關于我國立法民主化的思考

摘 要: 立法民主是現代法治的標志。近幾年來，我國立法民主化漸入佳境，全社會呈現出“全民立法”的高潮。立法民主化有利于真正實現人民當家作主，有利于民眾間的溝通，有利于提高立法質量。我國現行立法民主化在制度構建和實踐中存在一些不足之處:提出議案的主體范圍太窄，尚未形成完善的立法公開制度，民主立法的程序制度不完善，對民眾意見的處理不盡人意等。

關鍵詞: 立法民主; 公開; 立法程序

中圖分類號: D901 文獻表示碼:A 文章編號: 1973-9973(2010)02-0107-03

On Legislation Democracy in China

WANGFang

(Political Science and Law School ，Shandong Normal University， Ji’ nan 250014， China)

Abstract: Legislation democracy is the symbol of the modern rule of law. In the recent years， Legislation democracy in China is well developed. Legislation demoacracy is beneficial to people’s contemporary value， which makes people be the masters and communication. Legislation democracy is beneficial to improving the quantity of legislation also. There are some shortcomings in the system construction and practice of legislation democracy in China. The range of motion is very narrow， there is not system of effective open legislation， the process of legislation democracy system is not effective， and handling of public views is not very satisfactory.

Key words: legislation democracy; open; legislation process

一、我國呈現“全民立法”的高潮

立法民主是現代法治的標志，是建設法治國家的必然要求。改革開放以來，我國的立法工作取得了一些成就，立法民主化的理念不斷深入人心。我國2000年《立法法》明確規定:“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”尤其是近幾年來，我國立法民主化漸入佳境，從2005年調整個稅起征點時全國人大召開立法聽證會，到物權法、勞動合同法、就業促進法、水污染防治法草案先后公開征求意見，與公眾利益息息相關的立法，正在越來越多地進入普通老百姓的生活，全社會呈現出“全民立法”的高潮。其中，物權法當數“全民立法運動”的典范，2007年3月16日，經過了13年醞釀的物權法被審議通過。從2002年12月物權法初次審議，到2007年審議通過，共經歷了5年8次審議，審議次數之多在我國立法史上是空前的。在2005年7月，物權法草案向社會全文公布，共收到人民群眾提出的意見11534條(件)，并先后召開100多次座談會和多次論證會。立方機關為大眾提供了一個表達建議的平臺，將大眾的意見與建議匯集到立法起草機構，并切實有效地進行修改與論證，體現了現代民主立法的精神，正如吳邦國委員長所說:“我們將物權法草案向社會公布，包括召開座談會，是全國人大常委會堅持走群眾路線，充分發揚民主，增加立法工作透明度的一項重大舉措，也是推進立法科學化、民主化的有益探索。今后，我們要不斷總結經驗，在法律草案起草和修改的過程中，通過多種方式充分聽取各方意見尤其是基層群眾的意見，做到集思廣益，使制定的法律充分體現人民群眾的共同意愿，切實維護人民群眾的共同利益。”①而《勞動合同法》開門立法時收到的19萬多條立法建議，更是創造了全國人大立法史的新紀錄。處于弱勢地位的勞動者贏得了相對平等的立法話語權，從而使勞動合同法的適用更加具有可行性。

二、立法民主化的重要意義

立法民主化的重要意義，主要體現在以下幾個方面:

(一)立法民主化有利于真正實現人民當家作主

孟德斯鳩認為:“在一個自由的國家里，每個人都被認為具有自由的精神，都應當由自己來統治自己，所以立法權應該由人民集體來行使，然而這在大國是不可能的，在小國也有許多的不便，因此人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情，即經由他們的代表來行使。”[1]我國憲法明確規定，一切權力屬于人民。人民是國家的主人，人民當家作主的一個重要方面，就是通過各種途徑參與國家立法活動，使法律、法規真正體現人民的意志，反映最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。立法民主化可以將人民的利益訴求和意志主張充分表達出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志。人民最大限度地參與立法過程，通過多種形式和渠道充分有效地表達自己的意志和愿望，有利于真正實現人民當家作主。“為了保證人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[2]這是中國人民通過文化大革命的慘痛經歷所得出的最寶貴的經驗教訓。因此，如何使立法制度化、民主化，在某種意義上是保證人民民主的關鍵所在。

