比較視野中的公民政策參與

摘 要: 公民政策參與公共政策過程不僅能夠為行政機關建構新的合法性來源，也可以為行政權力的理性化行使配置新的制約力量，這是公民政策參與受到世界各國普遍重視的原因所在。但是，基于不同的體制和制度安排，公民參與的效果又存在著較大的差異。我國公民政策參與表面轟轟烈烈、實際效果不彰的原因在于缺乏合適的權力體制的配合。因此，賦予公民以實體性的參與權，同時對國家權力的分配格局做出一定程度的調整，是擺脫公民參與困境的一個可能出路。

關鍵詞: 公共政策; 公民政策參與; 合法化

中圖分類號: D60; D621.5文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0025-04

On Citizen Participation in the Process of Public Policy in China

YANG Cheng-hu ， LIU Jian-lan

(Beijing Information ScienceTechnology University， Beijing 100192， China)

Abstract: Citizen participation in public policy process is not only a new source of legitimacy for executive， but also a new constraint force to the rational exercise of executive power. This is the reason that citizen policy participation paid universal attention by governments around the world. However， the effects of citizen policy participation are different because of different political institutions and systems. The surface vigorous and the actual results unapparent of citizen policy participation in China are due to lack of proper co-ordination of the power system. Empowering ordinary citizen with substantial participation right， and avoiding structural imbalance in distribution of national power are the possible outlet to the plight of citizens policy participation.

Key word: public policy; citizen participation; legitimate

一、研究的問題

在政策科學的理論視野中，公民始終是一個重要而特殊的概念。重要在于公民同時是作為公共政策主體和客體的雙重身份而必不可少，且在公共政策民主化進程中扮演著越來越重要的角色;特殊是因為現實中的公共政策過程很少有成功的公民參與，在一定意義上說，公民只是單純作為政策的規范客體而存在，公民參與也只是政府政策尋求合法化的外衣而不得不走的過場。

自黨的十五屆五中全會重新確認了“公民”和“公民參與”的概念、明確提出了“擴大公民有序的政治參與”的命題以來，經由政府自上而下的鼓勵和動員以及民間自下而上的參與和推動，以聽證會、討論會、懇談會、“萬人評議機關”等為主要形式的公民參與迅速成為中國公共生活“民主化”的一個符號，一場“新公民參與運動”可謂初露端倪[1]4。公民參與不僅被視為公共決策民主化的重要制度保障，也被賦予了推進行政民主化進程、建設公共服務型政府、構建社會主義和諧社會的功能期待。

盡管我國公民參與被賦予了眾多的功能期待，但仍沒能夠逃脫表面轟轟烈烈、實際效果不彰的結局。公民參與的這種理論推崇與現實缺位的矛盾，激發出一大批研究成果[2]，多數研究者基本遵循著一個相對固定的范式:首先列舉公民政策參與中存在的種種弊端，然后從各種角度剖析其中的原因，最后對癥下藥，有針對性地設計出各種破解之策。不過，這些研究存在著一個共同的缺陷，即將體制和制度作為一個外生變量來處理，直接套用西方公民參與的相關理論去觀察和分析中國公民參與的現實，忽視了理論背后的預設前提，往往只能得出公民參與意愿不強、參與程度低的結論。

中國的公民參與是在不同于西方國家的體制和制度背景下產生并發展起來的，相同的目標背后可能隱含著不同的價值訴求，因而應當有著不同的理論思考。如果我們忽略了這種差異，就很可能與真正的問題失之交臂。因此，如何基于中國的體制和制度解釋公民政策參與的缺位，是公民參與研究的一個重要課題。

二、西方國家公民政策參與:從“傳送帶”理論到“利益代表”理論

雖然很多學者傾向于將公民參與的歷史追溯至遙遠的古希臘城邦時期，但現代意義上的公民參與是代議制民主制度陷入困境后的產物。近代以來，人類政治治理領域最顯著的變化之一是代議制民主制取代了直接民主制，從城邦國家的歷史角落邁向了民族國家的遼闊領域。這種將代表制和民主制有機結合起來的制度，不僅大幅度地降低了直接民主制必然產生的高昂的決策成本，而且較為有效地削除了獨裁或寡頭決策必然帶來的高昂的外部成本，J·S·密爾贊譽其為“現代的偉大發現”、“理想中的最佳政體”[3]。

