試論突發公共事件管理應對能力

摘 要: 突發公共事件嚴重威脅公眾的生命健康和財產安全，影響經濟發展和社會穩定。現代政府必須全面增強應對突發公共事件的能力，當危機爆發時盡量減少危機帶來的損失，將危機消滅在萌芽狀態。我國政府在長期應對突發公共事件的過程中積累了一些經驗，但也存在許多問題和不足，須從預警、決策、社會力量動員等九個方面提高應對突發公共事件的能力。

關鍵詞: 突發公共事件; 能力; 政府管理能力

中圖分類號: D58; D630.1文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0012-03

On the Level of Sudden Public Emergency Management Capacity

LI Jian-sen ， YANG Chen-xia ， WANG Qiang

(College of Philosophy and Sociology ，Northwest University， Xi’an710069， China)

Abstract:The sudden public emergencies seriously threaten people’s health and lives as well as the safety of the public property. They also have great impacts on economic development and social stability. The present government must fully enhance the different levels and abilities to cope with the public emergencies. When a crisis breaks out，they should minimize the corresponding losses and nip it in the blossom. Our government has gathered much experience during coping with the public emergencies for the long time， but there are still some problems and shortcomings. This paper has a discussion about the government’s ability to cope with crises from the following nine aspects， such as early warning， decision-making and mobilization of social forces.

Key words: sudden public emergency; capacity; government’s management capacity

突發事件也稱危機、緊急事件或事故等。我國于2006年1月8日頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)稱“突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。”中國目前正處在“經濟結構調整、社會轉型”的重要戰略機遇期，這一時期也正是公共安全事件高發階段。因此“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”，是各級政府的一項非常重要的工作。本文認為各級政府應當主要從以下九個方面提高突發公共事件應對能力。

一、對突發公共事件的預警能力

政府管理的理想目標是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療。”[1]防患于未然，未雨綢繆，其社會治理成本是最小的。所以，政府突發公共事件的預警能力非常重要。在危機潛伏期，危機事變處于量變階段，風平浪靜，因沒有顯著的標志性事件發生而容易被管理者忽視，以致最后出現危機。“居安思危，思則有備，有備無患”。(《左傳》)防御比救濟更重要，把危機扼殺在萌芽狀態是成功處置危機的妙方。但是，這種“作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，卻經常被忽略。”[2]由此，政府應加強對危機事件的監測并具備較強的預警、分析能力，及時向公眾發布危機事件信息。

按照唯物主義決定論的觀點，沒有無因之果，也沒有無果之因，因此，事物的發展趨勢總是可以預測的。任何危機事件的發生都有預兆，不管是顯著的，還是微弱的;也不管是直觀的，還是需要科學分析的，只要政府或其他公共組織常懷“如履薄冰”的警戒之心，設立專門機構對突發事件的前兆進行監測，就可以及時發現危機信號，為科學決策提供客觀而全面的信息，保障公眾生命財產安全。第一，由自然因素引發的危機，也就是“天災”，主要通過技術設備獲取相關數據，以滿足對各種自然災害的統計、分析、科研、預測等危機事件管理的需要。根據監測數據，結合災害歷史規律進行全面分析，對災害爆發的“質”和“量”，即可能性、嚴重程度、影響范圍做出準確評估，并及時告知公眾，進行有效防御。第二，由人為因素引發的危機，也就是“人禍”，主要憑借對社會經濟發展進程和人類社會發展一般規律中存在的沖突和矛盾，建立社會動力學模型，收集并輸入當下的“利益性沖突”和“精神性沖突”數據，對可能出現的突發公共事件的時間、范圍、強度、可控性進行評估，并依據評估結果警示相關社會組織或民眾。《總體預案》要求各地區、各部門針對可能發生的各種危機事件，建立健全監測預警系統，完善預警機制，進行風險分析，做到早發現、早報告、早響應、早處置，及時控制事態。按照危機事件的性質、危害程度、緊急程度、可控性和發展勢態，預警級別劃分為四級:Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色標示。

