發起涉案金額約為22億美元的“輪胎特保案”就是其中一個典型的例子。此案意味著美國在縱容貿易保護主義方面“開了極壞的先例”，并會導致其他國家采取跟進措施，損害中國利益。國際貿易保護主義的沖擊，給中國經濟的發展提出一個非常嚴肅的課題。作為公權力代表的中國政府，是經濟發展中的有力舵手，必須充分認識、理性分析、積極對待，為中國外貿經濟的發展指明正確的方向。

一、“輪胎特保案”對中國造成的負面影響

“特?！笔恰疤囟óa品過渡性保障機制”和“特殊保障措施”的簡稱。根據《中華人民共和國加入WTO議定書》第16條，中國產品在出口至有關WTO成員國時，如果數量增加幅度過大，以至于對這些成員的相關產業造成“嚴重損害”或構成“嚴重損害威脅”時，那么這些WTO成員可單獨針對中國產品采取保障措施。“特保”實施的期限為2001年12月11日至2013年12月11日。本文所探討的中國輸美輪胎特保案，是由美國鋼鐵工人聯合會2009年4月以中國輪胎擾亂美國市場、導致美國工人失業為由要求美國政府對從中國進口的輪胎發起特保調查引起的，美國國際貿易委員會(ITC)2009年6月29日建議美國政府今后連續3年依次對中國輸美乘用車和輕型卡車輪胎加征55%、45%和35%的特別關稅。9月11日，美方不顧中方嚴正立場，決定對中國輸美乘用車輪胎產品采取特保措施。根據奧巴馬的最終決定，美國將在今后3年內對從中國進口的輪胎依次征收35%、30%和25%的特別關稅。這一特保調查是2007年以來的首次對華特保案，也是針對中國最大的特保案，涉及金額達22億美元，影響中國數十萬人就業。具體來說，輪胎特保案對中國產生的負面影響主要表現為以下幾個方面:

(一)輪胎貿易特保措施嚴重影響我國出口貿易額

輪胎特保案的通過，使我國出口輪胎的成本提高，競爭力下降，進而導致我國的輪胎出口急劇下降。據中國橡膠協會統計，2008年我國對美國的輪胎出口額約有22億美元，輪胎年出口量占總產量的40%以上。如果削減輸出美國輪胎的半數產量，意味著我國會出現12%的剩余輪胎產能，并且減少10億美元的外貿收入。據報道，華南橡膠輪胎股份有限公司是此次特保案中受影響最大的國內輪胎企業之一。該公司海外部經理苑云濤表示，目前中國出口輪胎的關稅為4.4%，而華南輪胎公司2008年對美出口額為2億美元，如果按照60%計算則要收關稅1.6億美元，這意味華南輪胎公司將要放棄美國市場。同時，受損的不僅是輪胎企業本身，整個產業鏈的上下游也會受到牽連。輪胎特保案的通過，將使得其上游產業鏈的橡膠、炭黑、焦油以至焦化等產業出現不同程度的產品積壓、銷售困難等。中國橡膠工業協會會長范仁德就表示，“受金融危機影響，今年以來我國輪胎行業主要經濟指標同比下降的速度均為兩位數，1/3的企業虧損。輪胎特保案后，我國輪胎出口量將下滑12%左右，連帶著橡膠工業的增長速度將下降5至6個百分點。”另外，即使我國輪胎出口企業沒有傾銷行為，但從立案到調查，再到初裁、終裁、整個過程可能持續一年到一年半，時間較長。在一定程度上延緩了中國輪胎企業的市場拓展進程，也嚴重影響了我國出口輪胎的貿易額。

