論中國領(lǐng)事人員管理機制的創(chuàng)新

摘 要: 領(lǐng)事的主要職能是在其領(lǐng)區(qū)內(nèi)保護本國的國民及商貿(mào)利益。在領(lǐng)事保護中，領(lǐng)事人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與素質(zhì)直接影響到領(lǐng)事業(yè)務(wù)執(zhí)行的效果。中國必須建立開放的、多元的、學(xué)習(xí)型的領(lǐng)事人員管理機制。

關(guān)鍵詞: 中國; 領(lǐng)事人員; 管理機制; 創(chuàng)新

中圖分類號: D802.5 文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0035-03

On the Innovation of China’s Consular

Management Mechanism:the Necessity and Direction of Development

LI Hai-bo

(South-Central University for Nationalities， Wuhan 430074， China)

Abstract: Consular’s main function is to protect its own citizens and business interests in his consular district. In the consular protection， the number， structure and quality of consular directly affect the implementation of results of consular services .China must establish an open， pluralistic， learning-oriented mechanism for consular officers.

Key words: China; consular ; management mechanism; innovation

一、領(lǐng)事機關(guān)和人員的歷史變遷

現(xiàn)代意義上的領(lǐng)事，是指一國政府根據(jù)與另一國政府達成的協(xié)議，派駐對方國家特定城市(一般在首都之外)的政府代表，其主要職能是在其領(lǐng)區(qū)內(nèi)保護本國的國民及商貿(mào)利益，通常是與地方政府打交道。

領(lǐng)事制度起源于中世紀后期，是伴隨著商業(yè)活動和航海業(yè)的開展而逐步形成的。[1]276公元476年，西羅馬帝國滅亡后，歐洲國家進入中世紀。這一時期，歐洲的商業(yè)城鎮(zhèn)逐步形成。在當時西班牙、法國和意大利的一些商業(yè)城鎮(zhèn)中，外國商人通常在他們的同行中推選出解決商事紛爭的仲裁者。這些仲裁者一般稱為“仲裁領(lǐng)事”或“商人領(lǐng)事”。[2]46

13世紀時，隨著東西方貿(mào)易的發(fā)展，領(lǐng)事制度由西方傳入東方。在當時一些著名的國際貿(mào)易城市中，如英國的倫敦、法國的巴黎以及意大利的威尼斯等，商人們大都選舉他們自己的領(lǐng)事，用以處理商務(wù)紛爭和保護本國商人的權(quán)益。[3]當時“法律上‘屬人主義’盛行，在駐在國的本國人民都歸領(lǐng)事管理。”[4]52這樣，領(lǐng)事制度開始在近東確立，而且職權(quán)也不斷擴大。

15世紀時，由于伊斯蘭教國家的特殊規(guī)定，如“不允許異教徒與本教徒享受同等特權(quán)”，歐洲的一些基督教國家便以其僑民不習(xí)慣伊斯蘭教國家的法律和難以享受到同等待遇等為借口，企圖與伊斯蘭國家訂立僑民特權(quán)條約。伊斯蘭國家也認為伊斯蘭教法不應(yīng)適用于異教徒。于是，他們就簽訂了《領(lǐng)事裁判權(quán)條約》。這樣，西方國家就獲得了在伊斯蘭教國家的領(lǐng)事裁判權(quán)，即指一國通過駐外領(lǐng)事等，對于居留他國領(lǐng)土內(nèi)的本國國民，依據(jù)本國法律行使司法管轄權(quán)。它是對國家屬地優(yōu)越權(quán)的一種例外或侵犯。[5]676不過，當時，國家間的“領(lǐng)事裁判權(quán)”是相互的，并不是一國對另一國的不平等權(quán)利。[6]

16世紀時，歐洲的一些國家相繼中央集權(quán)化。這一時期，領(lǐng)事機構(gòu)也轉(zhuǎn)為各國中央政府直接控制。因此，領(lǐng)事代表也不再由當?shù)貎S商通過“直接民主”的方式推選產(chǎn)生，而是改由各國政府委派。這種政府委派的領(lǐng)事被稱為“委托領(lǐng)事”或“派任領(lǐng)事”。[3]這是職業(yè)領(lǐng)事的起源。領(lǐng)事制度也因此得到進一步的發(fā)展。