二、應對突發公共事件的決策能力

突發公共事件一般具有即時性、偶發性、不確定性，因此，完全準確的預測和徹底杜絕幾乎是不可能的。重要的是，危機一旦爆發，能迅速制定有效應對危機的對策。所以，“政府中樞決策系統就必須享有發號施令的權威，并且可以制定和執行帶有強制性的政策”。[3]“當事者迷”，決策者在危機形勢下常常陷于一種非理性狀態，加之決策的風險性和各方面的阻力，使得任何決策都很難順利達成共識，從而有礙應急工作的及時展開。因此，政府必須依據危機的“質”和“量”快速做出權威決策并強制執行，以便把危機造成的損失控制到最小程度。第一，建立相關的最高權威決策機構。西方一些發達國家設立了應急管理中樞決策系統防御和處置危機，它可為臨時機構，也可為常設機構，這反映國家最高行政領導機構的戰略決策能力和執政力。在我國，按照《總體預案》的規定，國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。第二，危機救治決策是一種非程序化決策。與一般日常的程序化決策不同，危機救治決策需要及時、果斷、有效，其突發性質決定它不可能“按部就班”。反之，則不僅不能有效抑制危機的蔓延，還可能釀成更大危機的爆發。第三，界定危機性質是決策的基本前提。如H1N1爆發后，中國政府將其界定為公共衛生事件(《總體預案》將突發公共衛生事件分為:自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件)，而世界衛生組織也將中國納入了世界公共衛生事件防控體系中。在正確予以定位后，我國政府及時采取了一系列有效措施防控危機，避免其發展為復雜的社會危機。

三、社會秩序的恢復能力

突發公共事件可導致社會全局或部分的混亂、失衡和不穩定，使特定人群處于高度恐慌狀態，并喪失穩定、正常的生存環境。所以，當危機事件應急處置工作結束后，政府應當及時采取措施，迅速恢復社會秩序。第一，危機隔離。由于現代社會的信息傳播速度是指數式的，也由于危機具有偶發性、不確定性和延伸性，所以政府必須隔離危機，穩定公眾情緒，防止危機蔓延，維持正常的社會秩序，保障公共安全。第二，生產自救。受突發事件影響的地區，開展恢復重建工作時，政府應根據該地區遭受的損失和實際情況，提供資金、物資和技術指導等支援，幫助其迅速恢復生產生活秩序。第三，建立心理援助機制。就整個社會而言，突發公共事件造成的最大危害便是“劫后”社會心理脆弱。危機后公眾往往呈現失落、焦慮、低迷、易激動、缺乏安全感的心理狀態，即所謂“創傷后緊張綜合癥”。因此，危機過后邀請、組織專家、學者、志愿者，通過平面媒體、廣播電視、網絡技術等媒體及義診活動等方式對公眾進行集體和個案心理輔導有著非常重要的意義。

