完善我國農村社會保障制度研究

摘要:我國農村社會保障制度不健全，絕大部分農民游離于現代社會保障制度之外，嚴重影響著農村土地流轉。農村土地承擔了農民的基本生活保障、養老、就業等社會保障功能，從農村土地流轉的前提角度來看，完善我國農村社會保障制度是發展農村土地規模經營，推進土地流轉順利進行的有力保障。

關鍵詞:農村社會保障;土地流轉;社會保障制度

中圖分類號: D632.1 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)02-0106-06

收稿日期:2009-12-07

基金項目:國家社科基金項目“我國農民權益保護與新農村社區發展基本法律問題研究”(07BFX003);司法部國家法治與法學理論研究項目“基于農民權益保護與新農村社區發展的農村矛盾化解機制研究”(07SFB2043)。

作者簡介:李長健(1965-)，男(苗族)，湖南瀘溪人，法學博士，華中農業大學教授，博士生導師，研究方向:經濟法、國際經濟法、法理學、“三農”問題和農林經濟管理;

徐麗峰(1986-)，女，湖北武漢人，華中農業大學文法學院研究生，研究方向:經濟法和“三農”問題。

土地是農民的衣食之本、生存之源，是農民的基本生產資料，發揮著社會保障的功能。農村土地的社會保障是社會保障的特殊形式，是農民權利實現的基本保障。土地收入是農民最可靠的收入，也是家庭保障最基本的經濟基礎，農業社會的特點決定了農民對于土地的依賴以及他們身上的鄉土氣息，鄉下人離不開泥土，“土”是他們的命根。[1]土地成為農民最后一道生活安全保障。現代社會，享受社會保障及經濟和社會發展成果，已成為公民不可剝奪的基本權利。對享有土地承包經營權的農民而言，他們僅僅持有土地的財產權，土地的發展權等其他的權益往往沒有得到落實。土地發展權涉及土地利用和再開發的用途轉變和利用強度的提高而獲利的權利。[2]完善農村土地流轉制度有利于農民土地發展權的落實。我國實行平均分配土地使用權和土地集體產權的農村土地制度，使得農村土地有了特殊的社會保障功能，這些都極大地影響了農民的心理和行為，不利于農村土地流轉。事實上，土地流轉雙方對農村社會保障制度的需求是極大的。

一、完善農村社會保障制度是農村土地流轉的前提與基礎

農村土地承載著農業生產與農民生活保障的雙重功能，正是由于這種特殊的社會保障功能使得完善的農村社會保障制度成為了農村土地流轉的前提與基礎。

(一)農村土地制度及土地特有的社會保障功能

為了達到社會公平，我國農村土地承包制是以平均分配土地為原則貫穿全部土地分配過程。承包土地基本上是按人頭平均分配，農村土地不論面積大小和土質肥瘦一律按人頭平均。平均分配土地使得農戶承包農村土地分散與細碎化，導致極小規模的經營方式，不利于大規模經營，不利于合理耕作以及農業機械化與現代農業科技的推廣與應用，過小的規模也常伴隨著較高的生產成本與交易成本，限制了農業勞動生產率的更大地提高，農民務農的積極性也隨之下降。另外，可流轉農村土地不能滿足想轉入農村土地農戶對轉入農村土地的要求，而無法實行流轉。

為了確保土地平均分配，我國農村實行集體產權制度，但當前土地產權制度存在許多不完善的地方，深層次限制了農村土地流轉和土地市場形成。如農村土地所有權、承包權和經營權界定不清晰，且農村土地的所有者和使用者間的責權利關系模糊。農村土地的所有者概念抽象，沒有明確的法律界定，產權代表不明確。農民的承包權是屬于產權、經營權等也無法明確。制度的不完善導致國家在農村土地流轉中經常有比所有者更大的權利，如某些行政機構以較低價格強制征收農民土地，侵害農民利益;農村土地流轉中經常出現所有者侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。在土地流轉實踐中農民由于缺乏穩定的承包權和可靠的收益權，也存在短期經營行為、用途偏向、競相壓低地價和免收地價等問題。一些地方政府打著各種“公共利益”旗號將征用上來的土地隨后變成了各種房地產、商業用地等。[3]享有土地承包經營權的農民僅擁有土地的財產權，對農村土地的產權缺乏實實在在的操作能力，使得農村土地流轉或者被征用為非農建設用地時，承包農民的土地轉讓權以及土地財產權得不到保障。

