轉型期中國行政審批制度改革研究的利益-制度分析框架

摘 要: 轉型期我國行政審批制度改革中相關利益主體間的利益沖突和利益博弈在短期內導致了制度創新行為的出現，在長期則表現為行政審批制度的演進和變遷。行政審批制度改革的利益-制度分析框架從利益沖突和制度變遷的雙重視角研究我國行政審批制度改革問題。利益-制度分析框架描述了行政審批制度改革中的利益沖突和制度變遷相互依存和相互制約的關系，一方面，利益沖突是制度變遷的原因和內在動力，制度變遷是利益沖突的結果和表現形式;另一方面，利益沖突決定了行政審批制度改革的方向、進程、形式及其戰略選擇，而一定時期內的行政審批制度則約束了各利益主體的行為，為利益沖突提供了既定的博弈規則和框架。

關鍵詞: 行政審批制度; 利益-制度; 分析框架

中圖分類號: D63文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0005-04

An Interest-System Analytical Framework of the Research on the

Administrative Approval System in Transitional Period in China

PAN Xiu-zhen

(College of Politics and Administration， Guangxi Normal University， Guilin 541004， China)

Abstract: In transitional period， the administrative approval system in China leads to the creative behavior in the benefit conflicts and gaming of the relative benefit main body and the evolution and change in the long period. The interest-system analytical framework of the administrative approval system studies the reform of the administrative approval system from the double perspectives of the benefit conflicts and the changes of the system. The interest-system analytical framework describes the interdependence and interaction relation between benefit conflicts and the changes of system in the reform of the administrative approval system. On the one hand， the benefit conflicts are the reason and inner motivation of the changes of system， and the changes of system are the results and forms of expression of the benefit conflicts; on the other hand， the benefit conflicts resolve the direction， process， expression and the strategic choices of the administrative approval system. While the administrative approval system in a period would bind the behavior of the benefit main part by the gaming rules and frameworks.

Key words: administrative approval system; benefit-system ;analytical framework

馬克思主義認為，追求利益是人類行為的一切動因，利益決定并支配著政治權力、政治活動及制度安排。行政審批制度作為一種社會資源的分配制度，不管處于任何的歷史階段，以何種形式出現，都不可能改變其利益分配的實質性內容。利益是人類進行一切社會活動的動因，制度變遷活動也不例外，某一時期所確立的制度并不能一勞永逸地解決該制度所調節范圍內的利益沖突。隨著制度環境的變化，不同的利益主體對原制度所規約的利益分配格局有了不滿，從而產生新的利益訴求——要求改變原有的利益關系和利益分配方式。自利的、追求個人效用最大化的理性經濟人在追求個人利益的過程中可能會出現利益的合作，如具有共同利益的個人組成利益集團采取集體行動以增進集團的利益，從而增加個人利益;也可能出現利益矛盾、甚至是嚴重的利益沖突。

一、制度與利益的辯證關系

(一)制度是分配利益的基本規則

制度是確認社會利益主體之間利益關系和利益分配方式、界定利益界限、規范利益主體行為和保障利益實現的基本規定。從人類社會生產方式的發展來看，是先有人們之間的經濟利益關系，而后通過一定的所有制形式對這種經濟利益關系予以確定和維護，并進而在政治制度、法律制度和意識形態方面對一定社會的所有制形式進行支持。可見制度的本源是利益的分配、維護和保障的基本規則體系。一個好的制度安排應當明確地告訴人們什么事情可以做、怎樣做，按照制度規定行事可以得到什么好處和利益，不這樣做將會付出什么代價或者承擔何種責任。可以說，任何制度都是界定利益主體間的利益關系的一個行為規則，是社會資源配置和利益分配的一種機制。正如世界銀行報告中所指出的，“制度有助于平衡社會的各種不同利益，決定各個發展力量如何分配他們的收益和好處以及分擔他們的成本和風險。”[1]165

(二)制度是協調利益關系、解決利益沖突的基本工具

制度是協調社會利益主體之間的利益關系，解決利益沖突的基本工具。社會中每一個利益主體都是追求自身利益最大化的有限理性經濟人，由于社會資源是有限的、恒定的，有人從中獲得多一些，那么自然地其他人就會得到少一些。由于資源的稀缺性與人們利益需求的無限性矛盾所決定，社會利益主體在追求和實現各自利益的過程中必然會引發利益矛盾和利益沖突。因此，利益沖突是不可避免的，但沖突對社會發展是把“雙刃劍”。混亂無序的、缺乏有效制度規約的利益沖突會使我們付出很多的代價，甚至給國家和社會帶來毀滅性的災難。如格瑞特·哈丁所指出的那樣:“這是一個悲劇。每個人都被鎖定進一個系統。這個系統迫使他在一個有限的世界上無節制地增加他自己的牲畜。在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人都追求各自的最大利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地”。[2]1244反之，如果對利益沖突進行制度約束，使社會利益主體的逐利行為在合理合法的制度結構中進行，那么這些良好的制度安排就會最大限度地調動每一個利益主體的積極性和主觀能動性，引導他們在實現各自利益的同時也促進經濟和社會的發展。所以說制度是協調社會利益關系、解決利益沖突的必不可少的工具。