職業(yè)領(lǐng)事制度出現(xiàn)后，名譽領(lǐng)事制度也隨之得以發(fā)展，成為了職業(yè)領(lǐng)事的一種補充。名譽領(lǐng)事主要是沿襲早期商人領(lǐng)事和非職業(yè)領(lǐng)事的做法，可由未受過領(lǐng)事業(yè)務(wù)專門訓(xùn)練的人來擔(dān)任。其國籍也無嚴格規(guī)定。具有派遣國國籍、接受國國籍或第三國國籍的接受國居民都可擔(dān)任。不過在實踐中，通常都是由接受國的居民來擔(dān)任。對于名譽領(lǐng)事，派遣國一般不付給他們固定的薪水，但他們可以從領(lǐng)事規(guī)費中提取一定的經(jīng)費作為自己的報酬。[3]而且，他們可在領(lǐng)事職務(wù)之外，從事私人的營利性職業(yè)。

領(lǐng)事機關(guān)是代表國家執(zhí)行領(lǐng)事政策和職務(wù)的職能部門。現(xiàn)代的領(lǐng)事機關(guān)，通常由國內(nèi)領(lǐng)事機關(guān)和駐外領(lǐng)事機關(guān)兩部分組成。[2]65中央領(lǐng)事機關(guān)一般設(shè)在外交部，通稱領(lǐng)事司或領(lǐng)事局。美國稱為領(lǐng)事局(Bureau of Consular Affairs)，[7]中國稱為領(lǐng)事司。領(lǐng)事司在外交部長領(lǐng)導(dǎo)下工作，通常由一位副部長分工主管，領(lǐng)事司司長主持日常工作。[2]65為了更好地維護海外中國公民的權(quán)益問題，對他們實行領(lǐng)事保護，2007年8月23日，中國外交部在原領(lǐng)事保護處的基礎(chǔ)上組建了領(lǐng)事保護中心。

執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)的地方機關(guān)，一般為地方政府的外事部門，或中央政府外交部派駐地方的派出機構(gòu)。它們主要是在中央領(lǐng)事機關(guān)的指導(dǎo)下，協(xié)助駐外領(lǐng)事機關(guān)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)。[2]66

在中國，這一任務(wù)主要是由各省、市和自治區(qū)的外事辦公室來承擔(dān)。為了適應(yīng)當前廣東省內(nèi)出國人數(shù)大幅增加以及領(lǐng)事保護工作的新形勢，廣東在省外辦還特別設(shè)立了“涉外安全處”，這在全國地方外事部門中尚屬首創(chuàng)，其職能主要是“負責(zé)協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)處理外國公民和法人在粵發(fā)生的各類刑事、民事、海事等重大案件;協(xié)調(diào)、指導(dǎo)處理我省在境外公民和機構(gòu)安全保護的相關(guān)事務(wù);處理國家實施領(lǐng)事保護的相關(guān)事務(wù)等。”[8]這無疑加強了廣東省領(lǐng)事保護協(xié)助工作的機制化建設(shè)。

駐外領(lǐng)事機關(guān)，是指國家派駐國外執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)的各級領(lǐng)事機關(guān)，包括大使館領(lǐng)事部(處)和各級領(lǐng)館。[2](P66)

目前，中國在外國共設(shè)立了86個領(lǐng)事保護專門機構(gòu)，包括總領(lǐng)事館、領(lǐng)事館和領(lǐng)事辦公室。[9]

二、中國領(lǐng)事人員管理機制創(chuàng)新

在外交工作中，領(lǐng)事保護工作是與海外本國公民打交道最多的一部分，也是與廣大人民群眾切身利益直接相關(guān)的一部分。

在領(lǐng)事保護中，領(lǐng)事人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與素質(zhì)直接影響到領(lǐng)事業(yè)務(wù)執(zhí)行的效果。