四、動員社會力量參與的能力

政府在危機的預警、處置及恢復重建工作中所發揮的主導作用是顯而易見的。但是，對于開放、分權、多元治理的當代社會現實而言，突發公共事件既是對政府執政能力的巨大考驗，也是對社會綜合能力的嚴峻挑戰。因為突發公共事件直接威脅公民的生命和財產安全，所以積極調動社會力量的能動性，充分發揮社會的凝聚力，激發公眾的團聚力，群防群治，才能有效應對突發事件。社會力量的廣泛參與，首先有助于公眾了解真相，驅除恐慌，從而緩解突發公共事件的消極影響，發揮穩定社會、維護秩序的作用;其次也有助于政府降低處置危機的社會成本。所以，政府應當提倡、鼓勵和優化社會組織和各類志愿者提供資金和服務，以增強防災救災的全民憂患意識和全民危機教育培訓工作，提高民眾自救互救能力。這充分體現了現代多元治理社會在因應公共危機事件時的“分權”和“明責”理念。那么，誰還可以充當救治危機的主體呢?第一，非政府組織。非政府組織從事的是“公益事業”，具有親民性、公益性強等特點。它們對于推動“小政府、大社會”模式的實現，對于理順國家與社會、國家與個人及改革攻堅期的穩定和發展之間的關系起著良好的緩沖作用。第二，營利組織。營利組織雖以營利為目的，但其在危機應對中的作用也不可忽視。“危機內”營利組織作為突發事件的直接利益相關者，其救治危機的意愿強弱和能力高低，對于政府處置危機的效率有直接的影響;“危機外”營利組織掌握豐富的自然資源和社會資源，可以為“危機影響區”提供資金、物資、設備、技術指導乃至人力等，從而給救治危機創造良好條件，而且能夠有效增強和放大全力救災的社會效應。第三，社區。社區作為基層自治組織和社會共同體，作為各種社會矛盾的交匯點，對于安撫民心、服務民眾、穩定秩序、防患危機發生、減少危機損失等起著重要作用。第四，專業智庫。危機管理具有專業性和技術性，需要專家、學者尤其需要危機管理專家的幫助和支持。自然科學界專家在一些專業性較強的危機(如自然災害、安全事故等)預警和處置方面有著不可替代的作用。社會科學專家操作公共危機管理系統的技術可以大幅度提高危機救治水平。第五，社會公眾。社會公眾作為危機事件的直接利益相關者，保障其生命健康和財產安全是政府危機管理的根本要求，而公眾的憂患意識、社會責任意識和處變能力直接影響公共危機決策的貫徹落實水平。

五、國際溝通和協作能力

在世界多極化、經濟全球化深入發展的當代社會，重大突發公共事件的成因、救治和影響不可避免地具有國際性、全球性。“在對危機的處理上，盡管世界各國存在著地域上或意識形態上的差異，但反應是相似的。”[4]因而，政府必須爭取國際社會的物質和道義支持，加強彼此在信息方面的交流，協同應對危機。第一，聯合國和非營利性組織。危機的產生和直接影響雖然具有區域性，但隨著時間的推移，它可能迅速蔓延。因而，共同預防和管理各種危機才能保證世界的安全，維護世界和平。第二，友好國家和地區。危機爆發的原因和結果并非是單一的，它往往涉及很多國家和地區，因而消除危機必須借助友好國家和地區的支持與援助，增強國際間的交流和協作，利用國際資源處置危機，降低危機處置成本，提高危機救治效率。

六、公共信息收集和披露能力

危機事件信息直接關涉公共利益，因此公眾具有知情權。政府應建立突發事件信息系統，并通過各種媒介及時向公眾發布信息，使公眾了解危機管理各階段的情況，從而穩定公眾情緒，增強政府公信力。第一，收集突發事件信息。鑒于突發事件的不確定性和難以預測性，因而完備的信息報告員制度對于提高公共危機管理能力十分重要。無論是危機的預警、防備，還是危機的響應、處置，都依賴于及時、客觀、真實、全面、準確的信息。政府應充分利用現代信息技術優勢，建立完備的突發事件信息收集系統，全面、多途徑地收集危機信息，達到危機前未雨綢繆，危機中準確、快速、有效處理危機事件。第二，發布突發公共事件消息。美國危機管理專家奧古斯丁的六字箴言“說真話，立即說”，精辟地指出面對危機只有實事求是、及時公布，才能穩定民心，維持社會原有的良好秩序。因而，政府要設立專門的危機信息發布機構(如新聞發布會、授權傳媒等)，及時、準確、坦白地向公眾發布危機信息并保持自身的沉著、鎮定，避免小道消息、流言等造成的消極影響，安撫民心、控制危機事態。