代議制民主制的基本框架形成于自由資本主義時期。根據被普遍接受的人民主權原理和契約國家思想，國家權力被認為是建立在“同意”(consent)基礎上，這種同意在制度上表現為定期的競爭性選舉。在代議制民主制度的框架中，經由普選產生的民意代表機關(立法機關)在國家政權體系中處于核心地位，立法權和行政監督權是它所擁有的兩項最重要的權力;非經民選產生的行政機關的主要使命是執行法律，其權力主要來自立法機關的委托或授權。行政機關只要嚴格依法執行法律，即使在特定個案中剝奪了某一或某些公民的權益，仍可借助立法機關的合法性而得以合法化。這種由民意代表機關向行政機關傳遞合法性的理論被稱為“傳送帶(transmission belt)”理論[4]1-2。

“傳送帶”理論建立在三個基本假設之上:其一，立法機關的“立法指令”應盡可能詳盡具體、明確無誤，排除了行政機關自由裁量的空間;其二，行政機關的運作程序應保證它能夠嚴格遵守授權法，并方便司法機關對行政活動進行司法審查;其三，司法機關的主要使命是審查行政機關是否嚴格遵守授權法，以此保證個體公民的自由和權利。

20世紀30年代以來，隨著資本主義的發展和市場缺陷的不斷暴露，西方國家的政權結構開始從“議會主權”型政府轉變為“行政集權(主導)”型政府。這一轉變的背后是，現代國家一改昔日消極的“守夜人”角色，普遍加大了對市場和社會生活的干預，主動承擔起公民“從搖籃到墓地”的“生存照顧”義務。在“福利國家”、“強化管制”等理念的引導下，議會立法開始涉足社會生活的方方面面。但是，受人員數量、經驗、專業水平、工作時間的制約，立法機關的立法速度遠遠跟不上經濟和社會發展的需要。于是，立法機關對行政機關的授權在范圍上日益擴大，在標準上日益模糊，行政機關由此獲得了廣泛的自由裁量權:它已不再是對“立法指令”的“執行”(administration)，而是對市場和社會的“管理”(management)，制定和執行公共政策成為行政機關實現其職能的主要方式[1]25。面對行政機關自由裁量權的不斷擴大，司法機關缺乏一套行之有效的法律技術對“福利國家”賦予公民的新權益(比如福利、社會救助、勞工等)實施保護，因而只能保持自我克制。這種國家權力分配格局不僅從根本上削弱了“傳送帶”理論的基本假設，也對西方代議制民主體制提出了嚴峻的挑戰，因為在“國家——社會”的二元結構下，無須對公民負責的行政官僚機構完全有可能也有能力將偏離于公共利益的強權意愿直接貫穿到社會的底層[5]，而作為民意代表機關的議會以及作為公民權利守護者的司法機關對此卻束手無策。

解決上述困境的思路主要有兩條:其一，回歸市場，放松管制，發揮“看不見的手”的優勢，縮小行政權力作用的范圍和領域;其二，既然立法機關“傳送”來的民意相當微弱，行政機關何不繞過立法機關，直接從公民那里獲得同意，這不僅可以為行政權建構了新的合法性來源，也能夠為其正當行使配置了新的制約力量。于是，自20世紀60、70年代開始，西方國家普遍興起了一場曠日持久的“新公共管理運動”和“新公民參與運動”，立法機關制定了許多要求行政機關在制定行政規則和公共政策時須征尋利害相關人意見的法律，給予公民表達自己意見的機會，并給予一定的答復;司法機關除了繼續保護公民的利益外，開始將行政相對人、甚至無利害關系的“第三方”公民也被納入到司法保護的范圍，以防止行政越權，保證與特定政府政策相關聯的利益群體在公共決策過程中都能夠得到代表。這就是西方國家新興起的“利益代表理論”[4]6-9。