從數(shù)量上來講，處理領(lǐng)事業(yè)務(wù)的工作量是巨大的。以美國駐羅馬領(lǐng)事館為例，它在一年內(nèi)就處理了155名美國人死亡、3000例美國人遭遇偷盜搶劫的案子、7500次公證和5000起其他要求，可以說，從美國人被捕入獄、生病住院到國內(nèi)電話咨詢等無所不包。[10]28而中國的大使館和領(lǐng)事館的領(lǐng)事處所負擔(dān)的與駐在國的華人華僑進行聯(lián)系的工作，其任務(wù)之重是中國所特有的。主要原因是:其一，移居海外的華僑華人人數(shù)相當多;其二，中華文化傳統(tǒng)使得華僑華人熱衷于與祖國保持密切的聯(lián)系。[11]226實際上，中國領(lǐng)事保護的任務(wù)也是非常繁重的。主要原因不外乎以下幾點:其一是近年來中國出國公民的數(shù)量劇增;其二是領(lǐng)事案件與出國公民的數(shù)量在一定程度上成正比;其三是中華文化的特性使得海外中國公民遇到安全等權(quán)益侵害問題時傾向于找“父母官”主持公道，而不善于尋求當?shù)厮痉ň葷６袊鴱氖骂I(lǐng)事保護工作的專業(yè)人才則非常匱乏。雖然當前，中國的領(lǐng)事司從建國初期禮賓司下設(shè)的一個處發(fā)展為當今外交部的第一大司，但是仍然難以應(yīng)付當前繁重的領(lǐng)事業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，中國的駐外使領(lǐng)館中，擔(dān)任領(lǐng)事工作的人員大約只有600多名，但他們每年都要承擔(dān)著處理數(shù)千起領(lǐng)事保護案件、頒發(fā)簽證400多萬人次、公證認證86萬起的繁重任務(wù)。[12]而美國從事領(lǐng)事工作的政府職員達到7800人，法國為2700人，英國為1800人。[13]近年來，這種領(lǐng)事業(yè)務(wù)與人員不對稱的情況應(yīng)該是愈發(fā)突出。1978年，中國推行改革開放，不僅引發(fā)了中國的新移民浪潮，而且也促使中國政府實施“走出去”的戰(zhàn)略方針。[14]據(jù)統(tǒng)計，1949-1978年，因私出國者只有21萬人;到了20世紀80-90年代，海外華僑華人的總數(shù)已在2500-3000萬人左右。[15]進入21世紀，隨著中國的日益崛起，“中國人的身影在海外日益活躍。從國家派遣的聯(lián)合國維和部隊到大小各種規(guī)模的企業(yè)、公司、勞務(wù)隊伍，到旅游團隊、經(jīng)商個體，再加上近20年來在美國和歐洲數(shù)十倍增長的中國新移民，遍布世界的幾十萬中國留學(xué)生、學(xué)者，‘中國’已經(jīng)成為全球化時代無處不在的現(xiàn)實。”[16]2006年，中國公民出境人數(shù)已達到3452萬人次。2007年，中國公民出境人次已達到8133萬人次，是改革開放前30年出國總?cè)藬?shù)(28萬人次)的200多倍。[17]據(jù)世界旅游理事會的估計，到2020年，中國公民出境人數(shù)將超過1億人次。走出國門的中國公民是如此之多，而這又與全球化的發(fā)展、世界局勢的變化、國際關(guān)系的演變、“文明沖突的加劇”、恐怖主義的蔓延以及中國的崛起等因素交織在一起，因而就更加容易引起海外安全和權(quán)益事件的發(fā)生。因此，必須大力增強領(lǐng)事保護人員的隊伍。

在選拔機制上，有學(xué)者認為，高級外交官特別是大使一級的外交官的選拔，應(yīng)該通過開放方式和機制在全國范圍內(nèi)公開地、不拘一格地選拔人才。中國最豐富的就是人才資源，只要選拔辦法開放、透明、科學(xué)公正，就一定能夠選拔出更加杰出的高級外交官和駐外大使。[18]對于領(lǐng)事人員的選拔，這也具有啟發(fā)意義，中國同樣可以建立這樣一種開放的選拔機制。中國的領(lǐng)事官員對此已有一定的意識，認為要“加緊培訓(xùn)領(lǐng)事專業(yè)人才和增聘當?shù)赝饧蛦T。”[19]筆者認為，除了多從國內(nèi)社會選拔外，還可以考慮實行名譽領(lǐng)事制，從僑民居留國中選拔一些合適的本地人為名譽領(lǐng)事。因為本地人無論是對當?shù)氐姆芍贫群臀幕?xí)俗的了解，還是在人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上，都比外地人更具優(yōu)勢。歷史上，晚清就較為側(cè)重名譽領(lǐng)事。不過，當時主要是出于國力以及經(jīng)費等的考慮。今天的名譽領(lǐng)事制度，則更多的是出于領(lǐng)事保護效果以及人權(quán)的考慮。

