規制機構組織要素失衡對規制行為的負面影響

摘要: 規制機構的組織目標、權責分配、經費來源、決策機制等組織要素的比例失衡對規制行為產生負面影響，主要體現在規制機構的部門利益目標化和法定化、規制自由裁量行為的泛濫、規制機構的設租和尋租行為、規制行為的地方保護主義、規制政策缺乏連續性和獨立性等方面。

關鍵詞: 規制機構; 組織要素; 規制行為; 負面影響

中圖分類號: D035.1文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)02-0022-03

The Unbalance of Regulatory Organizational

Elements and Its Negative Effect in Regulatory Action

JIN Jin-hua ， ZHOU Qin

(Beijing University of Chinese Medicine Management School， Beijing 100029，China)

Abstract: The unbalance of organizational elements of regulatory agencies has the negative effect in regulatory action. These negative effects mainly include department benefit expansion， huge power of free regulatory administrative， rent-setting and rent-seeking， local protectionism， regulatory policy deficient continuity and independence.

Key words: regulatory agencies; organizational element; regulatory action; negative effect

規制機構是負責制訂與實施規制政策的主體，是以糾正市場失靈，維護市場秩序，實現公共利益為目的，針對個人和經濟主體制訂并實施相關政府規制政策與法規的組織。該組織的有效運行主要通過組織目標、權責分配、經費來源、決策機制等組織要素的優化組合才能實現。這些組織要素的比例失衡必然對規制行為產生負面影響。

一、規制機構的組織要素

規制(regulation)是指，政府行政機構根據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制。[1]機構作為負責制訂與實施規制政策的主體，如同一般的社會組織由組織目標、權責分配、經費來源、決策機制等要素構成一樣，規制機構的有效運行也離不開這些組織要素的優化組合。

組織目標是組織成員共同追求和努力實現的某種狀態或條件，決定著組織行為的方式和權責分配原則以及其他要素的發展方向，因此組織目標在規制機構的諸要素中處在首要的地位。不同的目標設置將導致不同的組織結構、不同的職位和權責配備方式以及決策與執行機制，從而產生不同的規制效果。

權責分配是指根據工作需要和授權原則對一定的行為主體的權力與責任所作的布置。在規制組織的權責分配和人員配備過程中應嚴格遵循職、權、責對等原則，避免權力過大或責任過大等權力與職責不匹配或人員的素質和能力與崗位需要不匹配的現象。

財政經費是規制機構針對市場領域收集相關信息，制定和執行規制政策和法規所需要的物質條件。缺乏這些條件，無從談起規制組織的有效運行，也就無法實施經濟規制和社會規制。因此，財政經費也是規制機構組織要素的重要構成部分。

規制機構的決策機制是指構成規制組織決策系統的要素、功能及其相互作用的過程和方式，是一個制定正確決策的機制和系統。決策機制對于收集相關信息，現場調查、制訂和選擇規制備選方案產生至關重要的影響。

上述組織目標、權責分配、財政經費、決策機制等要素的不同組合將決定運行機制的效率和功能。規制機構的運行機制既是組織各要素在結構層次之間的互動關系，又是組織力量在組織內外部的傳導機制。因此，規制機構組織要素的比例失衡對資源的配備、組織層次與幅度的平衡以及整個規制機構的行為必將產生明顯的負面影響。

二、規制機構目標結構的比例失衡對規制行為的負面影響

(一)規制機構目標結構的比例失衡

規制機構的目標結構是指，規制機構的成員通過政府規制共同追求和努力實現的狀態或條件。公共性特征說明，規制機構的目標是糾正市場失靈，限制被規制企業的非效率行為，維護社會公共利益并增進社會福利。這里的公共性主要包括，規制機構通過規制行為實現資源有效配置、糾正市場失靈、維護資源配置的公正性、維護消費者、生產者和社會公眾的健康、衛生與安全、環境保護等子目標。這些子目標構成了國家設立規制機構并提供人力、物力、財力等資源的合法性基礎。

規制機構的目標結構中，除了公共性特征以外還存在自利性特征。規制者對利益的合理訴求包括基本的薪酬、公平的福利待遇、培訓機會、人格尊重、良好的人際關系等自利性特征構成了規制機構運行所需要的合理性基礎。

但是，規制機構合理的自利性需求一旦突破其限度，甚至演化為合法的部門利益上的目標，就會導致規制機構目標結構中公共性與自利性的失衡，促成規制政策的主旨逐漸偏離公共利益軌道，淡化公共性的色彩。其對規制行為的負面影響主要體現在規制機構部門利益的目標化和法定化。

(二)負面影響:規制機構自利性部門利益的目標化和法定化

規制機構目標結構中一旦自利性特征占據主導地位，必然會導致部門利益目標化和法定化?！安块T利益目標化”與“部門利益法定化”緊密相連，是規制機構實現部門利益的獨特的實現方式。與其他社會利益群體相比，規制機構可以憑借國家強制力和國家公權力所賦予的規制權威，很容易將權力和職業方便轉化為利益資源。因為規制機構擁有法定的權力，他們可以直接利用這些法定的職權，制訂以實現部門利益為目標的規制政策。