七、財政資源運用能力

對于不發達地區或經濟社會發展水平較低的地區，從預警危機到恢復重建，國家都應給予更密切關注。這些地區的地方政府往往財政資源匱乏，根本無法面對危機、處置危機，如果財政支援不及時、不到位，很有可能貽誤處置危機的最佳時機。第一，設立危機處理專項資金。“在國家預算內設立專門的緊急狀態處理基金，建立危機財政調度制度，這樣就可以增強政府應對緊急狀態和社會危機的能力。”[5]我國在處理SARS、汶川地震和H1N1的過程中，中央專項財政就發揮了良好的作用。從2009年4月份以來，中央財政特安排50億元專項資金，支持甲型H1N1的防控和救治工作，并要求各級地方財政也積極撥款。甲型H1N1專項資金的設立，為防控、處置工作提供了堅實的財力保障，穩定了民心，有效控制了危機的蔓延。第二，實施國家援助。國家援助是一種新型制度性財政安排，是國家在傳統社會保障之外所提供的事前承諾和事后援助，在美國、日本、英國等發達國家的危機管理中得到廣泛應用。實踐證明，這種新型財政保障制度能有效控制危機、消解危機造成的恐慌、重建人們的安全感。

八、公共危機評估能力

導致危機事件爆發的原因是十分復雜的，有自然原因，也有社會原因，有直接原因，也有間接原因，有客觀原因，也有主觀原因，有導因，也有誘因。對于危機管理而言，一定要具有捕捉誘因的敏感意識。誘因通常是多方面的，但是，誘因總是折射著問題的實質。所以，“從某種意義上說，危機是一定時期內，潛在的社會制度問題的外在表現。”[6]因此，建立健全危機事件監測制度，完善監測網絡，全方位、多角度評估危機事件并及時公布于眾，是危機管理的重要方面。高效監測、準確評估、及時通報危機事件，對于安撫民心、維護社會穩定，進一步消除危機有著重要作用。同時，通過評估，總結經驗教訓，并對技術、管理及運行程序加以改進又可避免日后同類危機事件的發生。

九、善后學習能力

“吃一塹，長一智”。危機事件后，一定要及時進行反思，認真總結經驗教訓，以此危機為契機，變危機為機遇，以便把新的危機消滅在萌芽階段。同時，把握危機可能發揮的積極作用，變阻力為動力，使危機成為推動經濟發展、社會整合的助力器，增進社會活力。第一，培養危機意識。政府要加強宣傳和培訓工作，增強公眾危機意識和自救互救能力，努力形成全社會防災抗災的良好局面。第二，完善法律制度。運用法律手段保障危機應對工作的順利展開，懲治危機事件干擾人，切實維護公眾利益。第三，政府機構建設。政府應適時調整機構設置，及時檢查、分析組織的結構和運行程序上存在的問題和缺陷，作出修改和改進方案，與時俱進，根據新形勢、新狀況快速建立新的危機應對機構。第四，改進公共政策。危機事件的發生與政治變革和發展有著特定的聯系，把握危機性質、追尋危機誘因、準確定位危機，可以成為政府改進和完善公共政策的催化劑。如美國20世紀60年代中期至70年代初期，以黑人為主的大規模種族騷亂，極大地促進了美國公共政策的改進[7]。

突發公共事件的出現，是當前世界大調整、大變革時期面臨的挑戰，也是政府面臨的考驗。政府作為公眾權力的代理人、公共決策的制定者、社會服務的提供者、公共事務的管理者，在危機管理中發揮著重要作用。政府必須提高自身的防患意識和公信度，增強自身的專業技能，本著以人為本、居安思危、統一領導、依法處置、快速反應、依靠科技的原則，有效防御、控制危機的發生，降低危機造成的損失，及時恢復危機導致的困境，切實保障公民權益，維護國家安全和社會穩定，營造和諧、安樂的生活氛圍。因此，培植不同層次的危機管理和救治能力，沉著有效應對危機既是對政府管理能力的挑戰，也是其日常工作的一項戰略任務。

參考文獻:

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[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]