我國農村平均分配土地以及集體擁有土地產權的制度，使得農村土地承載著農業生產與農民生活保障的雙重功能。土地是農業生產的重要資料，同時，土地作為一種稀缺的自然資源，也是農村人口的重要的生活保障。土地的這種社會保障功能是農民在農村其他社會保障缺位狀態下而被迫進行自我保障的一種理性反應。當農民沒有充足的財富積累，沒有足夠的非農就業機會和非農收入，沒有健全的農村社會保障體系時，很大程度上須依靠土地收獲物供給基本的生活資料，或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風險的主要手段。新中國成立以后直到20世紀80年代前，我國農村實行的是傳統的集體經濟體制，在農村集體擁有土地的制度下，農村土地幾乎承擔了對于農民及其家庭在就業、生活福利以及傷病養老等全方位的多元化的社會保障功能。實行家庭聯產承包責任制，賦予了農民對部分土地的承包經營權。這種土地承包經營權可以作為農民從事非農職業的退路，同時有利于增強其抵御非農就業風險的能力。[4]因此，我國農村土地的雙重功能嚴重制約了農村土地流轉。

(二)農民心理以及土地流轉雙方的需要

農村土地具有生活、就業、養老等多方面的社會保障功能，土地的社會保障功能過強，使得農村現代社會保障機制尚未形成之前農民不會輕易離開土地。只要沒有真正實現“農轉非”，沒有一個穩定的長期的好工作，農民一般是不會輕易放棄自己那份土地的。有些農民即使已找到了一份較為穩定的好工作，但由于擔心未來政策的多變，為給自己留條后路，也不愿意隨便放棄自己的土地。對于轉入土地的一方來說，他們投入大量的資金與精力經營流轉來的大片土地，期望取得規模效益，然而土地轉入者面臨著自然與市場兩重風險，讓土地提供保障等同沒有保障，這也影響了土地轉入者從事農業生產的積極性與主動性。

建立農村社會保障制度對土地流轉雙方是必要與有益的。對于土地轉出方而言，他們擔心的是將土地轉出后，能否在非農產業取得穩定的收入，使自己的生活水平穩步提高，能否適應現代社會的競爭節奏。一旦出現種種問題，如暫時的失業、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力，或因病致貧，或其他的生活困難等。這些問題若不能妥善解決，農民就不會輕易地將賴以維持生存的承包土地流轉出去。將自己的“命根子”流轉出去不僅等于將自己的主要收入流轉出去，而且也意味著將自己最后的一份生活保障放棄。因此，需要通過建立農村社會保障制度，對土地轉出方提供相應保障。對于土地轉入方而言，他們經營土地流轉來的成片農村土地，投入大量的資金，從事規模化、專業化經營與生產。高投入、周期長的特點決定著農業經營的高風險，他們面臨自然和市場兩重風險，有可能受到自然災害、自然條件等自然風險的影響，同時可能會受到農產品生產的市場價格、市場供求等的影響，資金鏈斷裂，難以實現利潤目標。這些會嚴重地影響他們從事農業生產的積極性。因此，需要通過建立農村社會保障制度，對土地轉入方給予保障，提高他們農業生產的積極性。

