建立健全農村應急管理體系思考

摘 要: 促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局，完善農村社會管理，促進社會公平正義，保證農民安居樂業，為實現國家長治久安打下堅實基礎。而農村應急管理作為農村社會管理的一部分，它能夠及時、有效地處置應付農村各種突發公共事件，從而使農村社會安全得到有效維護，社會秩序得到有序運行。安徽是農業大省，由于所處的特殊地理位置，旱、澇等氣象災害嚴重，生物、地質、環境和人為事故等災害頻發，損失嚴重。非典危機以來，安徽省全面加強了應急管理體系建設，農村應急管理體制、機制初步建立，應急能力得到較大提升，但仍存在許多問題亟待改進和完善。今后安徽省農村應急管理體系要特別強化七個方面的建設。

關鍵詞: 安徽省; 農村應急管理; 體制; 機制; 能力建設

中圖分類號: F321文獻標識碼:A 文章編號: 1673-9973(2010)02-0038-05

Establish a Sound Management System of Rural Emergency

CHEN Qun-xiang

(Maanshan CPC Party School， Maanshan 243000， China)

Abstract: To promote social harmony， we must seize the rural stability. The ways of achieving national long-term stability are to improve the rural social management， promote social fairness and justice， and ensure farmers live and work. Rural emergency management as part of the management of rural society， it can promptly and effectively handle all kinds of public emergency， which makes the rural social security effectively protected and the orderly operation of social order. Anhui is a major agricultural province， due to its special geographical location， drought， floods and other severe weather hazards， biological， geological， environmental and man-made accidents and other disasters occur frequently. Since the SARS crisis， Anhui Province has comprehensively strengthened the emergency management system， as well as initially established the emergency management system in rural areas， mechanisms. Though emergency response capability is greatly improved， there are still many problems to be improved and perfected. It remains to cope with seven items construction related to emergency management system in rural areas of Anhui Province.

Key words: Anhui Province; emergency management in rural areas; system; mechanism; capacity construction

黨的十七屆三中全會明確指出，促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局，完善農村社會管理，促進社會公平正義，保證農民安居樂業，為實現國家長治久安打下堅實基礎。而農村應急管理作為農村社會管理的一部分，它能夠及時、有效地處置應付農村各種突發公共事件，從而使農村社會安全得到有效維護，農村社會秩序得到有序運行。因此，加強包括體制、機制、能力等為內容的農村應急管理體系建設是實現農村社會穩定的必然要求。

為深入貫徹落實黨的十七屆三中全會精神和《中共安徽省委關于貫徹〈中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定〉的實施意見》(皖發〔2008〕22號)[1]精神，建立健全安徽省農村應急管理體制機制，提高農村應急處置能力，促進農村和諧發展，省政府辦公廳于2009年5月下發了《關于進一步加強農村應急管理工作的通知》[2]，提出要進一步加強農村應急管理工作。在此背景下，本文試圖在充分調查和分析近年來安徽省農村突發事件應急管理工作現狀的基礎上，對如何進一步加強安徽省農村應急管理體系建設提出一些對策和建議。

一、安徽省農村突發事件應急管理工作任務艱巨

就目前農村社會風險來看，主要有以下幾類:一是因生態環境惡化等客觀原因而引發的自然災害;二是重大生產安全事故;三是農產品質量安全事故;四是由突發性疾病流行所引起的公共衛生突發事件;五是因各種利益矛盾而引發的農村群體性突發事件等。所有這些風險的發生勢必引起人們的不安，而且給農村居民的人身安全和財產安全造成嚴重的損失，從而對農村社會的穩定和公共利益構成極大的威脅。

安徽是農業大省，截至2007年末，全省戶籍人口6675.7萬人，其中60%左右人口都在農村。安徽是各種災害頻發的省份之一，由于所處的特殊地理位置，旱、澇等氣象災害嚴重，生物、地質、環境和人為事故等災害也經常發生。從2006年至2008年安徽省農村自然災害、公共衛生事件和群體性事件等突發事件的基本情況來看，安徽省農村突發事件應急管理工作任務是異常艱巨的。

