行政事業性國有資產管理問題思考

摘 要: 作為國有資產的一個重要組成部分，行政事業性國有資產是保障國家機關高效運轉和各項社會事業快速發展的重要物質基礎。但與強化經營性國有資產管理相比，各級政府對行政事業性國有資產的監管卻成為整個國有資產管理中相對薄弱的環節。針對行政事業性國有資產管理中存在的主要問題及其成因，需要從制度變遷的角度加強完善并拿出應對之策。

關鍵詞: 行政事業性單位; 國有資產管理; 制度變遷

中圖分類號: D922.11 文獻標識碼: A文章編號:1673-9973(2010)02-0049-03

Ponder over Management of State-Owned Assets

of Administration andInstitution

GU Wen-juan ， TIAN Guang-yan

(Xi’an University of Architecture and Tecnology， Xi’an 710054，China)

Abstract: As an important component of state-owned assets， State-owned assets of administration and institutions are the important material foundation to ensure effective functioning of state organs and rapid development of social undertakings. However， compared with strengthening of working state-owned asset management， the administrative supervision of governments at all levels of state-owned assets management has become the weak link. In this paper， the author analyzes the existing problems of management of state-owned assets of administrative institutions and its causes， and proposes the countermeasures of improving management of state-owned assets of administrative and institutions from the angle of institutional change.

Key words: administration and institution units; state-owned assets management; institutional change

行政事業性國有資產是指由行政事業單位占有、使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和[1]。盡管它不能自我保值增值，但隨著經濟和社會事業的發展，我國行政事業性國有資產總量在不斷增加，據《中國會計年鑒2007》數據資料顯示，截至2006年底，行政事業性國有資產的總量約為49852億元，占當年GDP總量的1/4，可見行政事業性國有資產的地位已是經營性國有資產以及其他各種形式的資產所無法取代的。而由于經濟運行中，各方面利益沖突和社會各階層之間權益關系的不協調、不合理現象普遍存在，并難以在短期內得到有效解決，致使各級政府對行政事業性國有資產的管理監督成為了整個國有資產管理中相對薄弱的環節，存在著諸多問題。

長期以來，行政事業性國有資產管理問題一直受到業界和學者的關注。國內眾多學者的學術文獻都圍繞管理的現狀、問題展開廣度上的探討和研究，但甚少對其管理問題的深度給予系統的分析，同時提出的對策建議也缺乏理論支撐，而本文將轉向一個全新視角，對此問題進行深入的探討。

一、行政事業性國有資產管理中的主要問題

(一)資產配置失衡，使用效率低下

由于缺乏合理有效的資產配置標準和約束機制，在使用中又缺乏規范化管理，目前我國行政事業性國有資產存在著嚴重的資產閑置、浪費與資產隨意、重復配置等現象，很大程度上降低了資產配置的效率，導致資產配置失衡，使用效率低下。

1. 資產購置的盲目性和隨意性。行政事業性國有資產是由各級政府的財政撥款形成，具有消費性的特點，因此他們在資產購置時不切實際，只趕超消費潮流，追求“高精尖”、“功能全”提前更新，使得大量尚能使用的設備處于閑置狀態，進而導致資產沒有得到充分利用，使用效率不高;有的購置資產甚至是為了謀取私利，同樣造成國有資產的嚴重浪費，不能使有限的資產發揮其最大的功效，從而造成了資產使用的效率低下。

2. 資產配置水平的差異性。由于我國行政事業性國有資產被政府部門、社會團體、事業單位所占用，分散化現象比較嚴重，必然存在不同程度的資產分配不均和利用不合理等情況。另外，行政事業性國有資產大多為固定資產，其流動性較差，不同地區、不同部門之間不能實現資產配置的順利劃轉，產生大量的資產閑置和浪費，而且由于各地區、部門、單位之間是分級管理，資產也只為其各部門所有，共享程度較低，致使資產利用率較低。

(二)資產流失嚴重，資產管理難度加大

資產流失在行政事業性國有資產管理中普遍存在，對于顯性流失，政府可以通過統計方法記錄和控制，但對于人為操縱導致的隱性流失，除監管技術難度大、成本較高外，且難發覺、難控制，防不勝防。

1. 決策失誤導致的資產隱性流失。由于“部門利益”的驅動，許多地方政府、部門領導盲目引導，最終導致決策失誤，例如興建公益設施和大搞公益活動，一方面沒有達到預期的公益效果，另一方面還加大了財政負擔，而無效資產也隨之產生，造成資產隱性流失嚴重。