(三)土地流轉的限制條件

在農村土地流轉中，雖然各地對流轉雙方規定了比較嚴格的限制條件，如農村土地承包經營權權屬明晰，權證齊全有效;出讓方和受讓方就流轉方式、價格、期限等協商一致;受讓雙方必須是具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、村集體經濟組織、法人或其他組織，且具有相應的投資經營能力;受讓方經營流轉的土地要符合國家的法律法規、環境保護政策等規定，符合本地農業產業發展規劃、城鄉一體化建設規劃、土地利用規劃，并且不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途;同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權等。這些規定本身是對土地流轉的一種限制，另一個層面上也說明了農村社會保障制度的缺陷與不足。在農村社會保障制度不完善的情況下，土地流轉后容易出現農民就業難的問題。土地流轉后，很多地方政府采取的是“放任自流”的就業政策，對農村勞動力轉移缺乏有效的引導和扶持。農村土地流轉后，有些農民花光了土地流轉金后，一時又找不到工作，變成了沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“吉普賽人”，嚴重影響了社會穩定。[5]隨著土地的流轉而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人以及伴隨著城市化和工業化的進程而被迫失去土地的失地農民，都面臨著現代社會潛伏的各種風險的威脅。因此，土地流轉之后，首先受到威脅和沖擊的就是這些因為種種原因而失去土地的人。

二、農村社會保障制度的缺陷嚴重影響農村土地流轉

我國農村人多地少，土地資源寶貴，欲使每個農戶擁有較為充分的基本的生活保障、就業保障和養老保障，就不得不平均分配土地。我國現有的農村土地家庭承包制，只要是農業戶口，無論是在做工還是經商，都能夠分得一份土地，這是目前我國農村基本的社會保障形式。我國農村社會保障制度的特點是“幼弱”的，[6]社會化程度偏低，遠遠不能滿足農民對于各項保障制度的迫切需求。現階段我國農村社會保障制度的缺陷主要表現在以下幾個方面:

首先，農村社會保障程度低，覆蓋范圍較狹小。我國現行社會保障的主要對象是國有企業職工、國家機關事業單位職工和參照國有企業辦法實行社會保障的城市集體企業的職工，而農村地區的居民和帶有農民身份的工人，始終處于我國社會保障體系的邊緣。長期以來，農村社會保障無論是在范圍還是在標準上，相對于城市而言是極低的。其次，農村社會保障資金嚴重不足，來源不盡合理。據資料顯示，在城鄉社會保障資金的來源方面，農村社會保障資金的籌集是以農民個人繳納為主，集體次之，國家為補充，在農村社會保障建設過程中，國家和集體所體現的社會責任過小，而農民由于收入增長緩慢，支付能力有限，難以繳納過多的保障資金。再次，農村社會保障缺乏科學規范的管理體制，欠缺可操作性。農村社會保障事業的管理主要以民政為主，承擔著救災救濟、安置、社會優撫、養老保險等業務;衛生部門負責醫療保障;農業局、山區辦、扶貧辦等部門也承擔了部分農村保險工作。實踐中，各部門從本部門利益出發，在實際工作中經常會發生決策及管理上的摩擦和矛盾，導致相互扯皮，效率低下。多部門管理的短期行為傾向嚴重，影響了農村社會保障實施的長期性和穩定性。政事不分，缺乏監督。制度的可操作性較差，如在許多農村地區進行社會救助資金的發放時，沒有具體的貧困標準與救濟標準，評價一個家庭是否貧困時，只憑主觀判斷，標準下降幅度大，受救濟的人數大量減少。

從各項農村社會保障制度出發，如從農村最低生活保障、農村就業保障、農村養老保障、農村醫療保障等方面來看，在我國廣大農村地區，每一項具體的社會保障制度存在著各自的不足與缺陷，現分別進行分析:

其一，農村最低生活保障。絕大多數農民的主要收入來源仍依賴于土地的產出，土地的基本產出能力決定了農民貧困的界線，農民擁有的土地數目、貧瘠程度決定了農民能否獲得基本的生活保障。我國集體土地承包經營責任制分“口糧田”與“責任田”，但現行我國土地流轉制度很少考慮“口糧田”對于農民的重要意義，基本上采取的是“一刀切”的方式，用征地補償替代土地的保障功能。由于現行流轉制度不規范、收益分配不盡合理，農村土地流轉收益往往不能落實到農民身上。其二，農村就業保障。土地為農民提供就業機會。由于每個農民擁有一定的農業生產的基本生產要素，即土地，因而農民總能就業或不充分就業。在國家發展速度較快、就業機會較多、農民年輕力壯時，可以外出經商務工，農業僅作為一種副業。在我國第二、三產業發達的沿海地區，有相當一部分農民依賴土地以外的就業機會，但是城市的就業機會與他們手中土地相比，都具有風險性和不穩定性。出于尋求保障的心理，他們中的大部分人都保留著對土地的承包權和經營權。對農村土地的占有無疑減少了農民的擇業風險，農民職業選擇提供了一條后路。其三，農村養老保障。現代化社會養老保險體系在我國廣大農村地區尚未建立。我國大部分農村地區依然保持著以土地為依托的家庭養老方式。老年人可以將土地交給家庭成員經營，也可以通過土地的流轉獲得一定的租金用于養老。年邁農民也可以將土地轉包出去以獲得部分生存保障。一些年齡較大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包地，但寧肯粗放經營也不愿將土地流轉出去。我國現行的農村養老保險主要遵循個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的原則①。但農民的收入長期徘徊不前，集體經濟又幾乎徒有虛名，制約了農村養老保障制度的建設。其四，農村醫療保障。對農民及其家庭造成重大威脅的是一些大病、重病，這些疾病的治療往往要花費農民數年的積蓄，甚至大量農村地區農民出現了“因病致貧”與“因病返貧”。農村土地實行家庭承包經營以來，傳統集體經濟基礎上的農村合作醫療制度逐漸瓦解，農村新合作醫療制度在全國還未全部展開，農村的醫療保障主要還是由土地來承擔。但是，新型農村合作醫療制度還是存在一些不夠完善的地方，如報銷程序較為復雜，先支付后報銷在很大程度上增加了該項制度運行和執行的成本，新制度不包括農民因意外傷害而導致的醫療費用等。

三、農村土地流轉的前提工作:完善農村社會保障制度

我國農村的社會保障需要有新的內容和新的制度安排出臺，而不僅僅是依賴土地來充當農民社會保障的最后底線。當前農村社會保障制度創新的時機已經成熟，我國的財政有能力負擔起農村社會保障制度建設的支出。[7]從我國農村的實際出發，按照先發達地區，后偏遠貧困地區;先農村最低生活保障和農村合作醫療，再養老保險;先保障農村中的弱勢群體，再一般群眾;先試點，再推廣等原則進行。

(一)農村社會保障基礎工作的厘清與明確

農村社會保障項目、范圍及其對象。在我國農村經濟比較落后、農民收入低且不穩定、抵御風險和災害能力弱等情況下，需要得到保障和幫助的項目還很多，諸如子女上學、生育、增產不增收、農村勞動力轉移離開土地后的收入穩定等問題，都還沒有得到解決，從社會保障的角度都應得到保障。在我國農村社會保障制度不健全、需要保障范圍比較廣、對象比較多的情況下，更應該明確做出規定。哪部分農民，什么樣的農民，達到什么標準，通過什么樣的程序，才能得到社會保障。

農村社會保障機構及政府地位定位。加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一的、有權威的農村社會保障管理機構。完善農村保障的監督體系，加強農村社會保障機構的隊伍建設，通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑，努力塑造和培育一支專業化、現代化、市場化管理所需要的專業隊伍。不同的社會保障項目對執行機構有不同的要求，有的適合商業性的，如農村的商業保險;有的需要由政府出面出資來辦，如屬于公共產品的農村社會福利;有的可以通過合作，或農民間的合作，或政府、集體、農民個人共同合作等。有些農村社會保障制度需要政府來辦，有的需要政府支持。政府在農村社會保障制度建設中應扮演什么樣的角色，是一個十分重要的問題。政府應承擔起制度設計和規范、財政保障以及監督、執行等責任，具體而言，必須明確政府在農村社會保障資金來源中的主導責任，加大中央和地方財政對農村社會保障的投入力度。在中央和地方財政的負擔分配上，應該根據地區經濟的發展情況確定地方財政和中央財政分配的比例。對于欠發達地區和不發達地區，中央財政應當給予一定程度的補貼。實現“小機構、大服務”和“小政府、大社會”的格局。國家應當根據目前我國農村的實際情況和促進農村承包土地經營權流轉的要求，制訂和出臺一些相應的政策措施，為農村經濟的發展和農民收入的提高做出貢獻。實行“推—拉”結合的就業政策②，不斷完善農民就業服務體系。

