從傳統行政學到公共管理學范式轉換的檢視

摘 要: 范式的形成是行政學成熟的標志，范式的轉換是行政學演進的坐標。行政學在百余年的發展中經歷了怎樣的范式轉換，是行政學人研究的一個基本問題。我國學者從不同的角度對行政學范式轉換抑或演進進行了研究，但是理論演繹的多，經驗研究的少。通過210本行政學教科書內容的研究，對傳統行政學和公共管理學進行比較，以及對行政學的范式轉換抑或演進進行經驗檢驗，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換。

關鍵詞: 行政學; 公共管理學; 范式; 教科書

中圖分類號: D693.6文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0029-04

Detection on Paradigm Shift from the Traditional Administration to Public Management

——An Empirical Research to Administrative Textbooks in China

LI Jun-chao

(School of Management， Huazhong Normal University，Wuhan 430079， China)

Abstract: The paradigm is the symbol of a mature discipline， the transformation of the paradigm is the coordinates of evolvement administration. It is one of the basic puzzles to administrative scholar how to transform the paradigm of public administration during more than 100 years. Chinese scholars have studied public administration paradigm from different angles， but the theoretical deduction is more than the empirical research. This paper selects 210 textbooks as sample， and compares their contents of public administration with public management，based on the study of compare，meanwhile， tests the administrative paradigm shift or evolution， the conclusion is that they have different contents， but they have the same“management”values orientation that engender different institutional arrangements and technical design， The administrative paradigm does not change.

Key words: public administration; public management; paradigm; textbook

“范式”(paradigm)是托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)在《科學革命的結構》(1962)一書中首先提出的，以范式為中介的科學革命的發展結構與規律理論不僅適用于揭示自然科學的發展，同樣也適用于揭示歷史學、法學、政治學、經濟學、行政學等各種社會科學的發展。我國學者從不同的角度對行政學的范式轉換抑或演進進行了研究，但是理論演繹的多，經驗研究的少，筆者以210本行政學教科書為樣本，對傳統行政學教科書與公共管理學教科書的內容進行了比較，以此為基礎對行政學領域的范式轉換進行了經驗檢驗。

一、樣本概況

以“行政學”、“行政管理學”、“公共行政學”和“公共管理學”為關鍵詞從華中師范大學圖書館中進行檢索，剔除掉其中的重疊書目，檢索到我國學者編著的210本教科書。同時，以相同方式在北京大學、清華大學、中國人民大學、中山大學、復旦大學、武漢大學圖書館進行檢索，其結果是獲得了基本相同數量的教科書，雖然書目有少數的不同，但從數量幾近相同的程度上我們可以推斷出:所選取的210本教科書在行政學領域有極高的代表性。排除其中一些非教科書性質的專題論著，如:《中國行政管理學初探》(國務院辦公廳調查研究室編，經濟科學出版社，1984年)、《中國古代行政管理概要》( 左言東著，浙江古籍出版社，1989年)等和含有上述詞條但非該領域的書籍，如:《地方公共管理:理路與實踐》(董幼鴻等編著，上海人民出版社，2008)、《區域公共管理導論》(陳瑞蓮主編，中國社會科學出版社，2006)等，最終確定了115本教科書作為研究樣本。

筆者根據書名的不同把樣本分為了四大類:A行政學(包括行政學、行政學綱要、行政學原理、行政學導論、中國行政學、現代行政學、應用行政學等)、B行政管理學(包括行政管理學、行政管理學簡明教程、行政管理學概論、行政管理學基礎、行政管理學原理、中國行政管理學、社會主義行政管理學等)、C公共行政學(包括公共行政學、公共行政管理學、中國公共行政學、公共行政學原理等)、D公共管理學(包括公共管理學、現代公共管理、公共管理導論、中國公共管理等)進行分析。

二、傳統行政學與公共管理學的異同分析

(一)ABCD四類教材在樣本中的概況

從表1我們可以得出:僅從教材名稱的角度來考量，以行政學、行政管理學、公共行政學和公共管理學來命名的教科書都占有相當的比例，這種現象的存在有兩種可能性:第一，說明迄今為止，該學科的學科稱謂仍未能形成一種被普遍接受的觀點，稱謂的不同表明作者本人對該學科領域的研究對象、基本范疇等基礎性問題有不同的看法;第二，說明四種稱謂在政府管理領域具有一定的通用性。

(二)教材內容分析

表2

我們以出現頻率超過50%的內容為高頻出現內容，以此為標準，總樣本中有10項內容，A類教材有9項內容，B類教材有11項內容，C類教材有9項內容，D類教材有9項內容，具體如表3所示。我們遵從大容量原則，按照出現頻率高低的排名從每類樣本中選取前11項內容進行比較，得出如表4的結果:

從表3數據我們可以得出:ABC三種教科書雖然稱謂不同，但其內容安排上有相當高的重合度，從而可以推斷出以行政學、公共行政學和行政管理學命名的教科書在名稱上具有通用性。D類教科書不僅在名稱上與其他三類教科書存在差異，而且在內容安排上也存在著明顯的差異。

D類教科書與ABC類教科書在內容上的差異主要表現在:1. ABC類教科書中高頻出現的機關管理、行政領導、行政過程、行政法制、行政監督等在D類教科書里出現的頻次相對較少，甚至于零頻次出現。同時，在D類教科書中高頻出現的績效評估、戰略管理、治理模式、第三部門管理、行政倫理等內容在其他三類教科書中出現的頻次相對較少。具體如表5。