(二)輪胎貿易特保措施容易引起國際貿易摩擦的連鎖反應

輪胎特保案可以起到“風向標”作用，可能鼓舞國內其他產業和其他國家，引起連鎖反應，因為“這一招好使”，且在數據收集、律師費用等方面成本也比反傾銷調查低。正如國家發改委對外經濟研究所所長張燕生接受《中國經濟周刊》采訪時所說，“輪胎特保案的關鍵不是在征稅的高低。核心的問題是，美國作為一個大國，其做法有全球示范性影響，在某種程度上對世界其他國家起一個引導作用，采取的特保措施有著很明顯的貿易保護主義色彩，這是一個很不好的先例。以鄰為壑，別的國家就會跟風?！盵1]這是因為，根據WTO規則，相關國家可直接援引美國的特保措施對中國輪胎實施制裁，或以涉案輪胎產品可能發生“重大貿易轉移”為由，預先對于中國輪胎產品設限。事實已經開始證明了這種連鎖反應的存在。在美國對華實施輪胎特保措施后，中國輪胎業又在阿根廷遇阻，阿根廷擬對中國生產的小汽車用輪胎征收反傾銷稅。一旦這一做法蔓延，中國輪胎出口南美洲的大門或將關閉。歐盟也緊跟著于9月24日決定，對產自中國的無縫鋼管和鋁箔征收為期五年的正式反傾銷稅，稅率分別高達39.2%和30%。

(三)輪胎貿易特保措施引起國內市場的激烈爭奪和輪胎工人的失業

美國政府對中國輸美輪胎實施懲罰性關稅，截斷了中國眾多輪胎企業出口美國之路。部分從美國市場退出的輪胎產能將被迫轉移到國內市場，加入本已競爭激烈的國內市場爭奪。正如業內人士分析稱，雖然特保案對中國的輪胎業尚不足以造成滅頂之災，但會帶來巨大沖擊。若對美出口的銷量轉入國內銷售，勢必增加國內供給，產能過剩的局面也將不可避免，國內輪胎企業的競爭格局將隨之發生改變。這樣，短期內供應的大量增加必將引發輪胎價格惡性競爭，對國內市場形成巨大壓力，也必將影響整個輪胎行業的健康發展。

同時，由于輪胎生產企業屬于勞動密集型企業，對我國經濟的主要貢獻之一是吸納大量就業人員。輪胎特保措施的實施，必然會影響到中國的就業狀況。這是因為，中國生產的輪胎中有40%出口，而其中三分之一出口至美國，按最高35%的關稅計算，這意味著中國的輪胎產品在實施特保后的第一年將不能出口到美國，這將影響到10萬左右工人的就業，損失約10億美元出口額。

二、從“輪胎特保案”看美國對華實施貿易保護政策的深層原因

美國對華實施貿易保護政策既有其自身政治體制運作的影響因素，又有“中國威脅論”等外部因素，還有中國經濟發展和轉軌過程中存在的結構性缺陷等自身因素。既有其不同階段的理論根源，又有反映其本質的利益根源。通過近期發生的“輪胎特保案”，我們便能透視美國對華實施貿易保護政策的深層原因。

(一)美國政治體制運作的影響是其對華實施貿易保護政策的政治原因

美國貿易政策的制定權在立法部門，決定了其貿易政策的制定更多地代表國會議員的利益而不能總是以社會福利最大化為標準，容易滋生貿易保護主義。國會議員是由選舉產生的，每個議員會代表選區和特定階層的利益。因此，一旦中國對美國的出口影響到相關階層和地區特定的利益，他們就會置社會最高福利于不顧而對華實施貿易保護政策。同時，美國政治實行的代言人制度使得議員和政府官員無一例外成為某一集團利益的代言人，在選舉制度下，個人的影響力和知名度對于政治前途有著至關重要的影響。為了維持和延續個人的政治地位，議員和政府官員必須要有足夠的時間、精力以及資本來進行兌現競選承諾的活動，甚至還要為了下次的連選連任打下堅實的群眾基礎。

“輪胎特保案”的發生，意味著貿易問題再次成為美國國內政治角力的犧牲品。美國政府不顧輪胎進口商、銷售商以及中國政府的強烈反對，作出上述決定，迎合了美國內某些利益集團的需求，以換取他們對奧巴馬政府醫療改革計劃的支持。美國彼得森國際經濟研究所專家胡夫鮑爾就認為，奧巴馬政府的醫療改革計劃目前陷入僵局，為達成妥協，奧巴馬可能不愿在諸如輪胎特保案等問題上得罪支持工會的民主黨人。