多渠道、多形式籌集農村社會保障資金。資金問題是社會保障制度運行的關鍵，是制約我國農村社會保障事業發展的瓶頸。我國的農村社會保障基金主要來源于財政撥款、集體補助、社會籌集、個人繳費，但由于制度安排、經濟發展水平以及政策支撐上的種種原因，這些籌資渠道通暢程度均不理想，使得農村社會保障基金缺乏，影響了農村社會保障制度的實施。積極促進社會保障基金籌集從單一化走向多元化。在農村建立現代社會保障制度，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度，大幅提高國家財政對農村社會保障的支出比例，尤其要將增加投入的重點放在農村，結合地方財政和農民自籌資金，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險，使農民得到充分的社會保障，改變農村落后的生產方式和農民傳統的生活方式。可將發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，通過轉移支付等形式，支持農民的社會保障體系建設;國家把在現行征地制度之下地方政府低買高賣取得的土地級差地租的大頭切到農民的社會保障基金上;可以考慮在若干年內將農業稅中的一部分轉為農村居民的社會保障金，同時還可以通過征收社會保障稅的形式來籌集社會保障資金，社會保障稅作為附加稅[8]，由稅務機關統一征收，富者多繳，起到“抑富濟貧”的作用。借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，發行社會保障彩票，從社會廣泛募集資金。

多層次的農村社會保障結構層次。我國農村目前不具備建立一元社會保障制度的現實可行性。農村社會保障制度的建立必須針對不同的群體分層次分類別。如農民工可納入城鎮社會保障制度。農民工因其主要生活范圍在城市，且與用人單位建立勞動關系，可納入城鎮社會保障制度。而農業勞動者可建立農村社會保障制度，農村社會保障制度資金來源可以考慮“以土地換保障”的方案③。困難群體應納入農村最低生活保障制度。對于農村的困難群體以及老人，可考慮將其納入到農村最低生活保障制度。國家除了向保障對象提供資金補助外，還應采用實物補助，以及面對五保對象等特困人口提供救助性服務，逐步將五保對象納入最低生活保障制度的覆蓋體系之中，使更多無力耕種土地的老、弱、病、殘農民放棄對土地的依賴，促進土地的集約化經營。積極探索開展“雙置換”改革試點工作，鼓勵農民用土地承包經營權、宅基地和住房置換城鎮社會保障及住房保障，實現農民向市民的身份置換。提升土地保障和家庭保障的“造血”功能。土地保障和家庭保障是農村社會保障體系的有益補充。要進一步調整農村產業結構，加強農業基礎設施建設，加大科技扶貧力度，提高土地產出效益，使農業增產、農民增收;另一方面，家庭保障主要依賴于子女的贍養，而子女的贍養能力往往決定于就業狀況，就業狀況又決定于受教育程度。加大農村教育投入，提高農民子女的文化素質，增強其將來的就業能力，從源頭著手，為家庭保障提升“造血”功能。

(二)不同類別的農村社會保障制度的完善

建立健全農村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，是以保障公民基本生存權利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。2008年，中央財政支持全面建立和完善農村最低生活保障制度，月人均財政補助標準由30元提高到50元，中央財政對中西部地區以及東部的一部分地區補助比例由2007年的三分之一提高到2008年的70%。[9]建立專門針對農民的最低生活保障制度，可參考城市標準進行，資金一部分來源于土地流轉的補償安置，另一部分則由地方財政直接補貼。在具體實施過程中，可通過實物保障與貨幣保障相結合的辦法來實行。最低生活保障資金來源，可由縣、鄉、村三級根據具體情況按照不同比例來分擔，可以考慮采用由縣、鄉兩級負責保障資金，村提供口糧、燃料、住房維修等物資的辦法。