“部門利益法定化”是規制機構借用“職權法定”、“行為法定”、“程序法定”的依法規制的內在要求，對那些能夠體現部門利益的職責進行法定化，為部門利益尋求合法化外衣的措施。部門利益目標化和法定化的現象在本質上是對規制權力的侵蝕，其對規制政策公共性特征與規制機構合法性基礎的沖擊絕對不可小視。因為，在部門利益目標化和法定化的情況下，規制者可以借集體利益之名，在不受組織限制的情況下公然追求違背公益的部門利益和私人利益。

三、規制機構權責分配的比例失衡對規制行為的負面影響

(一)規制機構權責分配的比例失衡

在組織內，最基本的信息溝通、業務流程、組織任務的完成和目標的實現都通過權責分配來實現。因此，在組織設計和運行過程中必須遵循權責分配合理原則，使得權力與責任之間具有一定的對應關系。規制機構的權責分配也應遵循權責對等原則。但是，在實際的運行過程中，規制機構的權責分配存在權力不足或權力過大等失衡現象。權力不足可能導致規制機構難以有效發揮其應有的規制作用，而權力過大極有可能引發規制權濫用和規制腐敗。規制實踐中存在的權責分配失衡的問題主要集中在權力過大方面。

(二)負面影響:規制機構自由裁量行為的泛濫

規制權力過大對規制行為產生的負面影響集中體現在規制的自由裁量行為的泛濫與由此引發的腐敗現象。規制機構的自由裁量行為是指，當沒有法律規定或者法律條文規定得不夠明確時，規制人員根據規制事務的事實、證據，依據法理和糾正市場失靈的原則以及規制法規精神與目的，做出合理、公平、正義的一種選擇性的自由裁量行為。

在當代，由于市場競爭行為趨于復雜，規制機構需要處理的規制任務也日益艱巨，面對復雜的社會經濟關系，規制政策難以覆蓋所有的市場競爭行為，不可能針對每一種市場失靈現象作出非常細致的界定和規范。在這一限制條件下，自由裁量行為成為規制機構靈活處理復雜規制事務，以隨機制宜和審時度勢的原則有效降低規制成本提高規制效率的主要方式之一。立法機關也必須承認規制機構可以采取靈活應對相機決定的自由裁量行為。但是，作為一種權力和行為方式，一旦失去必要的制約則勢必存在被濫用的可能。因為任何一項缺乏監督與制衡的權力與行為方式都具有腐蝕性和侵犯性的特點。而自由裁量行為的靈活性和規制任務的復雜性為規制權的濫用提供了可能的條件。

在執法過程中，低素質的規制人員將利用自由裁量的靈活性特征，違背規制立法初衷和原則，做出創租與尋租的行為。這必然會侵害政府規制客體的合法權益，并損害規制機構的形象與地位。他們不僅不以培育市場機制為目標，反而以規制來替代市場，進而使得規制逐漸蛻變為干預，甚至出現了規制主體濫用職權以謀取私利的現象?？傊斠幹普邞{借強大而靈活的自由裁量權，超越政府規制的合法邊界時，極易扭曲政府規制的主旨，造成行政相對方的權益受損。這種規制權力貨幣化、資本化的現象給社會造成了極壞的影響。[2]

四、規制機構經費配置的比例失衡對規制行為的負面影響

(一)規制機構經費配置的比例失衡

財政經費是規制機構針對市場領域收集相關信息，制定和執行規制政策和法規所需要的物質條件。規制機構的財政經費一般通過行業收費與政府的預算配置兩種途徑得以解決。(1)采取行業征收的方式，主要是向企業征收執照費，并允許企業將這些費用轉嫁到消費者的服務價格上;(2)由各級政府財政負責撥款，主要是規制機構制定預算需求，由財政部門進行審核并劃撥經費。

上述兩種方式都存在配置失衡的風險。第一種允許規制機構向企業征收執照費的方式，如果缺乏有效的監督機制，則可能出現過度收費的可能性。例如，規制機構利用自己的規制權威，制造從業資格的短缺性，就可以收取高額的執照費，獲取資源的稀缺性所帶來的回報。因此，規制機構的運行經費過度依賴行業征收的做法很容易誘發規制機構的創租和尋租行為。為防止規制機構過度收費，也可以設定收費上限，規定為不超過行業收入的一定比例。第二種過度依賴財政撥款的方式促使各級規制機構在財政經費的獲取方面受制于各級行政系統，這種失衡使得規制政策蒙上濃厚的地方保護主義色彩。

(二)負面影響一:規制機構熱衷于設租和尋租

在監督機制不完備的情況下，規制機構向企業征收執照費的過程中很容易制造出資源短缺，引發創租和尋租行為。因為凡是具有獨立經濟利益的市場經濟主體，為了獲得有限的市場準入權，都將加入與政府博弈的行列。在租金總量有限的情況下，哪家企業獲得優先進入權將取決于企業之間的競爭。向規制機構繳納的租金高的企業可以優先獲得市場準入權，企業之間、企業與規制機構之間也因此而圍繞設租和尋租展開復雜的博弈。

