社會和諧視角下社會保障“費改稅”問題再思考

摘 要: 社會保障“費改稅” 一直以來就是學術界的熱點問題。學術界“費”“稅”之爭主要分歧在于社會保障費改稅可操作性。現階段全面開征社會保障稅的時機尚不成熟，易引發不同區域、不同利益團體，以及中央和地方的矛盾，從而不利于社會和諧。社會保障“費改稅”改革要取得成功，必須建立在相應的社會保障制度、法律制度、稅制與工資制度配套措施改革成功的基礎上。

關鍵詞: 社會保障; 社會保障稅; “費”改“稅”

中圖分類號: C913.7 文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)01-0009-04

Rethinking on Social Security“Fee to Tax”under the View of Social Harmony

YANG Dan-hua

(School of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China)

Abstract: Changing social security fee to social security tax is always a hot spot in the academic circle. After giving a review on the debate between “fee” and “tax”，the writer puts forward that now it is not a proper time to change the fee to tax ， which will be apt to bring contradictions between different regions， different interest groups ， central government and local government ， according to the angle of social harmony. The successful reform on changing fee to tax should be built on the ground of reform on social security system， law system， tax system and salary system.

Key words: social security; social security tax; “fee to tax”

一、“費”“稅”改革之爭

(一)“費”“稅”改革之爭的背景

1935年起源于美國的社會保障稅，亦稱為社會保險稅(Social Security Tax)，是用于籌集社會保障體系所需資金的一種目的稅或稅收形式的繳款。目前，在世界上建立社會保障制度的150個國家和地區中，已有90多個國家和地區開征了社會保障稅或類似稅種。與之不同，我國的社會保障資金的征收則主要通過征收社會保障費來完成，這種籌資方式在運營和管理過程中面臨著雙重征繳、覆蓋面過窄、征收主體不明確等問題。早在上世紀90年代有學者就提出應當通過社會保障費改稅來化解社會保障費征收難問題，但是由于其眾多的制約因素和技術障礙，以及由改革帶來的高風險性和不確定性，開征社會保障稅一直遲遲沒有推行。近年來，隨著我國不斷增強的經濟實力以及人口老齡化社會壓力，學術界“費”改“稅”的呼聲又開始高漲起來。筆者認為，對此不能將問題簡單化和理想化，反而應進行更加冷靜的思考。

(二)“費”“稅”改革之爭的主要內容

社會保障費改稅問題的爭執由來已久，不同學者之間的看法分歧很大。擁護費改稅的學者，主要有以下幾點理由:

從征收保障稅的必要性來看:(1)社會保障費改稅是國際通行做法，開征社會保障稅有利于與國際社會接軌。(2)稅收是國家一種剛性行為，可通過開征社會保障稅，利用稅收法律的強制性克服社會保障資金收繳難問題。(3)現有的社會保障體系覆蓋面太窄，社會化程度低。(4)費改稅有利于轉變政府職能，完成政企分開，使政府承擔起更多的組織社會保障責任。(5)費改稅有利于建立統一的社會保障管理體制和有效的監督制約機制。

從可行性來看:(1)隨著我國經濟實力增長，開征社會保障稅的稅源基礎已具備。(2)隨著老齡化社會來臨以及現代人社會風險意識增強，開征社會保障稅的社會基礎已具備。(3)稅制改革的成功以及稅務部門的高組織性與高效率，開征社會保障稅的執行基礎已具備。

反對費改稅的學者，則一般質疑以下幾個方面:(1)開征社會保障稅是否與我國現階段的實際國情相符合，這一改革是否超越了歷史發展階段。(2)開征社會保障稅的社會制度環境是否已具備，其相應的配套改革措施是否已健全。(3)開征社會保障稅是否能提高征繳力度以及社保制度的統籌層次，是否能加強社保基金的安全性和監督力度。(4)開征社會保障稅是否與當今社會保障國際發展趨勢相吻合。