(二)中美貿易中的美方巨額逆差是其對華實施貿易保護政策的經濟原因

根據國際收支理論，貿易赤字的增加通過對外貿易乘數的作用導致美國國民收入的下降，國民收入的下降必然使國內失業增加，如此就會產生兩國間的貿易摩擦。美國經濟學家斯蒂格里茨認為，兩國間經常項目收支的逆差，超過國民生產總值的1.5%，會發生激烈摩擦;超過2%，就會引發報復行為;如果對一國的貿易順差超過該國貿易額的25%至30%，那就是政治問題了。

近年來，中美貿易中的美方逆差，是美國國會經常提起的一個問題。按照中方的統計，2006年，中國對美貿易逆差為1442.6億美元;2007年中美貿易繼續保持高速增長，根據美國商務部統計，2007年中美雙邊貿易額為3866.8億美元，增長12.8%;在金融危機的影響下，2008年雖然中美雙邊貿易額增速降至入世7年來最低點，但據中國海關統計，中國對美國出口仍然高達2523億美元，同比增長8.4%，扣除自美國進口814.4億美元，對美貿易實現順差1708.6億美元，增長4.6%。迅速攀升的貿易逆差，必然引起作為逆差國的美國強烈不滿，于是把國內經濟發展的疲軟歸因于我國的外貿順差，以保護國內市場為由奉行貿易保護政策?！拜喬ヌ乇０浮保闶敲绹鴩H貿易委員會(ITC)以中國輪胎擾亂美國市場為由，要求對從中國進口的輪胎進行特殊保障措施調查的結果。

(三)中國外貿經濟的自身缺陷是美國對華實施貿易保護政策的直接原因

一方面，低價傾銷、無序增長、重復建設等以求得外貿數量擴張的外貿模式為美國發動對中國的貿易戰提供了口實。當前，我國出口產品的一個最大特點就是具有較強的價格競爭力，大都是勞動密集型加工產業，價格偏低，附加值不高，產品差異化不大，而且是大批量的出口。這就不可避免地與國外的產品發生劇烈的碰撞。同時，長期對出口產品進行出口補貼，導致對出口產品定價過低，因而經常被控傾銷。甚至有些企業為了換取出口補貼和出口退稅，無利也要銷售，造成不規范的定價行為，結果為美國指責中國破壞公平競爭和公平貿易的準則、發動對中國的貿易戰提供了借口。

另一方面，中國在外貿上對美國的依存度較高容易引起美國動輒以貿易制裁相向。我國出口商品的市場過于集中在歐盟、美國、日本等國家和地區，出口商品的份額在這些國家非常大。就輪胎特保案而言，據上海證券報調查，對美國市場的出口份額在很多企業的銷售總額中占比很大，2008年，中國輪胎單對美國的出口就達到總產量的三分之一。這就很容易引起進口國的關注，引發貿易保護。因此，出口產品的外貿依存度越高，將大大增加了我國防范對外貿易風險的難度，一旦出口受阻，國內生產企業和相關企業就會受到嚴重打擊。

三、我國政府應對美國貿易保護政策的有效策略

從理論依據上，近年來逐漸盛行的戰略性貿易政策對我們有深刻的啟發。該理論的核心內容是:在不完全競爭的市場條件下，政府可以通過干預、改變企業的戰略性行為，使國際貿易朝著有利于本國企業獲取最大限度利潤的方向發展。一個比較成熟的市場經濟不僅意味著“看不見的手”能夠發揮作用，“看得見的手”——政府干預也應該發揮作用。我國加入世貿組織后，減少了很多與WTO有關協議下不一致的行政干預或政府干預。但選擇對外貿易的自由化并非不要政府干預。相反，加入WTO要求我們的政府具有更高超的干預手段，促進貿易利益的最大化。以“輪胎特保案”為標志，中國的外貿經濟正遭受新一輪貿易保護主義的沖擊。在出口境況嚴峻的形勢下，中國企業在自尋出路的同時，需要政府的正確引導與規范。