(一)自然災害頻發，損失嚴重

2006年全省共發生洪澇、干旱、臺風、風雹、病蟲害、山體滑坡、森林火災等各類較大自然災害共46起，86個縣(市、區)816個鄉鎮受災，造成2 332.64萬人受災，因災死亡33人，因災直接經濟損失61.29億元，其中農業直接經濟損失50.43億元。2007年全省因洪澇、臺風、風雹和雪災等災害受災人口2 320.13萬人，占農業人口(5 160萬人)44.96%，因災直接經濟損失145.6億元，占當年全省生產總值(6 141.9億元)2.37%。2008年全省因自然災害共造成2 341萬人受災，因災死亡46人，造成直接經濟損失214億元。

(二)農村公共衛生事件形勢較為嚴峻

2006年安徽省全年共報告公共衛生類突發事件82起，其中重大事件3起，涉及發病人數2249人，死亡23人。這些事件發生的主要地區和人群是農村學校和學生。2007年全省共報告公共衛生類突發事件67起，涉及發病人數1841人，死亡17人，造成直接經濟損失149萬元，間接經濟損失565萬元。從區域分布看，農村仍是多發區域，占事件總數的73.13%，其中傳染病疫情和食物中毒事件多發生在農村，分別占總數的83.72%和70%。2008年公共衛生類突發事件136起，涉及發病人數14 544人，死亡44人，同比分別增長23.64%、444.31%和131.58%。所有報告的事件也主要發生在農村地區和城鄉結合部，達到100起，占事件總數的73.53%。

(三)群體性事件仍是危害農村安全的重要隱患

2006年全省共發生因人民內部矛盾引發的10人以上群體性事件829起，參與人數41 306人次，其中農民參與16 493人次，占總數的39.9%。2007年全省共處置涉及10人以上的群體性事件774起，事件參與人數36 761人次，其中農民參與13 477人次，占總數的36.7%。2008年全省共發生因人民內部矛盾引發的10人以上群體性事件276起，參與人數14 590人次，其中農民參與4 275人次，占總數的29.3%。

二、安徽省農村應急管理體系建設的基本情況

安徽省是農業大省，農村是預防和處置各類突發事件的重要環節，農村的和諧穩定事關和諧安徽建設全局，提高農村應急能力是做好安徽省應急管理工作的重要基礎。非典危機以來，安徽省全面加強了應急管理體系建設，農村應急管理工作也取得了較大的進步。

(一)應急管理體制初步建立

《中華人民共和國突發事件應對法》第四條規定:國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制[4]。按照這一要求，安徽省加強了應急管理的領導體系和組織體系建設。2005年9月省政府印發了《安徽省自然災害救助應急預案》，設立省政府生產救災指揮部，由省政府分管救災的負責同志擔任指揮長，民政、水利、國土、農業、林業、氣象等部門為成員單位，指揮部辦公室設在省民政廳。同時，省政府還設立了省防汛抗旱指揮部、省地質災害防治工作領導小組、省森林防火指揮部、省防震減災領導小組，分別在水利、國土、林業、地震等相關部門設立辦公室，保證有關災害管理政策在各部門及時落實。省農委、省氣象局設立了相應的災害管理機構，負責農業災害處置和氣象災害預警預報及減災工作。各市、縣(市、區)也成立了相應的生產救災、防汛抗旱等組織領導指揮機構。至2008年底，省疾控中心及全省各市衛生局都成立了應急辦，進一步明確了職能，已有93個縣(區)衛生行政部門明確專門機構、確定專人負責應急工作，承擔應急任務的各級醫療衛生單位和相關科室明確衛生應急職能，全省基本形成了自上而下的政府領導、統一指揮、屬地管理、分級負責、分類處理、部門協調的突發公共衛生事件應急管理體制。社會安全事件的應急體制也逐步建立并不斷完善。