領(lǐng)事保護涉及面非常廣，需要多方面人才的配合才能更好地完成。中國在領(lǐng)事保護的多元協(xié)調(diào)上才剛開始邁出步伐，“中國現(xiàn)有的醫(yī)療、救災(zāi)部門的專業(yè)人員缺乏應(yīng)急應(yīng)變方面的訓(xùn)練，沒有專門培訓(xùn)這種人員的教育培訓(xùn)機構(gòu)，缺乏對應(yīng)急應(yīng)變事件的研究。這一點也和發(fā)達國家的日本有很大差別。”[20]所以，除了要吸收和招納更多的專門性領(lǐng)事人才之外，領(lǐng)事隊伍還應(yīng)擴展專業(yè)領(lǐng)域，吸納包括警務(wù)、醫(yī)療、律師、救災(zāi)、信息等方面的專業(yè)人員。而且，有些領(lǐng)事保護的實施，除了安全救助和權(quán)益維護等專業(yè)人才外，還需要領(lǐng)事機關(guān)具備心理學(xué)的專門人才或領(lǐng)事人員具有一定的心理學(xué)知識。如2009年8月，中國領(lǐng)事官員在對挪威擱淺的中國貨輪船員進行安置的過程中就開始注重心理疏導(dǎo)這一問題。而多元領(lǐng)事人才對于領(lǐng)事保護又是具有很大促進效果的。如在派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官方面，2005年底，中國向南非派出警務(wù)聯(lián)絡(luò)官楊慧、張茂盛，以協(xié)助南非警方調(diào)查涉及中國公民的案件以及協(xié)助中國使領(lǐng)館進行領(lǐng)事保護，其效果較為明顯，中國在向南非派出警務(wù)聯(lián)絡(luò)官之前的2004年，南非共有22位華人遇害，而在派出后的2005年一度下降到了8人。[21]

中國的領(lǐng)事保護的預(yù)防與應(yīng)急機制，是在2004年才開始系統(tǒng)建立起來的。領(lǐng)事保護所涉及的知識非常多，如國際法知識、國內(nèi)法知識、領(lǐng)事法知識、國際關(guān)系知識、外交知識、各國的歷史民俗以及具體國情知識等。此外，隨著現(xiàn)代高科技的發(fā)展，一些發(fā)達國家已非常注重領(lǐng)事保護中高科技手段的運用，如運用高科技手段進行領(lǐng)事保護登記、預(yù)警和聯(lián)系等。因此，當今領(lǐng)事保護對領(lǐng)事人員的要求越來越高。日常領(lǐng)事業(yè)務(wù)的繁重如大量的簽證、聯(lián)系等工作也制約了他們在領(lǐng)事保護上的學(xué)習(xí)與研究。領(lǐng)事任務(wù)太過繁重，不利于保護工作的有效進行，應(yīng)當加大領(lǐng)事保護的人力投入。而且，領(lǐng)事業(yè)務(wù)在不斷拓展，領(lǐng)事理念和機制也在不斷創(chuàng)新，因此，必須加強對領(lǐng)事人員的培訓(xùn)，除了專業(yè)技能培訓(xùn)外，還有職業(yè)道德方面的教育，從而“努力構(gòu)建一支‘民為本、國為重、懂大局、講協(xié)作、淡名利、守清廉’的專業(yè)化領(lǐng)事隊伍，使領(lǐng)事服務(wù)更有實效、更具親和力”。[19]如日本就非常重視對領(lǐng)事人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，不斷加強領(lǐng)事隊伍的知識化建設(shè)，以提高他們的基礎(chǔ)能力、專門能力、管理能力為目標，進一步擴充與窗口服務(wù)相關(guān)的當?shù)芈殕T的研修事業(yè)。此外，還注重發(fā)揮中期研修制度的效果，進一步加強與大學(xué)等研究機構(gòu)之間的合作，積極靈活地利用各種外部資源。[20]而加拿大外交部還專門設(shè)置了“訓(xùn)練官”這一職位，負責(zé)各種領(lǐng)事危機處理的培訓(xùn)活動。[22]因此，領(lǐng)事人員必須樹立終身學(xué)習(xí)理念，不斷加強自身的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與素質(zhì)提升。

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[責(zé)任編輯:任山慶校對:葉慧娟]