(三)負面影響二:規制行為帶有地方保護主義色彩

與獨立規制機構相比，隸屬于行政系統的規制機構和政府規制部門對各級政府預算的依賴性較大。這些規制機構在規制政策的制定與執行過程中難以保持中立客觀的姿態。因為各級行政系統掌握其經費命脈，可以對規制機構的政策行為橫加干涉。

在我國，規制機構的財政經費主要由各級行政系統負責配置。例如，在我國，除了國家食品藥品監督管理局(簡稱SFDA)的經費由中央財政下發以外，包括省級監督管理局在內的地方局主要依靠當地省及省以下地方財政解決。中央與地方各級藥品監管部門的經費來源的不同，非常容易引發地方保護主義和腐敗行為。[3]規制機構在財政經費獲取渠道方面對各級行政系統的依賴性使得規制機構在政策制定與實施過程中難以保持獨立性，規制政策與行為自然會帶有濃厚的地方保護主義色彩。

下述方法或許有助于那些隸屬于行政系統的規制機構和政府規制部門獲取相對統一和獨立的經費來源。(1)規制機構的預算由中央財政獨立編列;(2)從中央財政的一般預算中劃分出專款供規制機構專用;(3)成立管理基金依法收支、保管及運用。[4]

五、規制機構決策機制的失衡對規制行為的負面影響

(一)規制機構決策機制的失衡

規制機構的決策機制包括首長制與委員會決策機制。首長制是指規制機構最高決策和管理權力由首長個人行使并負責的決策機制。組織內其他參與決策的管理者的地位均低于行政首長，他們只起到咨詢建議的作用，沒有最終決定的權力和相應的責任。首長制決策機制下的規制行為雖然具有高效率的優點，但是又具有其行為內容和方向容易受到行政系統左右的缺點。

委員會決策機制下的規制政策不會因個別委員的更替而發生重大變化，可以保持其連續性和穩定性。目前，我國的規制機構在決策機制方面普遍采用首長制。這種失衡對規制政策與行為產生的最顯著的負面影響在于規制政策缺乏連續性和穩定性。

(二)負面影響:規制政策與行為缺乏連續性和獨立性

規制機構單一的首長制決策機制將導致規制政策的不連續性。以英國為例，自20世紀80年代中期開始私有化運動以來，英國政府成立了一系列獨立經濟規制機構，如電力規制辦公室、電信規制辦公室、天然氣規制辦公室等。所有這些規制機構都采用首長制決策機制。各規制辦公室的主席擁有相當大的決策權。結果，規制政策過多地體現了規制者個人的經濟主張和個人辦事風格。這種規制機構往往產生政策的不連續性，尤其當規制機構負責人換屆時，規制政策往往出現顯著變化。于是，這種首長制決策機制受到很多批評。[5]

在首長制的決策機制下，規制行為在很大程度上受到行政系統的影響和左右。例如，日本綜合通信基盤局及情報通信政策局采取的就是首長制，由局長對總務省大臣負責，而總務省大臣為內閣成員，對首相和國會負責。[6]這類機構的規制行為雖然具有高效率的優點，但是其行為內容和原則帶有濃厚的行政色彩，缺乏政策的中立性和獨立性。

相比之下，委員會決策機制所選擇的規制行為可以更好地保證規制政策的連續性和穩定性，規制政策不會因個別委員的更替而發生重大變化。而且，委員會決策方式有利于維護規制行為的中立性。因為，委員會的委員一般都有固定任期，最高行政首長對委員進行免職或任命時務必考慮各政黨成員的比例，這種規定在一定程度上能夠保證規制行為免受政黨的控制、外界不當的壓力，進而維護其中立性和客觀性。例如，美國通訊委員會(FCC)的決策層由5位委員構成，任期5年，交錯任命，委員由總統提名，經參議院同意后任命，委員會直接向國會負責。[6]在治理地方保護主義特征方面發揮了重要的作用。

綜上所述，規制機構組織要素的比例失衡會造成規制機構的部門利益目標化和法定化、規制自由裁量行為的泛濫、規制機構的設租和尋租行為、規制行為的地方保護主義以及規制政策缺乏連續性和獨立性等。因此，規制研究者應該更多地關注規制機構組織要素的平衡以及規制行為的規范化問題。

參考文獻:

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展出版社，1992:1.

[2]張卿.廣東自然壟斷行業規制制度的改革與完善[J].嶺南學刊，

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[3]醫藥行業競爭情報及分析[EB/OL].(2007-02-28)[2009-12-

18].http://219.223.211.20/anbang/yiyao/20070228.doc.

[4]劉紹梁.電信、資訊、傳播跨業整化下的監管組織再造[C]//范

建得.電信法制新紀元，臺北:元照出版有限公司，2003:5-41.

[5]馬昕，等.管制經濟學[M].北京:高等教育出版社，2004:35.

[6]李創明.我國電信管制機關獨立性之研究[D].臺北:臺北大學 公共行政管理暨政策學系，2002:75-76.

[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]