(三)“費”“稅”改革之爭的評價

總的來看，社會保險籌資方式有費和稅兩種。社會保險費的優點在于明確社會保險資金的歸屬:社會保險資金屬于被保險人，同時社會保障主體多元化、分散了社會保障的風險。社會保障稅優點則是利用國家稅收手段收繳，資金穩定性強，同時具有一定的再分配功能。從政府權能的角度來看，繳費制中政府承擔的責任較小，風險度較低。而繳稅制中政府承擔了社會保險的全部責任，風險度較高。在“費”“稅”改革之爭中，雙方的學者都沒有否認當前我國的社會保障體系確實存在許多問題;也都認為社保基金“軟收硬支”的現狀以及缺乏穩定性這一問題更是重中之重，亟待解決。然而費改稅之所以成為學術界爭論的焦點，并非學術界對問題的出發點看法有所不同，而是在問題解決途徑上產生了分歧——即對當前社會保障費改稅的可操作性表現了質疑，進而引發了對社會保障費改稅必要性上的質疑。也就是說，反對社會保障費改稅的學者，并非對“費改稅”這一措施進行了全盤否定，更多則是認為如果在條件不成熟的情況下就貿然進行社會保障費改稅的改革，是倉促和盲目的。這不僅無助于解決問題，相反會引發更多新的問題，甚至在一定情況下是危險的，不符合風險分散的原則。

二、從社會和諧的視角現階段不宜開征社會保障稅

歸根結底，社會保障程度的高低和能否可持續發展是受制于一國經濟發展的實際水平。學術界紛紛將目光投向社會保障“費”改“稅”，本也是寄希望通過稅收來更好地完成籌集社會保障資金的目的。但目前中國正處于一個現代化轉型的特殊階段，既是戰略機遇期又是社會動蕩期;從價值統籌來看，在提高效率的同時更應當注重公平，即一切的改革都應當服務于社會和諧這一大局。筆者認為，結合當前實際國情，從社會和諧的角度來看，我國社會保證“費改稅”改革在課稅人確定，稅制的設計，稅的歸屬三方面，均存在著較多操作層面上的障礙。換句話說，在當前改革效果不甚明顯的情況下，如果倉促地大規模推行改革，不僅達不到改革的目的，相反如果處理不當，將會引發不同區域，不同利益群體，以及中央與地方的矛盾，從而給改革帶來一些不可測風險，給社會的發展帶來不和諧的因素。

(一)從課稅對象的角度來看:現階段開征社會保障稅易引發區域城鄉矛盾

社會保障稅收制度必須與生產力發展水平相適應，必須與中國實際國情相適應，這是社會保障制度改革必須的一項基本原則。一個新稅種的開通，無疑首先要確定納稅主體。目前我國宏觀經濟運轉良好，從某種意義上說，開征社會保障稅的稅源經濟保證基本已具備。但是我國地區之間經濟發展很不平衡，城鄉經濟結構二元性明顯，人口分布、工資水平等差異很大，社會保障稅如何考慮這些差異，做到既能滿足社會保障基金需要，又能體現公平稅負，兼顧不同成員的經濟承受能力，是費改稅問題所面臨的一大障礙。

尤其應當注意的是農民問題，西方國家開征社會保障稅時工業化程度很高，農村人口很少。而我國情況則與之完全相反。當前我國農村經濟發展差異過大，生產率水平較低，承受能力弱，征收困難。農民的年均收入僅為4761元，而農業人口占到就業總人口數的69.7%。[1]對于某些地方而言，當前脫貧求發展，解決溫飽問題，要遠比社會保障問題更實際的多。甚至從某種意義上說，現階段繳納社會保障稅將會與我國正開展的減輕農民負擔政策產生矛盾。有學者建議由于農村經濟發展水平低，稅收征管水平也比較落后，可暫且不把農村的農民列入納稅人的范圍。但那就意味著，至少在相當長的一段時間內把絕大多數的就業人口排除在納稅人資格以外。也就是說，目前的經濟發展水平與社保制度門檻設計之間的差距，在費改稅后就會在嚴酷的現實與稅收本質所要求的普享型制度之間人為地造成一個巨大的心里落差，在實踐中就會人為地“社會排斥”，將農民“合理合法”地拒之門外，與構建和諧社會背道而馳。[2]

(二)從稅制特點來看:現階段開征社會保障稅易引發不同利益團體矛盾

有學者認為隨著社會成員的風險意識增強，以及居民對預期收入不穩定的心理因素，開征社會保障稅有利于改善居民的心理預期，并且能使所有人從中收益，因而必定會得到支持。但在我國社會財富分配不均勻和收入所得高低懸殊的情況下，社會保障稅征收是具有鮮明的累退性特點:從縱向來看，只對工資薪金所得中不超過某一最高應稅額的部分課征;從橫向來看，社會保障稅的稅基為工薪所得，如紅利、股息、利息和租息等非勞動收入基本不涉及，而且一般采用單一比例稅率。換言之，即高收入者交納社會保障稅占其收入的比例將遠小于低收入者，同時課稅的稅負必然主要由居多數的相對貧窮的階級和階層負擔，社會保障稅將會成為窮人的一項重大開支。[3]