(三)利益是制度的實質性內核

馬克思主義認為，利益是人類社會一切活動的動因，一套具體的制度安排不管其外在表現形式如何，都不可能改變深藏于其中的利益實質。利益是制度的核心內容，每一套制度安排不可避免地對相關利益主體之間的權力、權利和利益作出界定，離開了“利益”內核的制度安排是空洞無效的，猶如缺乏基礎的“海市蜃樓”。利益關系的界定和保障、利益追求的約束與規范、利益沖突的緩解與協調是社會制度的基本構架和精髓。缺失利益這一實質性內核，制度就會成為“無源之水”、“無本之木”，這種無效的制度安排形同虛設，沒有存在的必要，終究會被淘汰。

(四)利益是制度產生的根源，又是推動制度創新的內在動力

現實社會中不同利益主體的利益，必須通過一定的制度安排才能得以實現。人類在相互交往中為了降低交易成本，使一定行為的利益預期得以實現，必須借助制度規則予以確定。因此利益是制度產生的根源。同時，由于人的利益需求是無止境的，“要滿足這些新的需要或利益要求就要進行新的生產，并會形成新的社會關系或社會交往形式，從而推動人們之間的交往關系不斷地向廣度和深度發展，并推動著社會制度的改變。”[3]5-6因此，人類不斷增長的利益需求刺激了對新制度的需求，從而構成了制度變遷的內在推動力。

二、利益沖突與制度變遷關系

利益沖突與制度變遷之間的關系并非單向的，而是雙向互動的。利益沖突與制度變遷有著天然的邏輯聯系，二者是相互關聯不可分割的。利益沖突內含在制度變遷的過程之中，制度變遷活動中不可避免地包含著利益沖突;利益沖突是實現制度變遷的手段，制度變遷是利益主體間展開利益沖突的所要達成的目的;利益沖突是制度變遷的原因，它主導著制度變遷的方向、速度、進程、廣度和深度，演繹著制度變遷的過程，制度變遷是利益沖突的結果，它使前一階段利益主體間的利益沖突經過博弈達成利益均衡，同時構成下一階段利益沖突的制度基礎。利益沖突與制度變遷是包含——被包含、手段——目的、原因——結果的關系。

(一)利益沖突貫穿在制度變遷過程之中，制度變遷包含了利益沖突

制度作為一個社會中不同利益主體間利益分配的基本規則，又是一定階段不同主體間利益博弈均衡的結果。一種制度安排實際上是一套利益分配規則，當它穩定地發揮作用時，說明該制度所涉及的各利益主體處于利益博弈均衡狀態。當制度變遷發生時，一種新的制度安排取代原有的舊制度，原有的利益分配格局就會發生改變。在這一過程中，由于潛在利潤的存在，不同利益主體借此修正自身的利益訴求，改變其追求利益的行為方式，各利益主體之間的利益關系就處于變動調整之中，其中利益關系的調整包含著利益分配、利益合作、利益沖突以及對利益沖突的解決，利益沖突貫穿著制度變遷的過程并決定制度變遷的結果。當各利益主體達到利益博弈均衡時，制度處于均衡狀態，制度變遷暫時告一段落。可見，利益沖突貫穿著制度變遷的過程，任何一種制度變遷過程中不可避免地包含著各利益主體間的利益沖突。二者之間是相互依存的，制度變遷的過程始終伴隨著利益沖突，利益沖突推動著制度變遷的產生和發展，而制度變遷在解決舊的利益沖突的同時，又形成新利益沖突的起點。