(二)應急管理機制逐步完善

1. 預防與應急準備機制方面。一是完善了農村應急管理的預案體系。至2008年底，全省大部分鄉鎮、部分村委會完成了自然災害救助應急預案編制工作。全省(包括市、縣、鄉鎮、村)共編制防臺風、防山洪泥石流災害預案1萬多份。全省17個地市、64個地質災害重點防治縣(市、區)、90個鄉鎮、3個旅游景區、3個部門、15家企業、187個重點地質災害都制定了應急預案。衛生系統、林業系統、農委、公安等系統和部門也都完善了相應的預案，使安徽省農村應急管理的預案框架體系基本建立并不斷完善。二是加強了應急資金和物資準備工作。僅自然災害方面，為落實國家救災經費分級負擔原則，加強救災應急經費保障，2006年省級財政預算安排了1300萬元自然災害救濟補助費，市、縣兩級救災救濟經費預算1900萬元。至2006年，安徽省有關部門初步建立了應對自然災害的物資儲備制度，儲備了一定數量的應急管理所需物資，并能根據災區搶險救災工作需要進行及時調撥。

2. 監測預警機制方面。在自然災害方面，民政部門已經建立并逐步完善了省、市、縣三級聯網災害信息系統，建立了重大災情24小時監測上報制度、災害現場查核評估制度，建立了有關部門溝通會商制度。在公共衛生事件方面，2004年以來，全省已建成上連國家下到鄉鎮衛生院的傳染病疫情和突發公共衛生事件相關信息網絡直報系統、不明原因肺炎監測系統和災后防病信息網絡監測系統，共有2276個網絡直報單位，網絡直報覆蓋率達到了97.5%，同時網絡直報水平也在逐年提高，網絡直報率從2004年的22.2%、2005年的57%提高到2006年的80%。此外，安徽省還設立了328個國家和省級疾病監測點，開展了流感、禽流感、不明原因肺炎、霍亂等重點傳染病實驗室監測工作。省農委建立了1個省級動物疫病診斷中心、9個國家級動物疫病測報站、5個禽病監測室，在縣級設立獸醫監測室，縣以上實行動物疫病網絡直報，在行政村設立動物疫情觀察員1.6萬人。省食品藥品監督管理局建立了農村藥品監督網和供應網，村級覆蓋率在2008年達到100%和98.5%，提高了農村用藥用械安全水平。

3. 應急處置機制方面。基本能夠做到根據災情和突發事件實際情況啟動各級各項應急預案，采取相應的應急處置措施，最大限度地控制和減少突發事件帶來的損失，保障農民的生命和財產安全。

(三)應急能力建設不斷加強

1. 通過宣傳教育提高廣大農民的災害意識與自救能力。2004年起，省民政、氣象部門每年在全省開展氣象災害減災宣傳月活動，向公眾宣傳普及減災知識，積極推動減災知識進社區、進學校、進農村。2006年，水利部門將防御山洪災害的2000套宣傳畫冊、2000套掛圖、1000只光盤，發放到受山洪災害威脅的有關縣、鄉(鎮)、村，并要求縣電視臺播放。2008年省氣象、教育、民政、財政、水利等部門聯合編制了《安徽小學生氣象災害防御教育讀本》，印制55萬冊發放到全省農村小學五年級學生手中，省國土部門向群眾發放“防災避險明白卡”等宣傳材料10萬多份。2006年，省衛生廳共向全省下發了人感染豬鏈球菌病和禽流感畫冊45萬份和DVD及錄像帶360盤，發放高致病性禽流感防控知識掛圖5萬份，防控知識手冊2萬本。2008年，省衛生廳還印制了6000份人禽流感宣傳教育畫圖，制作了5000個環保購物宣傳袋，用于宣傳人禽流感的預防知識。這些措施和手段對提高廣大民眾的災害意識和應災自救能力起到了很大的促進作用。