2. 資產處置違規導致的資產流失。由于在資產處置過程中普遍存在不規范現象，有相當一部分單位不執行國有資產管理有關規定，把占用的國有資產隨意變賣，擅自處置，造成大量國有資產流失[2]。許多單位在資產處置時未辦理報批手續，資產出售不申報、不評估、不公開，資產報損不作鑒定。事實上，這些不按照財政部及相關部門頒布的法規條款進行資產處置的現象與社會主義市場經濟體制相違背，在很大程度上造成了資產的流失。

3. “非轉經”導致的資產流失。“非轉經”指一些行政事業單位利用國家撥付的非經營性資產，從事生產經營活動，獲取利潤、租金等收入，形成非經營性資產轉為經營性資產的現象[2]，主要方式則包括:興辦各種經濟實體、附屬營業單位;運用非經營性資產投資、入股、合資、合作和聯營;運用非經營性資產對外出租、出借。“非轉經”是適應社會主義市場經濟體制改革的產物，但隨著改革的深化，其消極影響漸漸凸顯。如一些行政事業單位將全民所有的部分國有資產轉為集體所有，導致資產流失;為取得更高的收益或利潤，一些行政事業單位未經國家正規部門的審批將非經營性資產廉價租賃或承包給私人，導致資產流失;資產來源的無償性造成資產使用的浪費嚴重，導致資產流失。

4. 收益管理不善導致的資產收益流失。資產收益的流失可以說是行政事業性國有資產流失中一個突出的問題。行政事業單位國有資產的主管部門、政府、各行政事業單位等不同產權主體之間的產權關系與權、責、利應是清晰的，但在實際運作中，占有、使用主體代替了產權的其他主體，實際上共同擁有了對資產的占有、使用、處置和收益權，這也是行政事業單位資產處于誰占有誰受益狀況的根源所在。根據行政事業性國有資產的性質及誰投資誰收益的原則，其收益應該歸國家所有。但事實上，他們獲得的投資收益或對外出租所得租金，都以不同形式進入其“小金庫”，在現實的法律環境下，國家也并未對此行為作出明確的處罰規定，這在一定程度上是對一些行政事業單位的縱容，導致國有資產大量流失。另外，國家對這部分收益的預算約束性較弱，即存在資產管理與預算管理的脫節，無法對收益的歸屬問題提出一個更合理、高效的解決方案，也導致了國有資產不同程度的流失。

(三)資產管理機制不健全，法律法規不完善

1. 從實踐來看，我國行政事業性國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。在資產監管中，資產管理與預算管理相脫節，主要表現在資產的統計報告制度不健全和資產存量不清楚等方面。另外，目前還沒有明確的資產配置標準，使財政部門編制部門預算、批準配置資產缺乏必要的依據，造成預算安排不合理、資產配置不公平，導致資產的閑置浪費[4];由于缺乏客觀公正的資產使用效率評價標準和方法以及有效的激勵、約束機制，無法對資產使用效率進行有效評估，資產使用效率普遍較低[5]，這些都給行政事業性國有資產管理帶來一定難度。

2. 為了規范和加強行政單位國有資產管理，維護國有資產的安全和完整，合理配置國有資產，提高國有資產使用效益，保障行政單位履行職能，我國于2006年5月30日頒布《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，并于同年7月1日生效。這兩個辦法再次明確了行政單位和事業單位國有資產“實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制”，但主要是針對存量資產的管理，對行政事業單位資產的形成和配備環節并沒有做出明確的規定，而且有關資產配置、處置、資產評估等具體規定還需要進一步細化。實施三年來，由于其所規定的具體體制與部分部門和地方所實施的具體體制有所不同，加之規章本身的地位和效力的有限性，該體制并未能在全國范圍內得到完全執行。

二、制度經濟學視角下的行政事業性國有資產管理

行政事業性國有資產管理成為國有資產管理中的重要一環已經是不爭的事實，而加強行政事業性國有資產管理，不僅有利于降低政府管理成本，節減不必要的財政開支，還有利于整合政府資源，促進節約型社會的發展。一直以來，尋找有效的完善措施一直是全社會努力的方向，真正強化行政事業性國有資產管理是全社會最終的目標。而新制度經濟學成為提出改善和強化建議最好的理論依據，新制度經濟學代表人物之一諾思就認為:“制度變遷是經濟增長的主要因素，制度創新是經濟增長的源泉。”筆者有理由相信制度變遷與制度創新理論對加強行政事業性國有資產管理有著重要的指導作用。