誠然，低收入人群渴望社會保障，但對于其主要收入來自于工薪而社保保障體系尚未完全健全的情況下，交稅是否是他們樂意的選擇，這本身就令人懷疑。同時，由于社會保障費是行政性收費，更強調權力與義務的對等，是人們為自己享受的社會保障待遇進行的繳費，因此在心理上更易為人們所接納，而社會保障稅是強制性的轉移支出，權利與義務的對應關系不明晰，費改稅后反而會對低收入人群的心理承受能力帶來挑戰。也就是說，不同利益集團，富人和窮人，會對社會保障稅征收產生兩種截然不同的態度，而在目前社會保障面尚未遍及全體公民的情況下，率先開征社會保障稅會使納稅的主體與受惠的主體不一致，尤其對低收入群體，當心理預期效果與自身實際收益存在較大差距時，容易激發社會矛盾，從而有礙社會和諧。有學者提出應當首先對一些壟斷性行業高薪群體先行額外征收社會保障稅，從而反哺低收入人群。筆者認為，這種想法更多是基于一種“劫富濟貧”的民粹思維，在現行社會保障體系雙軌制現狀下，這樣做法不僅不利于維護公平，反而更容易激發不同社會階層矛盾。

(三)從稅的歸屬來看:社會保障稅的歸屬易引發中央與地方的矛盾

社會保障稅的歸屬問題，其本質是社會保障責任由誰來承擔的問題。從長遠看，建立和健全全社會范圍內社會保障制度是中央政府的一項基本任務。但從實際操作來看，由于我國區域發展不平衡的結構性矛盾決定了至少在相當長的一段時間內，現行的社會保障制度仍將由地方政府作為主要的操作者。再加上分稅制改革以后，地方政府稅種小，收入少。因而不少學者主張應當將社會保障稅設為地方稅，反對將社會保障稅設置為中央稅;即使將社會保障稅設為共享稅，也應當是地方占大頭。

但是從長遠來看，這與社會保障發展的目標產生矛盾。基本社會保障應當是“五個統一”——統一標準，統一征收，統一制度，統一規定，統一管理。從發達國家經驗看，社會保障從根本上是對全社會范圍內居民收入的再分配，是維護全社會的“穩定器”和“減壓閥”。若簡單將社會保障稅設定為地方稅，長此以往，必將造成地區間“貧富分化”，激發新的社會矛盾。結果往往是積累下來的社會保障欠債，最終還是要由中央財政來負擔，這樣便加劇了中央財政的負擔，同時也不利于勞動力在全國范圍的合理流動。[4][5]但現階段如果一開始即實行中央稅，其結果造成的劫富濟貧的效應將會很快降低發達地區上繳社保供款的積極性，道德風險將直接導致統籌的層次難以提高。在這個問題上，中央與地方存在著博弈，如何均衡兩者的利益，尋求最優結果的最大化，同樣也是一個非常棘手的問題。

三、創建社會保障“費改稅”良好制度環境的幾點建議

社會保障學科的特殊性，決定了社會保障制度層面上的改革往往是“牽一發而動其身”，客觀上并不允許“摸著石頭過河”，必須對改革的困難與風險有著充分和縝密的預估，將風險成本置于改革所能控制的范圍以內。雖然目前開征社會保障稅的時機并不成熟，但從長遠來看社會保障“費改稅”畢竟是大趨勢。筆者認為社會保障費改稅是一項極其復雜的系統工程，應在以下三個方面進行相應的配套改革，為社會保障費改稅創造良好的制度性環境，進而為社會保障“費改稅”的順利開展打下夯實的基礎。