2. 通過隊伍建設提高應急隊伍的專業能力。應急隊伍是應急管理工作的重要力量，安徽省近年來特別注重隊伍建設，著力提升應急隊伍的專業能力。自然災害方面，至2008年，全省已確定災害信息員的鄉鎮和村委會分別有1 139個和10 400個，占全部鄉鎮和村委會的89.5%和65.4%。，登記在冊的災害信息員13 478人。至2008年，省地質災害應急專家庫專家人數達到80名，省森林防火指揮部組建了151支專業森林消防隊伍和35支省地共建的重點森林消防隊伍。在公共衛生方面，至2006底，省衛生廳就建立了涉及公共衛生、理化檢驗、微生物檢驗、心理學、環境與放射、畜牧獸醫等專業共667人的省市兩級突發公共衛生事件電子信息應急專家庫，成立了省級救災防病、化學中毒、地震等應急救援隊伍共55支311人，各市衛生部門共組建了138支1916人的突發公共衛生事件應急救援隊伍，全省建立重大動物疫情應急預備隊123個共1280人。

3. 加強培訓與演練，提高應急隊伍的實戰能力。培訓和演練是提高應急隊伍實戰能力的重要途徑，近年來，安徽省一直重視應急隊伍的培訓和演練。如2008年，沿江江南8市結合防汛工作實際，在汛前開展了水上搶險、人員轉移、堤防險情處理等形式多樣的防汛搶險演練達89批次，1.9萬人參加。2008年，省衛生廳也組織了省級各類應急培訓7期共1770人次，省級演練3次。據不完全統計，2008年全省各地市、縣共舉辦衛生應急培訓班1200多次，培訓10.1萬人，舉行人禽流感、急性化學中毒、霍亂、化學品泄露事故等演練41次。省農委結合世界銀行人禽流感大流行防控能力建設項目，培訓鄉鎮及村級技術人員2.6萬人次。

三、安徽省農村應急管理體系建設存在的問題

(一)公眾的公共危機意識淡薄

雖然近年來安徽省在應急管理知識宣傳教育方面做了很多工作，也取得了一些成效，但各級政府和領導對公共安全的重視還沒有真正轉化為群眾的自覺行為，“關注安全，關愛生命”的氛圍還未真正形成，一些基層單位尤其是農村尚未牢固樹立安全防范意識，使得安全防范制度流于形式。少數領導干部也存在一些麻痹的思想，認為安徽省安全形勢較好，沒有必要花很多的時間和精力去做應急管理方面的工作，有的甚至認為應急管理就等于應急處置，沒有確立全過程的應急管理理念，忽視應急預防準備、監測預警和災后處置等方面的工作。

(二)應急預案存在的問題

在各方面的共同努力下，安徽省農村應急預案體系建設取得了很大的進展，但整體而言，仍存一些問題，離構建完備、科學的應急預案與制度體系還有很大差距。主要表現在三個方面:一是預案的覆蓋率有待提高，沒有作到“橫向到邊，縱向到底”的目標要求。二是預案的設密規定，導致宣傳普及不夠。從國家層面到省、市、縣，在出臺應急預案時很多都把預案設為“機密”件，導致預案管理非常嚴密，一般人無法接觸到預案，這大大阻礙了各類應急預案的宣傳普及。據筆者調查，除少數直接接觸預案的干部外，很多同志不知預案為何物。這使預案不能發揮應有的作用，同時也剝奪了社會公眾的公共信息知情權。三是修訂完善工作滯后。包括安徽省在內的全國各地在2003年后編制第一批預案時都沒有什么經驗，導致很多預案是照抄照搬上級和其他地方，原則性強，沒有與本地實際結合，實踐操作性差。在經過一段時間和一些突發事件檢驗后，問題充分暴露出來，但有關部門和組織并沒有及時根據實際情況對預案進行修訂完善，導致預案形同虛設。

(三)基層應急組織體系有待加強

安徽省農村應急管理組織體系雖然已經構建起來，但力量還是比較薄弱，尤其是在市、縣、鄉鎮，應急組織機構多為合署辦公，因此人員、經費不落實，職責難明確，更由于一人多崗多職，造成應急管理隊伍人員不穩定，很多基礎性工作難以持續有效有序開展。

