非營利組織在社區治理中的作用

摘 要: 隨著市場經濟的建立，非營利組織作為社會的第三板塊日益凸現出來，它對于推動政府職能轉變、參與社區治理等都將起到難以替代的作用;要充分發揮它在社區治理中的作用，就必須改變政府的一貫態度，建立政府與非營利組織、營利組織與非營利組織的伙伴關系，為非營利組織的發展提供廣闊的自主活動空間，建立健全非營利組織自身的運行機制。

關鍵詞: 非營利組織; 社區治理; 生態環境

中圖分類號: C916文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0046-04

NPO’s Role in Community Governance

ZHANG Hong-wu

(Beijing Academy of Social Sciences， Beijing100101， China)

Abstract: With the establishment of a market economy， non-profit organizations as the third section of society stand out， which promotes transformation of government functions， participates in community governance and they will play an irreplaceable role; to fully play its role in community governance， it must change the attitude to the Government's consistent， the establish the Government and the NPO， NPO-profit organizations and partnerships， as well as provide a vast space for independent activity for-profit organizations， establish its own non-profit organizations operating mechanism.

Key words: non-profit organization; community governance; ecological environment

隨著社會的發展，社會日益分化為政府域、市場域和非營利域三大板塊。它們作為社區治理的主體都是基層群眾自治不可或缺的。其中，社區非營利組織的發展程度直接關系到社區治理的進程，非營利組織可以說是社區治理的重要載體和依托。

一、非營利組織的性質及分類

非營利組織(NPO)是不以營利為目的的一類社會組織的總稱。叫它非營利組織并不意味著這些組織本身不營利，而只是不以營利為目的，即使有營利，也不會在私人之間進行利潤分配。“非營利域”是政府和企業之間的一個空間，在這個空間中，個人的能力可以發掘出來為公共利益服務。非營利組織的出現、發展源于政府和市場的缺陷。政府領域，它堅持的是多數原則，它制訂的政策不可能得到每一個社會成員的認同，也不可能照顧到每一個社會成員的利益。政府是多數選民的授權組成的，只要照顧到多數社會成員的利益、得到多數社會成員的認可就達到了目的。即便政府在福利方面的政策非常完備，像北歐福利國家那樣對社會成員“從搖籃到墳墓”的關懷備至，也遲早會暴露出自己的弊端，得不到持續發展。市場也有自己的缺陷，而單純的等價交換原則、自由競爭原則并不能解決由此帶來的社會問題:失業、貧困化、貧富差距、社會底層階級的生活、社會的動蕩不安、環境污染等市場經濟發展的負外部性問題。這些問題不解決，交換社會就難以持續發展和健康發展，但這些由市場經濟造成的問題卻無法在市場經濟內部得到解決。在這里，每個人都以自己的利益為目的，其他一切都是虛無。單靠政府的力量也不可能解決所有弱勢群體的社會問題。為此，世界范圍內的非營利組織運動就發展起來了。在我國，改革開放和市場經濟發展已經把非營利組織發展為一種力量，所以，日益引起了官方的重視。我國官方正式文件中就把非營利組織分為三大類:社團、基金會和民辦非企業單位。如果按照資金來源劃分，可以分為政府提供資金的非營利組織和自籌資金的非營利組織、依靠個人和企業捐贈運行的非營利組織三大類。第一類主要依靠與政府簽訂契約獲得資金和提供服務，它負責完成政府提供的項目，有的是專門為取得政府的資金而成立的;第二類資金來源多樣化，獨立性相對較強，沒有官僚作風，像志愿者的聯合體一樣。第三類則介乎兩者之間，既接受政府的資金支持，參與政府提供項目的競標，又接受個人和企業的捐款，同時也廣泛使用志愿者。每種類型的組織都發揮著不同的作用。但下列規定性卻是共同的。美國薩拉蒙教授將NGO(非政府組織)概括為5個特性，即組織性(formal organization)、非政府性(nongovernmental)、非營利性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)和志愿性(voluntary)。不管分類如何，在現代社會中已經發揮著日益重要的作用，我們本文所要分析的主要是它們在社區治理中的作用。