在利益代表理論的視角下，“行政國家”的公共政策過程不再是技術分析過程，而是高度“政治化”的過程，即對各種相互競爭的價值和利益進行權衡、協調并在此基礎上達成合意的過程;公共政策的合法性在很大程度上不再依賴于民意代表機關合法性的“傳遞”，而是依賴于各種利益的充分代表和有效參與。因此，公民政策參與是西方國家試圖擺脫公共政策“合法化困境”的一種制度創新，這種制度創新雖然在一定程度上突破了形式上的“三權分立”結構，但并未對西方國家普遍奉為圭臬的人民主權理論和契約國家思想構成實質性挑戰。

三、中國公民政策參與:理論與實踐的檢視

改革開放以來，隨著經濟結構的多元化和利益結構的分化，中國與西方發達國家一樣，也面臨著如何讓公民參與到公共政策過程，以實現政府政策的公共性和民主性，公民政策參與由此成為一個全球性話題。不過，在探尋我國公民政策參與的理論依據時，多數學者主要是從西方公民參與的一般性理論出發，以公民參與的內在性價值和工具性價值作為立論依據，其論證的基本邏輯是，既然公民參與能夠帶來諸多好處，我國政府自然應當鼓勵和倡導公民參與公共政策過程。在他們看來，現實中的聽證會制度之所以被稱為“漲價會”、“千人測評政府”之所以被稱為現代版的“葉公好龍”，主要源自兩方面的原因:一是公共政策系統的民主化理念不夠，政策主體的信息閉塞，公民參與制度和機制不健全;二是受傳統政治文化和經濟發展水平的制約，公民的素質較低，參與意識不強，參與能力較低，參與渠道不暢。這種看似普適且頗具針對性的研究成果，卻可能是對中國公民政策參與現實的誤讀。

毫無疑問，西方的“利益代表理論”也不可能作為研究和指導我國公民政策參與的實踐，但并不意味著我們不能將其作為一個理論參照系統。也就是說，如果以利益代表理論作為一種“理想模式”來觀察中國公民政策參與的現實，我們可能會獲得一些不同于以往的新發現。

中國的根本政治制度是人民代表大會制度，這一制度是按照“議行合一”原則而設計的，它沒有政府三種權力之間的相互制約與平衡，而是通過行政和司法權力受人民代表監督、人民代表受選民監督這樣一個權力“委托——代理”鏈條，形成了一套體現人民主權的憲政形式。不過，我國的“議行合一”同時也是與執政黨的領導結合在一起的，而執政黨組織又是政府系統的領導核心，這就使法定的文本規范與現實中的制度運作存在程度不同的偏離①。按照憲法的相關規定，全國人大是中國的最高權力機關，但不同于西方國家的議會，全國人大本身并非一個吸納各種利益訴求的機構，也不能很好地提供各種政策主張進行交鋒的政治平臺，而主要是一個使執政黨的政策主張轉化為國家法律的機構;司法機關(法院)自新中國成立以來就一直是作為無產階級專政的重要武器而存在的，其主要功能不是公共決策，而是執行黨的政治政策[6];國務院是最高權力機關的執行機關，但無論是憲法還是法律都沒有明確具體地規定最高權力機關通過怎樣具體的方式和渠道來使國務院成為其“執行機關”，也沒有規定國務院怎樣“執行”全國人大的決定[7]。因此，與其說我國各級行政機關是權力機關的執行機關，不如說它們是執政黨政策的執行機關，是具有廣泛職能和職權的“管理機關”②。為了有效執行執政黨的政治政策，也為了更好地管理市場和社會，行政機關每年都要出臺大量的次級決策，這些決策直接而全面地影響著中國公民的生活。于是，我們遇到了一個與西方國家頗為相近的問題:行政機關大量地制定和實施足以影響公民生活的公共政策，而決策者卻不是經公民直接選舉產生的。