(四)應急管理人才隊伍建設工作有待強化

很長時間以來，我們一提到應急隊伍，馬上就想到公安、消防、醫療等應急救援和處置隊伍，把應急救援隊伍建設等同于應急人才隊伍建設，這是受 “應急管理就是應急處置” 的傳統觀念影響的結果。現代應急管理是全過程的應急管理，“實行預防為主、預防與應急相結合的原則”，應急管理工作涵蓋預防、準備、監測、預警、處置與救援、災后重建與評估等一系列的工作，所以應急人才隊伍建設不僅僅是應急救援隊伍建設，還應該包括應急指揮人才、應急機構工作人員、應急信息人才、安全形勢分析與評估人才等。

(五)應急資源相對分散，整合不夠

資金、物資、技術、人才等資源是應急管理工作的重要支撐。目前安徽省農村這些方面的資源相對分散，沒有形成一個有機協調的整合機制，突發事件發生后很難統一調度和指揮。以指揮平臺為例，公安、衛生、疾控、地震、林業等單位和部門都有自己一套相對比較先進的指揮平臺系統，但目前這些平臺系統各自獨立、不能互聯互通、信息不能共享，這既是一種重復建設資源浪費，同時效率也比較低下，不能在緊急狀態實施資源共享、協同作戰。

四、進一步推進安徽省農村應急管理體系建設的對策建議

(一)加強應急管理宣傳培訓工作，提升全社會的應急意識和能力

縣(市、區)、鄉(鎮)政府要按照省政府辦公廳《關于進一步加強農村應急管理工作的通知》要求，制定基層應急知識宣教普及工作方案，圍繞洪澇災害、地震災害、交通及火災事故、流行病疫情等，廣泛宣傳應急管理法律法規和預防、避險、自救、互救等應急知識。要拓寬各種渠道，通過電視、廣播等媒體，利用鄉鎮政府所在地、村(居)委會、鄉鎮綜合文化站、“農家書屋”等場所，設置宣傳欄目或擺放應急知識讀本，積極組織開展科普宣傳活動，不斷增強農村群眾的應急意識和自救互救能力。認真貫徹落實《中小學公共安全教育指導綱要》[5]，免費向農村中小學學生發放應急常識“口袋書”，提高農村少年兒童的安全意識和遇險自救能力。同時，要加強對縣(市、區)、鄉(鎮)政府負責人和應急管理人員的應急知識與能力培訓，不斷提高基層先期處置能力。

(二)加強預案的編制、修訂完善與演練工作

一是要抓緊預案的編制工作。在現有預案的基礎上，做好前瞻性的預案編制工作，確保有風險就有預案，不斷擴大預案的覆蓋面，真正做到“橫向到邊，縱向到底”的預案全覆蓋。二是要加快已有預案的修訂完善工作。預案修訂要密切聯系本地本部門實際，密切關注形勢發展變化，最大程度保證預案的科學性和可操作性。三是加大預案的演練力度。預案演練一方面是檢驗預案的科學性與可行性，另一方面是鍛煉應急隊伍。在實踐中，各級各部門要加大投入，盡可能實戰演練，在條件不具備的情況下也可以進行桌面演練，使預案的各個環節和程序深入人心并能有效地轉化為技術能力。

(三)加強農村應急管理組織體系建設

針對農村應急管理組織體系薄弱的現狀，要著力完善縣(市、區)政府應急管理工作領導機構、辦事機構和工作機構，健全組織管理體系，實現應急管理工作常態化。進一步加強工作力量，縣級政府應急管理辦公室(總值班室)應配備兩名以上政治素質好、責任心強、熟悉業務的同志專職從事應急管理工作，編制和經費要配備到位，促使人心穩定，干事有勁。鄉鎮政府要完善以主要負責人為組長的突發事件應急工作領導小組，明確辦事機構，確定相關責任人員。村(居)委會等群眾自治組織，要將應急管理作為自治管理的重要內容，明確協管員，做好群眾的組織、動員工作。