二、社區治理中的非營利組織

(一)政府職能的承接者和規范者

隨著市場經濟的實行和由此導致的政府治道變革，政府職能轉變和企事業單位職能的轉變是必然趨勢。這些職能轉變需要一定的承接載體。這些載體一是經濟組織，二是非營利組織，其中主要的是非營利組織。通過非營利組織對政府職能的承接，一方面可以簡化政府結構和政府職能，減少政府的工作人員，防止政府行為的泛化和對社會無所不在的覆蓋，減少政府行政對社會發展的過度干預，給非營利組織和市場主體有充分發展的空間;另一方面，又可以使政府作為社區治理主體之一參與社區治理過程更加規范化，是服務型政府建設、居民自治能力建設、基層民主政治建設不可缺少的。非營利組織對于生氣勃勃的民主社會是必要的。非營利組織是在國家和私人之間、政府組織與其他組織之間的領域，它既可以對抗政府部門不法行政干預，又可以避免營利組織沒有人情的現金交易原則的影響，自愿、自治、民主、合作是它存在的重要原則。正如彼德·伯格和理查德·紐豪斯所說:“社團創制法律，選舉官員，開展辯論，倡議行動進程，這就履行了民主學校的功能。雖然我們可能認為某些社團的目標是瑣碎的、誤導的或者怪誕的，但是它們的確履行了這一富有活力的功能。”[1]通過非營利組織內部的辯論、發表對于政府政策的看法，可以使政府機構處在第三只眼睛的監督之下，這種批評和監督對于政府糾正錯誤決策或避免作出錯誤決策，保持政策的科學性、連續性、防止主觀任意將是必要的。相當密度的、個人自愿結合的、精巧的社團體制對于民主、對于保障個人權利都是絕對必須的。個人的力量總是弱小的，組織起來就是政府行為規范化的力量。政府行為的規范化則是社區善治的重要因素。

(二)作為自組織的自治功能

在社區的各類組織中，把社區居委會當做承擔無限功能的無限組織是有缺陷的。它沒有能力承擔無限責任，因此也就只能當做有限組織。除此之外，其他的非營利組織則可以承擔原本期望居委會承擔的部分職能。實際上，除了居委會之外的其他非營利組織的發展，在促進社區居民自治方面發揮巨大作用。這種自治功能表現在:

1. 組織成員內部利益的協調、矛盾的化解。非營利組織作為居民自愿的自組織團體，可以看成是由分散的、原子性的居民向結合的、集體精神的公民，由只把社區看作居住地的孤立的居民到具有社區歸屬感、向心力和凝聚力的社區人轉變的組織安排和制度設計。具有共同語言、需求、興趣愛好的居民集合在一起，組成各種各樣的社團，在社團活動的拓展和隊伍的擴展當中，又對其他社會成員起著整合和社團化的作用。正是因此，在非營利組織內部，成員之間的矛盾糾紛也比較容易化解，所有這些都與非營利組織本身的特性以及它的社團化功能息息相關。非營利組織參與社區治理過程，就是社區團結的過程。目前我國政府強調解決人民內部矛盾、保持社會穩定和團結，培育和扶持在黨和政府領導下的社區非營利組織則是保持社區穩定、社會和諧的有效途徑。這一點在國外的社區中也有實例。在移居美國的中國和日本等國移民中，也產生了自己控制本民族移民行為的移民組織，這些組織的民主行為、自控能力勝過當地的法庭，也許正是面對大民族的少數民族的生存，使得他們自組織的能力很強，內部的犯罪率很低。“其原因是日本人——中國人也同樣——建立了我們所謂的‘控制組織’，可以隨時處理他們內部的爭執，并對付外部更大的社區”。“日本社團(日本協會)像中國六公司 (中國Sox公司)一樣，是不經法庭而控制國民的組織。但是日本社團遠勝于裁決紛爭的法庭。它的功能不光是解除爭執，而且也通過種種實際的方法，主要是教育，去保持日本地方社區中的風氣，并促使日本人在自己的社區中為成功而奮斗”。[2]通過結社，通過公民之間的合作，具有了公共道德的居民可以使許多問題得到化解，社區良治就可以實現。