(一)健全適合WTO規則的法律制度

我國是新入世的國家，仍然處于經濟體制改革的進程中，還未能完成新法的訂立，未能完全完成對與WTO規則相抵觸的法律、法規的廢改和調整工作。法律、法規的不完善，既為美國對我國發動貿易戰輕易找到借口，也不利于我國通過WTO的爭端解決機制來解決糾紛以維護我國企業的利益。因此，我國政府應根據加入WTO的要求和我國入世時所做出的承諾，調整、增加我國的現行法律和法規。這就要求我們對那些與WTO規則存在沖突或不協調的地方結合國情予以修改，以保證我國的法律、規章與行政程序能夠符合WTO規定的義務。同時，中國國內立法應盡量與WTO爭端解決機制的規則接軌，以求更充分的獲得WTO的保護，通過WTO的爭端解決機制來解決糾紛。另外，我國還應當完善我國的公平法律體系，如反傾銷、反補貼和保障措施等領域的豐富以保護我國的利益。

(二)建立國際貿易保護預警機制

加入WTO后，雖然我國可以借助多邊機制來解決貿易爭端，但由于我國在入世時承諾了“特別保障條款”等條款，使得我國出口面臨新的不確定性，當其他國家采取貿易保護政策時，我國企業仍然處于不利地位。同時，我國出口企業欠缺敏銳、通暢的信息捕捉、分析和傳遞系統，致使我們競爭手段單一，國際營銷謀略不足。更重要的是，由于對國外市場的動態了解不及時，即使在國外企業或行業中介組織已經決定或表現出對我們某種出口產品的關注，并可能付諸調查、決定立案時，我們的企業仍不改變原有的出口戰略，繼續大量涌入出口市場，使自身陷于被動地位。

“輪胎特保案”的發生，再一次發出警示，政府必須建立經濟發展的長效機制，與此相適應，建立有效的情報和預警機制，事先對一些重大經濟問題展開調查和評估。具體來說，政府有關部門協同商會要實時跟蹤一些產品的出口貿易情況，如果某一產品在某國市場上銷量突然大增或價格急劇下跌，我們就應提高警惕，考慮是否會引發國際貿易保護。貿易主管部門應當與相關行業協會之間保持緊密聯系，互相通報產品的生產、銷售及出口情況，一旦察覺進口國國內有正在醞釀貿易保護措施的動向，應立即向全行業發布預警信號，及時協調出口量、出口方向和產品出口價格，減少國際貿易保護對我國造成損害。

(三)引導企業優化出口結構

美國輪胎特保案因其不公正條款，再度使中國輪胎企業陷入水深火熱之困境，然而反觀事件本身，中國部分輪胎出口產品確實存在著價格低廉、產品技術含量不高、品牌價值不高的短板，很容易受到國外制裁。在特保案宣布后的第二天，中國商務部新聞發言人姚堅就曾經指出，雖然此次特保案影響很大，但中國的高檔輪胎仍有很大市場，政府也將積極研究政策，在產業結構升級等方面予以相應的支持。

具體來說，政府在引導企業優化出口結構時著重應當做好以下幾方面工作:首先，幫助國內企業提高自主研發和技術自主創新能力，不斷提高產品附加值和技術含量，優化出口商品結構。通過高新技術、裝備制造等產業的發展，推動企業的產業結構升級，避免陷入“低價格—低質量—更低價格—更低質量”的惡性循環，實現出口商品多元化，提高對外貿易質量。第二，支持企業實施加工貿易轉型升級戰略。鼓勵更多的企業參與到加工貿易的產業鏈中，增強加工貿易的產業配套能力，培育加工貿易產業集群，從國際產業鏈的制造業環節入手，逐步實現制造優勢向市場優勢、技術優勢和產業集群優勢的轉變。第三，積極鼓勵企業實施“走出去”戰略。要制定切實可行的政策，鼓勵企業實施“走出去”戰略，通過對外直接投資、對外工程承包和對外勞務輸出等形式，利用國內、國外兩種資源，積極參與國際競爭、開拓國際市場，形成一批有實力的跨國公司和著名品牌。