(四)加強監測預警，有效防范風險

一是要加強自然災害等各類風險監測預警。全省各縣(市、區)、鄉(鎮)要加強對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生的危險源、危險區域的排查、登記和風險評估，建立風險隱患臺賬，制作風險隱患分布圖，按照有關規定及時向社會公布，并采取有效處置措施。鄉鎮要結合新農村建設，搞好村鎮規劃，合理避讓隱患區域，提高自身防災抗災能力。要經常開展對水利工程的巡查，對農村消防、道路等安全隱患的檢查，建立健全縣、鄉、村三級地質災害群測群防體系，經常開展對中小學校、醫院等農村公用建筑及危舊房的整修加固，同時加大對各種非法生產行為的打擊力度。加強對傳染病的防控，嚴防食物中毒，保障食品藥品安全。二是要積極開展農村社會矛盾排查和化解工作。對農村土地征用及流轉、房屋拆遷、塌陷區治理和環境污染等引發的矛盾糾紛要及時化解處理，避免發生群體性事件。

(五)全面推進應急管理人才隊伍建設

一是要確立系統全面的應急管理人才隊伍建設理念，充分認識到現代應急管理是全過程的應急管理，應急人才隊伍除了救援隊伍外還包括做預防、準備、監測、預警、災后重建與評估、應急指揮、應急協調等方面工作的人才。二是制定應急管理人才隊伍建設的規劃。應急管理是個長期的工作，應急人才隊伍建設也要切合本地實際做長期規劃，這樣才能做好應急管理人才的引進、培養和使用工作，保證各方面的人才結構合理、有序發展。三是要針對不同類型的人才制定不同的培訓方案。不同的工作有不同的要求，指揮人員的能力要求不同于救援人員，信息工作者也有不同于評估人才的要求。只有實施分門別類的培訓才能更好地提高培訓效果。另外，當前在培訓模式上要重點做好“走出去請進來”工作，一方面要邀請知名學者和專家到安徽省基層做應急管理方面的報告和講座，對廣大領導干部、基層應急人員以及廣大農民進行普適性的宣傳和教育，另一方面要組織應急管理人員到外地參加專題性的學習和考察活動，學習外地的先進做法和經驗，避免閉門造車、固步自封。

(六)整合資源，構建各有側重、互聯互通的應急處置指揮平臺系統

一是要對各地的應急資源進行系統全面的調查，做到登記在冊，心中有數。二是要建立應急資源的統一調配使用機制，確保平時有管理，緊急情況發生時能調能用。三是要抓緊推進各市、縣政府應急指揮平臺系統建設，以此提升應急決策指揮能力。同時要借應急省總指揮平臺建設的契機，整合全省各專門應急指揮平臺建設，統一標準，實現各專門平臺之間以及各專門平臺和省、市總指揮平臺之間的互聯互通、信息共享，這樣既節約成本，減少重復建設，提高資源的利用率，還能最大限度保證應急指揮的及時迅速有效。

(七)加強領導，落實責任

各地、各部門要按照省政府辦公廳《關于進一步加強農村應急管理工作的通知》的要求，進一步提高對農村應急管理工作重要性的認識，加強領導，突出重點，深入推進。縣(市、區)、鄉(鎮)人民政府要認真履行屬地管理的責任，把應急管理融入到防災減災、安全生產、衛生防疫及維護農村社會治安等各項工作中，主要領導親自抓，分管領導具體抓，逐級落實責任。要將農村應急管理工作開展情況作為縣、鄉(鎮)政府和基層單位領導班子綜合考核評價的內容，建立科學有效的農村突發事件預防和處置工作獎懲制度。省民政、公安、衛生、安全監管等相關部門要加強工作指導，定期開展督查，推動安徽省農村應急管理工作深入開展。

參考文獻:

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[2]安徽省人民政府應急管理辦公室2009年工作總結和2010年工作要點[EB/OL].(2010-03-18)[2010-03-20].http://www.ah.gov.cn.

[3]區劃人口[EB/OL].(2010-03-18) [2010-03-20].中國安徽網，http://www.ah.gov.cn/zjah/mainmenu.asp?name=qhrk.

[4]中華人民共和國突發事件應對法[M].北京:中國法制出版社，2007.

[5]教育部.中小學公共安全教育指導綱要[Z].2007.

[責任編輯、校對:楊栓保]