D類教科書與ABC類教科書在內容上的明顯差異說明:(1)就研究對象與范圍來說，D類教科書突破了ABC類教科書將其主要局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究上，而是把研究對象擴大到非營利組織或第三部門。(2)D類教科書引入了經濟學的理論和方法來分析公共管理問題。(3)D類教科書將研究焦點由ABC類教科書的“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效的研究，這使得戰略管理、公共管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任制及公共管理倫理這樣一些在ABC類教科書中沒有的或被不受重視的主題成為公共管理學的核心主題[1]。

三、行政學范式轉換抑或演進分析

我國學者陳振明教授認為“在百余年的發展、演變的歷程中，作為政府管理研究領域的行政學經歷了三次研究范式的轉換，即從傳統的公共行政學到新公共行政學，再到公共管理學的三次重大突破”。[2]這種觀點在學界有一定的代表性，我們通過我國行政學教科書的內容變化來考量我國行政學的范式轉換。

上述的分析結果告訴我們，ABC類教科書(我們通稱為傳統行政學教科書)和D類教科書(我們稱為公共管理類教科書)在內容上有著明顯差異，這是否說明了行政學領域經歷了從傳統行政學到公共管理學的范式轉換呢?

“行政學其實是以行政體系及其運行為研究對象的，是在研究行政體系及其運行機制的過程中尋找優化國家與社會公共事務管理途徑的科學。也就是說，行政體系及其運行機制就是行政學的研究內容。”[3]在行政學一百余年的發展史上，許多研究者從不同的角度給行政學下過許多不同的定義，區別的關鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區別的要點則主要集中在兩個層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。[4]據此我們把上述四類教材的內容作如下分類:

表6教科書的內容分類

資料來源:作者樣本

從表6可以看出:公共管理類教科書與傳統行政學教科書相比，其最大的不同是引進了工商管理的技術手段，更加關注行政學的“管理”層面，而對于行政學的“政治”層面，對于行政學的價值觀與傳統行政學并無二致。“行政學范式”的轉換首先是行政學價值觀的轉變:是奉行效率至上的“管理主義”到堅持社會公平正義優先的“憲政主義”的轉變，以及在不同價值觀指導下的一系列不同的制度安排。公共管理類教科書在內容上反映出的是:在與傳統行政學共同的“管理主義”價值觀取向下的不同的制度安排和技術設計。

因此，我們認為，奉行“效率至上”的公共管理學不是傳統行政學范式的替代，今天的公共管理學依然堅持傳統行政學堅持的“管理主義”的信念，并在此信念的指導下去解決傳統行政學未能解決的“謎題”(如效率低下，機構膨脹等)，未能實現該學科理論的信念轉換，未能徹底放棄傳統行政學的基本概念，官僚制依然是行政學的基礎，管理方法是泰勒科學管理主義的復興。范式轉換的結構性標志是新的范式徹底取代舊的范式體系，并形成新的科學共同體，堅守新的價值理念，同時這種取代不是累積性的，是舊范式被徹底地放棄和破壞，而不是簡單的補充和包容。[5]公共管理學只不過是“新瓶裝舊酒”，“管理主義”信念下的傳統行政學范式依然是該領域的主導范式。

雖然傳統行政范式依舊是政府管理領域的主導范式，但是該范式的“反常與危機”是顯而易見的，與工業時代要求相符合的傳統行政學范式，在后工業社會的今天，其范式轉換是可預見的。以“新公共管理運動”實踐為起點，以經濟學理論和私營部門管理方法為基礎，以“3E”(Economy、Efficiency and Effectiveness)為追求目標的公共管理理論不是完善的公共管理理論，更不是公共管理理論的終點。從20世紀90年代中后期開始，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等改革先鋒國家先后推行了明顯區別于新公共管理改革的第二輪政府改革，有學者稱為“后新公共管理”改革。此輪改革在理性認同新公共管理“管理主義”價值觀的同時，更加關注回應性、公共利益、公民參與等“憲政主義”的民主行政理念，汲取了新公共服務和公民參與理論的民主養分對新公共管理進行價值重構。從新公共管理“效率至上”到后新公共管理“效率優先，兼顧民主”的價值轉換路線中可以預見，以實踐為基礎的公共管理理論，隨著改革運動的不斷深入，改革思想的不斷演進，“效率與民主平衡博弈”的理念，將成為“管理主義”與“憲政主義”鐘擺運動的平衡點，成為公共管理理論的核心價值觀，以此價值觀為前提推動的政府改革實踐所催生的“公共管理范式”，將取代“管理主義”價值取向下的傳統行政學范式，實現后工業時代行政學領域的范式轉換。

參考文獻:

[1]陳振明.什么是公共管理(學)——相關概念辨析[J].中國行

政管理，2001，(2).

[2]陳振明.從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西

方政府管理研究領域的“范式”變化[J].政治學研究，1999，(1).

[3]張康之. 行政學研究什么[J].北京工業大學學報(社會科學

版)，2002，(3).

[4]張國慶. 行政管理學概論[M]. 北京:北京大學出版社，2000:5.

[5]托馬斯·庫恩.科學革命的結構[M].金吾倫，胡新和，譯.北京:

北京大學出版社，2003: 101.

[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]