(二)利益沖突是實現制度變遷的手段，制度變遷是各利益主體間展開利益沖突的目的

按照新制度經濟學的理論，制度變遷源于利益主體對“外部利潤”的追求，由于存在現有的制度安排下無法獲得的“外部利潤”，制度變遷的第一行動集團便努力推動制度變遷以使“外部利潤”內在化。由于新制度收益在各利益主體間分配的不均衡性，以及制度變遷在大多數情況下所具有的“非帕累托改進”性質，各利益主體在這一過程中的損益程度并不一致，一部分人利益的增加是以另一部分人利益的損失為代價的。有限理性經濟人在個人效用最大化的動機引導下展開了激烈的利益爭奪并因此引發了利益沖突，包括舊制度受益者為維護其既得利益的阻礙行為，新制度的潛在獲益者為推行制度變遷的努力、以及潛在獲益者之間為所獲利益的多寡所施加的各種各樣的影響。利益主體間利益沖突和利益爭奪，目的是為了推動制度變遷以形成于己有利的新制度安排。因此，從手段-目的維度看，利益沖突是實現制度變遷的手段，而制度變遷則是各利益主體間利益沖突的目的所在。

(三)利益沖突是引起制度變遷的原因，制度變遷是利益沖突的結果

作為利益主體間利益博弈的結果，制度變遷是由一系列的利益沖突引起的，利益沖突是制度變遷發生的原因，它演繹著制度變遷的過程，規定著制度變遷的方向、范圍、形式、速度和深度。制度變遷這一結果又反過來影響著利益沖突的解決，它使前一階段的利益沖突通過新制度安排的形式達成一種利益均衡，是前一階段利益沖突的結果;同時，它又是下一階段利益沖突的起點和基本制度框架，約束著下一階段利益沖突的發生和發展。作為相互彼此的原因或結果，二者之間是相互依存、相互影響的關系。缺乏了利益主體間利益沖突的這一原因，就不會獲得制度變遷的結果。但原因與結果并非存在一一對應關系，也就是說，并非所有的利益沖突都能導致制度變遷的結果，當舊制度獲益者——既得利益集團的力量很強大，足以抵制制度變遷的力量時，制度變遷就不能發生，從而是制度陷入路徑依賴的“閉鎖”狀態，維持低效率的制度均衡狀態。只有當新制度的推行者強大到足以與既得利益集團抗衡甚至超過既得利益集團的力量時，制度變遷才會發生。

三、轉型期中國行政審批制度改革的利益—制度分析框架

利益—制度分析框架是筆者所構建的一個新的分析方法。即在利益分析和制度分析的基礎上將利益分析和制度分析兩種分析方法結合起來，構建一個利益—制度的分析框架。在對研究對象分別進行利益分析和制度分析的基礎上，著重探討利益與制度之間的相互關系、作用機理及其內在聯系。利益—制度分析方法是由利益分析方法和制度分析方法構成的，因此我們首先對利益分析和制度分析進行必要的了解。

(一)利益分析方法

《辭海》中把利益界定為“好處”，利益既包括物質利益，也包括精神利益。利益支配著人們的行為、思想和言論。利益分析就是“依據利益原則和利益規律，揭示出人們社會活動背后的利益動因，然后從這種利益動因出發，去說明人類社會的各種社會關系和各種歷史現象。”[4]247-248利益分析法就是從利益關系著手探究各種社會現象的本質和根源的一種思維方法，即通過對相關利益主體行為和言論等表象問題的研究，探討隱藏在表象后面的深層次的原因和本質。利益分析是現代公共管理學的一種綜合研究方法，其提供的邏輯主線有利于為公共管理研究提供新的標準和思路。陳慶云認為利益分析是公共管理研究的基本方法，是制度分析、行為分析、組織分析、權力分析、文化分析和倫理分析的基礎。公共管理研究中的利益分析包括利益主體和利益結構分析、利益需求分析、利益實現方式分析、利益分配結果分析。主張公共管理中的利益分析，并不意味著排斥其他方法對公共管理進行研究，其他方法與利益分析方法可互相補充、相得益彰。利益分析方法對公共管理現象和主體行為有很強的解釋力。其研究視角是獨特的，是其他研究方法的基礎和核心。[5]本研究運用利益分析方法對行政審批制度改革中各相關利益主體進行了劃分，探討了其中的利益來源、利益沖突、利益結構、利益分配以及利益實現方式并進行深入的剖析，在此基礎上進一步探討了各利益集團的利益取向、行為特點、地位和影響，以及各利益主體之間的相互關系及其影響，從而有利于我們能透過行政審批制度改革中紛繁復雜的現象，清醒、深刻地認識轉型期中國行政審批制度改革的深層問題，為進一步深化改革提供獨特的視角和思路。