(二)立法民主化有利于民眾間的溝通

立法的過程實質是利益博弈的過程，不同利益群體通過協商和溝通，使各方利害關系人充分陳述自己的觀點和理由，在充分溝通的基礎上，尋求各方面能夠接受的方案，最終通過法定形式，形成公共決策，讓公眾共同遵守，這有助于促進不同文化和利益主體之間的交流與理解。由于現代社會利益的多元化、民眾需求的差異性等原因，民主立法必然面對錯綜復雜的矛盾，為體現立法的民主、公平、正義，就需要立法機構在議案的提出、草案的擬定、審議和表決通過等程序中，都應充分利用其資源，保障不同的利益階層參與立法，讓立法機關與立法涉及的各方面利害關系人進行溝通和博弈，尋求相互妥協的方案。比如，個人所得稅的“起征點”問題，關系到廣大工薪收入者的切身利益，因此，相關立法的制定也必然意味著一個極其復雜的權衡過程。這次，全國人大常委會以個稅法修改為突破口，通過聽證會形式讓更多的社會成員直接參與稅收立法的過程，向立法機關直接表達意見以維護自身權益。

(三)立法民主化有利于提高立法質量

堅持走群眾路線、充分發揚民主，是提高立法質量的內在要求。盧梭說:“明智的創制者并不從制定良好的法律本身著手，而是要事先考察一下，他要為之而立法的那些人民是否適于接受那些法律。”既然要民眾適于接受一部法律，那么，立法機關及立法者在立法時就不能“閉門造車”，而應讓廣大民眾充分參與立法，使公民更順暢地表達利益訴求，集思廣益，有效地遏制和消除部門利益，使制定的法律更符合實際，提高立法質量。另一方面，法律的適用對象是人民，規定的是人民的權利和義務，是需要公民來遵守。如果由少數人關起門來立法，其結果往往是立法者的一廂情愿，制定出的法律與社會生活往往脫節，或者是超越人們能夠接受的程度。這種立法會讓法律失去民意基礎，也會危及法律的權威。我們通過開門立法，使制定的法律反映人民的意志，也容易獲得最為廣泛的社會認同，從而為今后法律的貫徹實施奠定良好的基礎。

三、我國現行民主立法制度和實踐的不足之處及其完善建議

我國立法從當初的“閉門造車”走向今天全面的“開門立法”，其進步意義不言而喻。但其在制度構建和實踐中仍有很多不足，主要體現在以下幾個方面:

(一)提出議案的主體范圍太窄

根據我國立法規定，有權提出立法議案的主體范圍很窄。在全國人民代表大會及其常委會的立法中，有權提出法案的有兩類主體:一類是向全國人民代表大會提出屬于該大會職權范圍內法案的主體，包括:全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、全國人大的各專門委員會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及全國人民代表大會的一個代表團或者30名以上的代表;另一類是向全國人民代表大會常務委員會提出屬于該委員會職權范圍內法案的主體，包括:全國人民代表大會的專門委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及全國人民代表大會常委會組成人員10人以上。另外，根據《行政法規制定程序條例》的規定，國務院有關部門認為需要制定行政法規的，在每年年初編制國務院年度立法工作計劃前，向國務院報請立項。另外，根據《規章制定程序條例》的規定，國務院部門內設機構或者其他機構認為需要制定部門規章時，向該部門報請立項;省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要時，應當向該人民政府報請立項。因此，在現行立法體制之下，有權提出立法議案的主體范圍是非常有限的。普通公民、社會團體、經濟組織無權向全國人大及其常委會提出制定立法的建議。真正實現立法民主化，就要適當擴大提出議案的主體范圍，提出議案的主體不應限于立法法和“兩個條例”中規定的幾類。從時間范圍來看，在許多西方國家，不但政府、國家元首、議會議員擁有法律提案權，而且還承認普通選民以及社會、經濟組織的提案權，在實踐中也起到了很好的效果。這一點很值得我們國家借鑒。所以，我們應該重視普通公民的法律提案權，使一定數量的公民(非人大代表)或企業、社會團體也具有法律提案權。