(四)鼓勵行業組織的良性發展

在維護行業利益、企業利益、預防和抵制國際貿易保護方面，行業協會是政府、企業的合適的“代言人”。在這次的中美輪胎特保案中，中國行業協會扮演了重要角色。中國橡膠工業、中國五礦化工產品進出口商會、中國橡膠工業協會輪胎分會以及中國全體涉案輪胎企業12日發表致美國總統奧巴馬的抗議信，稱中國橡膠工業協會及涉案企業表示強烈抗議，并表示已向中國政府要求，對美國實行強烈的反制措施。然而，由于我國對行業協會法律定位不清等限制性因素的存在，制約了我國行業協會此項作用的發揮，嚴重削弱了我國在對外貿易中的自我保護力度。面對頻繁爆發的貿易保護主義，我國的出口商會、行業協會的行業管理、協調和服務功能還遠遠沒有發揮，不能滿足應對貿易保護主義的需要。因此，我國政府應推動《行業協會法》盡早出臺，促進行業協會的建設，進一步明確行業協會的權威性和協調作用，讓行業協會能切實地保護各個行業企業的利益。

(五)促進國內市場的健康發展

面對美國輪胎特保案的決定，我們在強烈抨擊其貿易保護的同時，也應當理性審視中國貿易市場的發展及其政策背景。當前，在中國的出口部門中，存在著一種奇特的現象，即:同一種產品，出口給國外，其價格不但低于目標市場的其他同類商品價格，甚至還比國內售價還要便宜。以本次輪胎特保案所涉及的小轎車、輕型卡車輪胎為例，大體上，出口到國外的價格，相較而言要比國內低10%左右。究其原因，是多方面的，但其中主要有三方面的原因;一是出口退稅因素。以輪胎行業為例，現行出口退稅率約為9%。二是出口市場的信用體系暢通，而國內市場信用體系滯后，交易成本高，風險大。三是國內物流成本較高，同時地方保護主義造成市場分割。于是，企業熱衷于出口產品，選擇通過龐大的數量來獲得可觀的利潤。這種出口狀況，成為美國反傾銷、實施特保措施的把柄，也形成了目前對外國市場開拓有余，而對國內市場建設不足的現狀。

按照經濟學的一般常識，出口和內需是推動經濟發展的兩個輪子。美國輪胎特保案再一次警示我們:中國貿易政策的重心，應當立足于建成國內統一的大市場體系，讓中國企業更愿意在國內市場做生意。因此，政府需要采取有效措施，通過政策引導，幫助企業盡快樹立國內市場也是世界市場一部分的觀點，促進國內市場的健康發展。首先，通過調節收入分配、推進城市化進程等途徑加快提高國內市場容量。其次，加快國內市場規范化建設，徹底根治地方保護主義，構建誠信、法制和公平競爭的國內統一大市場。第三，徹底轉變政府職能，深化價格和市場改革，爭取“市場經濟國家”地位的早日確立。

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責任編輯陸瑩

On Effective Countermeasures for the Government of China to Cope with

Trade Protectionism from the US under the Financial crisis

——Reviewing the Case about Tires

LI Ci

(Jiangsu Police Officer InstituteNanjingJiangsu210031)

Abstract: The financial crisis led to contraction of international trade， followed by increased competition in the international market， but also prompted various countries to take more conservative trade policies and measures， thereby increasing international trade friction. The recent tire case of special protection is a typical example that the United States pursued the trade protectionism policy， which has an adverse impact on China's economic， directly affected the survival and development of many enterprises in China. How to deal with the trade protection policy implemented by the United States in China has become a very complicated and very urgent task， in which， the government guidance and coordination play an irreplaceable role.

Key words: China; the US; government; trade protection; tire case of special protection;