(一)社會保障制度的配套改革

開征社會保障稅，需要社會保障制度的配套改革。其中最核心的部分就是增強現有社會保障的廣覆蓋性。一方面應當將公務員作為社會保障的納稅人。從市場經濟發展的趨勢來看，我國公務員制度還將進行改革并逐步與國際接軌，同樣也存在待崗、失業和養老的風險，將其納入社會保障覆蓋范圍內有助于促進機關事業以及社會保障制度的改革，保持稅制的公平性與規范性。另一方面，建立和完善農村社會保障體系，根據我國實際國情，農村社會保障體系應該是多元化，除了探索農村社會化養老保障制度以外，還可采取建立承包土地轉讓制度、儲蓄互助會等多種形式，同時充實農村五保戶供養的資金來源，使農村五保制度真正做到名實相符。此外，必須繼續健全社會統籌機制，將目前市縣級統籌上升為省級社會統籌，以便在省一級范圍內解決地區之間社會保障不平衡問題，從而增強社會保障的流動性，促進全國范圍內的勞動力流動以及勞動力市場的形成。

(二)法律制度的配套改革

從總體來看，我國當前的社會保障立法仍處于滯后和非正常狀態。其突出表現在立法空白多，立法體系不完善，立法范圍窄。中國的社會保障制度在立法上必須加快制定一部綜合性的社會保障法律，以便從法律上規定其立法依據、立法宗旨、基本原則、基本制度、適用范圍以及籌資方式和管理體制等，從而進一步規范社會保障體制。尤其是制定和出臺我國社會保障法律制度核心的“社會保險法”。由于社會保障稅和國家的經濟發展水平與社會保障體制的完善程度密切相關，開征社會保障稅既涉及每個公民當前的切身利益，又具有歷史的延續性;既要符合國際社會保障制度的發展方向;又不能生搬硬套國外的模式;既是一個經濟問題，更是一個政治問題。因此必須以法律的形式明確社會保障稅征稅的主體和納稅的主體、課稅的客體與計稅的依據、稅目和稅率、起征點與最高限征額以及征收管理與法律責任。同時充分考慮地方經濟發展的不平衡性與差異性，劃清中央與地方的職責權限，以及完善執法、司法以及法律監督方面的相關法律體系。

(三)稅收制度和工資制度的配套改革

在開征社會保障稅時，還必須和現行所得稅稅制和工資改革等結合起來，才能保證社會保障稅充分發揮其效力。一方面，社會保障稅必須和個人所得稅及企業所得稅相配套，即在征收個人所得稅及企業所得稅時準予扣除已繳納的社會保障稅，避免重復征稅。在合理確定個人所得稅的征稅范圍和征稅規定后，明確規定各種補貼的免稅比例，同時改革企業所得稅的計稅工資制度，規范企業對個人所得稅的代扣代繳制度。另一方面，開征社會保障稅時，對機關行政單位和全額撥款事業單位的工作人員的工資也必須做相應的改革，使其工資組成包含社會保障支出。應對國家公務員，財政全額撥款事業單位發放給員工的工資、獎金、福利等實行完全貨幣化，把各種固定化的補貼也計入工資基數中，以此來確定社會保障稅的征稅對象，從而體現收入的再分配，同時擴大社會保障稅的稅基。

綜上所述，在關于社會保障“費改稅”的爭論中，還涉及到了一個非常重要的問題——即對于當下中國，社會保障的功能到底是什么，政府究竟應在社會保障中擔當怎樣的角色?筆者認為，至少在相當長的時間內，在中國“補救型”的社保依然是社保的主流，政府不應該也沒有能力獨自承擔起改革所帶來的全部風險和成本。在當前穩定壓倒一切的前提下，改革不應當超越所處的特定歷史階段，尤其是社會保障制度的相關改革與人民的利益休戚相關，如果處理不當將會直接影響到社會穩定和社會和諧。而從發展眼光來看，“普享型”的社會保障應該是中國社保發展的方向。也就是說，雖然目前轉型期中國尚不能承受社會保障“費改稅”所帶來的陣痛，但從現代化發展趨勢來看，以稅收為主體的社會保障籌資模式以及在此基礎上建立的高覆蓋，普遍福利的社保體系，是維持市場倫理與長期經濟效率所必須要付出的成本代價。社會保障“費改稅”問題的核心并非要不要改，而取決于對改革的時機，改革的方式，改革風險評估，改革的預期效果的準確把握和審慎決策。

參考文獻:

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[2]鄭秉文.從國際發展趨勢看我國不宜實行社會保障費改稅[J].

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[3]各國稅制比較研究課題組.社會保障稅制研究[M].北京:中央

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[5]郭慶旺，張德勇.開征社會保障稅的深層次思考[J].稅務研究，

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[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]