我國人大作為民意代表機關并不能為行政機構提供充足的合法性來源，因為“黨管干部”的原則決定了行政機關的主要決策者并不由人大提名③;經濟績效也不能成為行政合法性的主要來源，因為績效合法性本身存在著很多不確定因素。在面對各種不同的利益訴求時，行政機關因而必須主要依靠自己的政策活動和途徑獲取正當性。在這種情況下，既要提高公民的滿意程度，同時又不從根本上損害現有的權力格局和體制，讓公民參與到公共政策過程中來，確是一種恰當的選擇。不過，由于缺乏市民社會的傳統及其依存的社會制度前提，盡管黨和政府倡導和鼓勵公民參與，但當公民真正參與到公共政策過程中來，并有可能危及到政策制定機關的利益和意愿時，后者往往又很快退縮了回去。這一方面反映出行政機關依靠自身的努力試圖獲得合法性的一種尷尬，另一方面也說明我國公民政策參與中仍然存在很多制度性障礙和阻力。

如前所述，西方的“利益代表理論”認為，公民能否對公共政策過程產生實質性影響，依賴于各種利益的充分代表和有效參與，而這又在很大程度上取決于憲法和法律規定的公民權(citizenship)的實際享有狀況，取決于國家政權系統內部存在對行政權力非理性行使的制約力量。比如，在富蘭克林·羅斯福執政時期，一方面是美國政府行政權力的空前擴張，另一方則是美國公民權的空前擴展——從傳統的“消極權利”擴大到“積極權利”，從傳統的“民權”(civil rights)擴大到政治權和社會權，政府的一個基本職責就是為公民權的實現創造社會條件。可見，西方國家行政權力的擴張過程與公民權的擴大步伐具有某種同步性。同時，為保證受公共政策影響的各種利益在政策過程中都能夠得到表達，法院扮演的是一個外在于公共政策過程中的“裁判”，對參與程序和規則進行監督和審查。

我國憲法和法律對公民權的規定應當說是相當完備的，特別是近年來公民權日益受到黨和政府的重視，落實公民權利、擴大公民參與已被視為中國式民主的重要組成部分，但毋庸諱言，我國公民實際享有的權利與法定的權利相比，還存在很大差距;另一方面，在現行體制下，國家權力機關尚缺乏實際行使憲法監督權的條件，法院雖然可以有限地對行政機關的活動進行監督，但無權對抽象行政行為進行司法審查，因而在維護政策利害相關者的權益方面難以有所作為，這就是我國公民參與更多地表現為“維權參與”的原因所在。

當然，上述分析并不表明我國公民的政策參與只具有形式民主的意義，也不意味著公民政策參與無法承載推進公共政策民主化的功能。我國的憲政體制和政黨制度的特殊性決定了公共政策體制的復雜性，具體表現為決策權力的分配在政治系統內部既有橫向的黨政結構，也有縱向的中央地方結構。在高度集中的計劃經濟時代，中央政府在公共政策過程中處于核心地位，掌握了大多數政治資源和決策權力，地方政府主要負責執行中央政府的決策，其利益要求被限定在較低程度內。經過30多年的分權化改革，地方政府逐漸成為一個獨立的利益主體，它在執行中央政府的政策時開始有了自己的利益考慮，有時甚至為了短期的經濟利益而不惜損害國家長遠的整體利益或犧牲地方民眾的公共利益。此時，中央政府自然希望借重當地民眾向地方政府施壓，并使他們成為制約地方政府機會主義行為的一種力量。在中央政府的倡導、鼓勵和支持下，地方民眾的參與無疑會程度不同地推動地方公共政策過程的民主化。

四、結論

以上分析表明，我國公民政策參與實踐中取得的成就和存在的問題，在一定程度上是我國政治現實的反映，有意無意地回避中國和西方國家在體制和制度上的差異而泛泛討論公民政策參與，肯定難以將研究推向深入;我國公民的政策參與尚需要有一個合適的權力體制的配合，該體制在賦予公民以實體性參與權的同時，應當避免在立法、行政和司法三種權力分配方面出現結構性失衡。遺憾的是，這兩個問題都是公民參與本身所無法解決的。因此，實現公民有序、有效的政策參與，既需要自下而上的公民推動，也需要自上而下的權威推動。

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[責任編輯、校對:楊賢]