(二)尚未形成完善的立法公開制度

立法公開是立法民主化的前提，是衡量一個國家的立法民主化程度的重要標準。立法公開雖然在我國《立法法》中得到確認，但并不是一個強制性的規定，只是原則性規定。立法法對于正式法律文本的公布做了比較詳細的規定，例如，《行政法規制定程序條例》第19條規定，重要的行政法規送審稿，經國務院同意，向社會公布，征求意見。但是，實踐中，立法公開的范圍很窄，僅限于重要的行政法規送審稿向公眾公開。公眾無法全面了解立法活動，立法民主化就實現不了。另一方面，公布草案的方式主要是通過報紙、網絡等媒介，就使得相當一部分與媒介沒有接觸或接觸不多的群體，失去了參與立法討論的機會。至于立法會議的公開，全國人大議事規則規定:大會全體會議設旁聽席，旁聽辦法另行規定。目前尚缺乏相應的具體規定。除旁聽外，我國還有列席制度，如全國人大舉行會議的時候，國務院和中央軍委的組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長，列席會議;其他有關機關、團體的負責人，經全國人大常委會決定，可以列席會議。雖然我國《立法法》規定，立法機關在審議法律的時候可以采取座談會、論證會等形式“聽取各方面的意見”。在這種情況下，立法的公開、透明即有很大的隨意性，而不是一種立法機關不可拒絕的義務性要求。完善我國的立法公開制度應當重點做到以下幾個方面:其一，在制訂立法規劃時，通過一些便于公眾知曉的方式，向社會各界征集立法項目建議。其二，在立法調研起草時，不僅要征集各部門、專家、學者的看法，更要通過立法聽證等手段，聽取普通公民，特別是利害關系人的意見。其三，建立立法會議公開制度。應當明確規定立法會議公開的范圍、公開的形式、例外情況、程序及責任問題等。世界各國都普遍強調議會會議的公開舉行，并對舉行秘密會議作了嚴格限制。

(三)民主立法的程序制度不完善

立法實踐證明，一部良法的產生有賴于民主的立法程序。我國立法法第34條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取多方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。第58條規定，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。在實踐中，專門委員會和法律委員會在審議法案的過程中，通常召開立法座談會或討論會，以收集立法背景情況，獲知有關機關、組織和公民對法律草案的意見，由于有關立法座談會、討論會的立法規定很籠統，適用范圍不確定，程序很隨意。《行政法規制定程序條例》第21條規定:“行政法規送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。”雖然《行政法規制定程序條例》對行政立法聽證作了進一步的規定。《行政法規制定程序條例》第22條規定:“行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。”但立法沒有明確規定座談會、論證會、聽證會各自的適用范圍、具體程序以及相關法律責任問題，以致在實踐中舉辦座談會、論證會、聽證會的隨意性太大，往往成了立法公開的擺設，沒有很好地聽取公眾的意見。為了實現立法民主化，我們建議用立法的方式準確界定座談會、論證會與聽證會之間的區別，并且規定它們各自的適用范圍、程序以及違反這些規定的法律責任問題。

(四)對民眾意見的處理不盡人意

立法機關在研究民意建議時，是否采納民眾意見，采納或不采納的理由何在等等，既未及時披露，也缺乏有說服力的解釋說明。有的立法機關只是走走過場，并沒有認真研究公眾對法規草案提出的意見。因此，我們應認真對待公民提出的立法建議，建立公眾參與立法情況的說明及反饋制度。法律規范草案公布后，對通過各種渠道上來的意見，應分門別類的整理，認真研究，吸納有益的建議和意見，對不能采納或部分不能采納的原因，應以適當方式予以說明，防止聽取意見走過場，保證公眾提出合理的立法意見和建議能夠真正在立法中予以體現。

參考文獻:

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[2]鄧小平文選:第二卷[M].北京:人民出版社，1993:146.

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[6]朱景文.關于立法的公眾參與的幾個問題[J].浙江社會科學，2000，(1).

[責任編輯、校對:楊賢]