(二)制度分析方法

制度分析方法分為老制度主義和新制度主義兩種。老制度主義堅持方法論的整體主義，新制度主義則限定在方法論的個體主義上。本研究堅持制度個體主義的分析方法，因為盡管有關制度分析的概念是集合性的，制度作為一種整體性，其目的是為了約束整體中每一個個體的行為。如果從整體出發，想當然地假設整體對制度采取一致同意或一致反對的態度，那么制度就沒有存在的必要性。相反，只要整體中有任何一個個體存在違反制度的可能，制度就有其存在的合理性。從個體出發進行制度分析，還能保持制度分析的一致性和有效性。按照公共選擇理論家的觀點，在人類行為所涉及的所有領域，其參與者的行為都是相同的理性“經濟人”，不同的只是追求自我利益最大化的手段和方式的區別。以個體作為制度分析的基本單元，能確保制度分析的一致性，因為整體中每一個個體動機的不同決定了整體的復雜性。一方面，個體是構成集體的基本單位，所謂的集體選擇只不過是有組織的個體基于契約基礎上的共同選擇。因此集體行為的存在并不是否認個體行為的充分條件。另一方面，個體一旦組成集體，其利益關系和行為特征就不能不受到集體利益和集體行為的控制與約束，打上了集體行為的烙印，從而表現出與獨立的個體明顯的多重行為特征。

(三)利益—制度分析方法

利益—制度分析方法是在上述利益分析和制度分析的基礎上進行的，但又不僅僅限于單獨的利益分析或制度分析，而是對以上兩種分析方法的超越和發展。它包括以下三個方面的內容。首先是對研究對象進行利益分析，其次進行制度分析，最后是利益—制度分析，主要探討利益與制度的相互關系、相互影響及其作用機理，以及由此產生的結果。將利益—制度分析方法運用于轉型期我國行政審批制度改革研究，是因為利益—制度分析框架不僅涵蓋了轉型期中國行政審批制度改革中的主要因素，還可以分析在這一過程中利益與制度相互糾結、相互作用的機制及其內在聯系。利益—制度分析方法的應用可以提高行政審批制度改革研究的現實解釋力，并能為轉型期我國行政審批制度改革提供適切性的政策建議。

轉型期我國行政審批制度改革中相關利益主體間的利益沖突和利益博弈在短期內導致了制度創新行為的出現，在長期則表現為行政審批制度的演進和變遷。行政審批制度改革的利益—制度分析框架從利益沖突和制度變遷的雙重視角研究我國行政審批制度改革問題。制度的形成與社會利益沖突和博弈分不開，任何制度變遷的背后都隱含著不同利益集團之間圍繞各自利益所進行的博弈。行政審批制度改革的實質是行政權力和利益的重新分配與調整，是原有利益格局的瓦解并重構新的利益分配格局的過程。其中具有相同利益的個人組成利益集團，通過集體行動實現其利益訴求。我國行政審批制度改革中各相關利益主體其利益取向、地位和政治影響力也大相徑庭，它們在行政審批制度改革這項制度變遷中有著相互沖突的目標和利益并因此展開了或明或暗的博弈，從而對改革進程產生了不同程度的積極或消極的影響，不同階段的改革政策是各利益集團間博弈均衡的結果，而具體的改革方案出臺與實施反過來又影響各利益集團的地位和政治影響力，這種動態的漸進過程在宏觀層面表現為中央政府主導的強制性制度變遷的過程。把利益沖突作為改革開放以來我國行政審批制度改革這項制度變遷中的一個重要因素凸現出來，透視各利益主體的力量對比，從深層次把握我國行政審批制度改革的內在脈動。利益—制度分析框架描述了行政審批制度改革中的利益沖突和制度變遷相互依存和相互制約的關系，一方面，利益沖突是制度變遷的原因和內在動力，制度變遷是利益沖突的結果和表現形式;另一方面，利益沖突決定了行政審批制度改革的方向、進程、形式及其戰略選擇，而一定時期內的行政審批制度則約束了各利益主體的行為，為利益沖突提供了既定的博弈規則和框架。從各利益主體間利益沖突和制度變遷的視角，分析解剖我國的行政審批制度改革，從而在更深的層次上揭示轉型期我國行政審批制度改革的本質、原因及未來走向，為人們理解改革過程及其演進規律提供了獨特的視角和理論框架，并為改革的深入進行提供新的思考和策略選擇。

參考文獻:

[1]世界銀行.1999-2000年世界發展報告:邁向21世紀[R].世界銀行發展報告編譯

組，譯.北京:中國財政經濟出版社，2000.

[2]Garret·Hardin. The Tragedy of the Commons [J]. Science(1243-1248)，1968:162.

[3]馬德普.社會主義基本價值論[M].北京:中央編譯出版社，1997.

[4]王偉光，郭寶平.社會利益論[M].北京:人民出版社，1988.

[5]陳慶云，等.論公共管理研究中的利益分析[J].中國行政管理，2005，(5).

[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]