2. 組織成員相互之間互惠、互助方面。在美國，社區發展與合作組織就起源于社區居民自己治理自己社區的理念，它的迅速發展也得益于它在推動社區發展中的作用，得益于它在制定社區發展計劃和社區規劃、爭取捐款、游說議員方面的作用。在我國，社區居民自發組織的各種文化體育團體，在滿足居民的自娛自樂、體育健身需求方面是其他組織所無法代替的。居民在參與各種社區非營利組織的過程中得到自由，身心受到鍛煉，個性得到了社會化，融合為社會性，促進了相互合作和集體主義，強調居民之間的團結合作。非營利組織促進了民主自由，擴大了熟人的范圍，避免了社會原子化，尤其能夠避免我國長期存在的“私化的道德”，居民的自我教育、自我管理和自我服務在非營利組織的建構中實現著、發展著，他在參與社區非營利組織的活動中培養著自己的公共意識，實現人格的社區化、社會化，在幫助他人的同時獲得他人和組織對自己的幫助。每一個社區非營利組織都構成社區互助支持網絡，每個成員在互惠、互助中滿足著個人的物質文化需求，在增進組織利益的同時也實現著自己的利益。托克維爾認為，民主國家，所有公民是獨立的并且是弱小的;他們自己很難做什么事情，也不能迫使其同伴幫助他們。所以，如果他們不學會自愿地相互幫助，他們都勢單力薄。

如北京市西城區豐盛街道老年協會針對社區內老年群體人數多、需求廣、對社會依賴程度高的特點，在社區層面建立了老年人協會，同時在市、區民政部門的指導下，在總結社區老年人協會經驗的基礎上，成立了街道老年人協會。協會成立后，成了黨和政府聯系老年人的橋梁和紐帶，成為老年人自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的群眾性公益性組織，成了社區居委會和街道辦事處的參謀和助手。促進了社區自治。老年人協會嚴格制定了協會工作制度，設置了辦公室、財會部、文藝部、保健部等工作部門，并詳細制定了工作計劃，制度的建立吸引了更多的老年人加入協會，積極參與社區自治和建設工作。他們主動承擔了治安巡邏、環保監督、垃圾分類等社區事務，開展維權咨詢、保健咨詢、社區治安、社區交通等活動，促進了自我服務。老年人協會成立后積極開展了適合老年人特點的各項活動，開展了重陽節義務服務、幫困服務等自我服務活動;組建了合唱隊、門球隊、太極隊、書畫社等多個隊伍和小組，豐富多彩的活動使老年人的體質得到增強，情操得到了陶冶，生活品質得到了提高。

2003年8月，為了促進社區建設，豐盛街道辦事處向社區單位發出“成立豐盛街道社區建設協會”的倡議，先后得到40多家單位的積極響應，在西城區民政局社團管理辦公室申請登記為獨立的社團法人。目前協會有注冊會員單位42家，推選出協會理事29名。社區建設協會的成立廣泛調動了社區內單位參與社區建設的積極性和主動性，壯大了社區建設的隊伍，增強了社區凝聚力和向心力，對于進一步整合社區資源、促進社區治理將起到積極推動作用。

(三)非營利組織的倫理教化功能

倫理教化也是社區治理非常重要的但往往被忽視的方面，漢朝的董仲舒在強調儒家文化的重要性時就一再強調禮樂教育的重要性，現在的社區治理則忽視了這一點。非營利組織和家庭一樣也是一個倫理根源，也發揮著這樣的教化功能。無組織的個人只有私化的道德，而沒有公德。非營利組織本身作為公民自覺自愿參與的組織，也是倫理觀念的現實。這樣，公民個人只有加入公民自愿組織才具有客觀的倫理性，居民參與社會網絡越密切，越可能為了公共利益而合作。“人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想煥然一新，才能開闊自己的胸懷，才能發揮自己的才智……因此，民主國家要人為地創造這種作用，而能夠創造這種作用的，正是結社。”[3]人們在各種各樣合法而健康的結社中，在各種各樣健康的、積極向上的文化藝術體育團體中，人們的文化體育娛樂需要不僅得到了滿足，同時心靈也會得到凈化。這種倫理教化功能還表現在志愿精神的傳播上。非營利組織是志愿服務的組織載體。通過這個載體，以無私奉獻和利他為主要特征的志愿精神才能夠得以弘揚。而這種志愿精神則在和諧人際關系、創建和諧社區方面發揮著獨特的作用。