加快建立農村社會醫療保障制度。建立以大病統籌為主的新型農村互助合作醫療制度，根據本地經濟發展水平、財政收入、農民個人收入情況，通過確定一個合理的繳費標準，來提高農民的參保率，然后集中有限的財力，用全體的繳費資助大病患者，以體現“互助”精神。

靈活的農村社會養老保險制度。建立健全社會化的養老保障體系是滿足日益分化的農民對于養老問題的迫切需求，這同時也是讓農民分享社會、經濟發展成果的一條現實途徑。對經濟落后，不完全具備開展社會養老保險條件的地區，以家庭為單位的養老方式在一定時期內還應當是農村養老保障的主要形式。養老保險的形式可以多樣化，主要有基本養老保險、補充養老保險、商業養老保險等。一般地區普遍建立基本養老保險制度，繳費方式應有別于城市。在鄉農民由個人、各級財政分別負擔，按合理比例繳費，計入以身份證號碼為編碼的全國通用個人賬戶。進城務工農民享受當地職工同等待遇，按所在地區養老保險政策，由個人和用工單位按一定標準靈活繳費，計入個人通用賬戶。同時規范養老保險基金管理，在確保基金安全性的前提下，努力實現基金的保值增值。也可從目前農村老齡化的壓力以及我國政府的財政支付能力等依據出發，65歲以上擁有農村戶籍的老年人，無論其就業歷史和收入狀況如何，均可獲得以國家財政為基礎的、按月領取的有保障的養老金。這被稱為是“農村最低社會養老金制度”或者“普惠制養老模式”。

注 釋:

① 中華人民共和國民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》(1992年)。

② “推”，主要從提高農民素質和技能方面入手，加強失地農民的勞動技能培訓，使他們更好地適應就業市場的需求。“拉”，政府利用引導性政策，鼓勵農民就業; 努力拓寬農民的就業渠道;積極關注農業產業化在吸納勞動力就業方面的重要作用。

③ 所謂“以土地換保障”是指這樣一種用社會保障替代土地保障的方案:農民在年老、到轉包土地企業務農、到鄉鎮企業就業、進入小城鎮定居的時候，讓出其原先承包經營的土地，由轉包者繳納一定數量的經濟補償，使其參加相應的社會保險;或在因建設被征用土地的情況下，征地單位用征地補償費的一部分為被征地農民建立養老保險。

參考文獻:

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[2] 解玉娟. 中國農村土地權利制度專題研究[M]. 成都:西南財經大學出版社，2009:141.

[3] 李長健，張兵，袁蓉婧. 農村土地的社會保障功能與農村土地制度的完善——兼論農民權益保護問題[J]. 農村經濟，2009(5):28.

[4] 姜長云. 農村土地與農民的社會保障[J]. 經濟社會體制比較，2002(1):50.

[5] 王平達，韓學平. 活躍農村土地流轉市場的路徑選擇——以農村社會保障法律制度的構建為基礎[J]. 商業研究，2009(3):166.

[6] 范會芳. 土地流轉制度下我國農村社會保障體系的建構[J]. 鄭州大學學報，2009(9):34.

[7] 楊立雄. 我國農村社會保障制度創新研究[J]. 中國軟科學，2003(10):23.

[8] 錢揚明. 農村土地流轉與農村社會保障體系的完善[J]. 經濟研究導刊，2009(26):34.

[9] 鄭功成. 中國社會保障30年[M]. 北京:人民出版社，2008:157-158.

責任編輯莫仲寧

The Improvement of China's Rural Social Security System

——The precondition and foundation based on the transfer of rural land

LI Chang-jian XU Li-feng

(Huazhong Agricultural UniversityWuhanHubei430070)

Abstract: China's rural social security system is not perfect， the majority of farmers are excluded from China's rural social security system which has resulted in the serious impact on the rural land circulation. The rural land in China shoulders such social security functions as the farmers' basic livelihood， their pensions and employment. The perfection of China's rural social security system will provide a strong guarantee for the scale development of its rural land and its smooth transfer.

Key words: migrant workers; the urbanization of migrant workers; cultural logic; security economics