三、結論與思考

沒有非營利組織的發展，難以完成政府的職能轉變和企業改制，政府的規范化行政、社區民主政治建設也會受到限制。但要促進社區非營利組織的發展，使其真正成為獨立的社區治理主體之一，國家還要為它的發展提供足夠的自由活動空間和生態環境，非營利組織本身也要健全自己的運行機制。政府創造非營利組織的生態環境，要轉移政府的部分職能，制定并完善非營利組織發展的政策法規，正確處理政府與非營利組織的關系，在建立兩者伙伴關系的同時，減少政府的行政干預，除降低準入門檻、實行稅收優惠等政策外，市場機制的引入也是非常必要的，這可以體現在政府資助方面。

通過引入市場機制，政府和居民增加對服務機構的可選擇性，改變官辦壟斷性，由原來對非營利組織劃撥經費的做法改為由競標所得的項目經費支持，非營利組織由民間自發產生、社會選擇，政府每年對非營利組織實行項目資金支持，政府列出支持的項目和資助的金額，由非營利組織競標，政府組織專家評審項目，實行優勝劣汰。同時政府由原來的辦服務機構變為管服務機構，對非營利組織的公益性服務宗旨、服務計劃和服務項目、服務收費進行監督，這樣可以促使非營利組織積極參與社區治理，促使它們為居民尤其是社區弱勢群體提供優質的公共服務。

作為社區治理主體，非營利組織本身需要不斷完善自己，健全自己的運行機制，只有這樣，才能作為社區治理的主體之一參與社區治理過程。在歐美的一些國家，非營利組織健全的架構是這樣的:董事會、首席執行官、專職受薪工作人員、志愿者。

董事會是非營利組織的最高機關，董事會的董事是由董事大會選舉產生的，董事必須履行非營利組織的使命，熱心社區志愿服務，為志愿服務奉獻自己的時間、精力和財力，有組織才能，有一定的代表性，比如社會名流、政府官員或前政府官員、商界巨子、銀行家、律師等等，他們能夠為志愿服務提供信息、提供法律援助和資金支持。董事的任期一般為3-5年，在任期間是志愿的，沒有報酬。所有董事會成員的罷免必須有正當的理由，通過合法的程序、由董事會多數票表決。

董事會的職責:董事會負責確定本志愿服務組織的使命，確定首席執行官并支持和監督他的工作，考慮社區志愿服務的需求，促進社區居民和官員之間的溝通，做到上情下達，下情上達，負責非營利組織的資金來源，編制預算和資金使用計劃。制定志愿服務發展的規劃，監督和評估志愿服務的質量，處理董事會的日常事務等等。董事會一般設立董事長一名和副董事長若干名。

首席執行官的職責:董事會聘用首席執行官一名，負責非營利組織的日常管理和運作，他通常也是董事會成員，領導全體非營利組織的工作人員，保證董事會確定的組織使命、計劃和各項政策的貫徹執行。他的使命就是忠實執行董事會的各項決策。董事會一般不干預首席執行官的具體工作，但要對他的工作實行監督和考核。

受薪工作人員:具體負責志愿服務工作的組織和協調，志愿者的動員、組織和培訓。協助首席執行官完成董事會所確定的非營利組織的使命。受薪工作人員至少應掌握以下本領:評估地方志愿者的方法和解決社會政策問題的措施，如失業人員的志愿工作;志愿者的招募、挑選和有效的安置;考慮志愿者的需求、動機以及職業社會工作者和志愿工作者各自的角色功能，明確對志愿者的需求和監督的意義;掌握支持志愿者的時間;與志愿者一起工作的技巧，包括社會工作者現有技巧的可轉移性;志愿工作對服務對象和鄰里以及志愿者本身的潛在價值和局限性。[4]

志愿者:具體從事志愿服務，對受助者提供所需要的幫助，根據受助者的需求提供服務，開展工作，以實現非營利組織的使命。

在這些國家，政府還通過會計制度加強對非營利組織的監督檢查，考核其資金的使用情況，增強其運營的透明度，以增強公眾對非營利組織的信心。例如在德國，有關部門要檢查從政府領取資助的非營利組織的財務和項目執行情況，違法的非營利組織要由司法部門負責解決。

非營利組織還應重視三個方面的建設:(1)綜合能力。即受薪工作者、志愿者和整個團隊籌集資金的能力;(2)可持續發展的潛力。是否有足夠維持機構運轉的資金來源，是否能吸引志愿者參與;(3)非營利組織的活動對整個社會的影響。這一點往往決定非營利組織在人們心目中的地位以及由此決定的社會關注度，而社會關注度又決定著它的資金來源以及志愿者的參與度。

參考文獻:

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[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]