(一)關于非正式制度的創新

非正式制度不僅可以蘊涵價值觀念、倫理規范、道德觀念和風俗習性，而且還可以在形式上構成正式制度安排的“先驗”模式[3]。在我國，把價值層面的東西轉化為制度層面的力度是遠遠不夠的，而行政事業性國有資產管理正需要這樣的轉變。筆者認為:一是要重塑規則文化，走出認識誤區。行政事業性國有資產改革的大方向是實現資產占用公平，提高資產使用效率，而占用公平并不意味著絕對意義上的公平和公正，應該是與工作職責相對應的資產占用的公平，使資產管理良性循環。要實現資產使用和處置的優化、合理，應該充分發揮資產的使用價值與潛在價值。這種觀念的轉變是必須的，也是可取的;二是市場配置資源應該遵循一定的規則，其核心要求就是在經濟活動中守法制、講誠信。在市場經濟條件下，任何的經濟主體都是“經濟人”，其追求自身利益或利潤最大化的行為是經濟發展動力，應予以大力提倡。但在追求自身物質利益的同時，給整個經濟造成負外部效應的現象也是普遍存在的。行政事業性國有資產的管理中就存在這個問題，而相關部門過多地從道德層面給予了包容與原諒，造成的后果就是敗德行為的不斷重演。因此，宣揚理性的功利文化就顯得至關重要，這樣既有利于經濟的健康發展，也有利于社會的文明進步。

(二)關于正式制度的創新

1. 明確管理部門職責分配，使資產產權清晰化。一個好的制度安排能夠提高經濟效率，而產權安排直接影響資源配置效率。由于我國行政事業性國有資產監管部門多且職責分配很不明確，造成產權關系不清現象較嚴重，因而明確管理部門職責分配，使其產權清晰化是當務之急。筆者認為:一是財政部及相關管理部門應發揮其資產管理和預算管理結合的優勢，據現有資產存量的分布、使用情況，明確各級政府、部門、單位的職責分配，做到“各司其職，制約管理”;二是在資產占用時，應該試推行有償使用，在資產處置時，嚴格依據國有資產監管部門規定行事，在資產評估時，無論是有形資產還是無形資產，都應該嚴格通過規范的入賬、登記和轉讓等，不會影響到資產的保值;三是資產收益的歸屬問題，行政事業單位的資產收益應該屬于國家所有，應按照政府非稅收收入管理的相關規定，對這部分收益應由資產部門進行統一管理與監督，明確資產收益回歸國家這一產權主體，使資產產權清晰化。

2. 加強市場經濟制度建設，使資產配置合理化。加強市場經濟制度建設和促進市場化制度變遷，是建立健全市場經濟體系的有效方式，這為行政事業性國有資產的合理配置提供了一個優越的外部環境。隨著經濟市場化的大規模推進，多元化產權主體競爭格局和市場經濟的微觀基礎基本形成，創新與改革要適時轉移重心。我國的行政事業性國有資產是政府機關事業單位的重要物質基礎，且資產占用、使用具有無償性，可以說一切活動都在政府的全力監管下進行，應該建立資產的有償使用制度，定期按規定上繳經濟利潤。同時，在資產購置方面，應該按照實際需要合理分配資金，減少或避免資產閑置、浪費，在資產配置中，盡全力解決資產分散化嚴重的現象，使資產配置進程有條不紊。

3. 頒布《行政事業性國有資產法》，使資產管理規范化。如果沒有制度創新與制度變遷，即通過頒布成熟、完善的法律制度對行政事業性國有資產管理進行約束，行政事業性國有資產的管理就很難走向合理化和規范化。我國行政事業性國有資產管理的法律規定曾經歷了從1995年財政部、國家國有資產管理局發布的《行政事業單位國有資產管理辦法》到2006年財政部發布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》的變化，但是始終缺乏專門的單行性法律、法規。筆者認為，盡快頒布《行政事業性國有資產法》不僅可以加強行政事業性國有資產監管，而且能完善國有資產法律體系，可謂勢在必行。具體來講，此法還能實現在行政事業性國有資產的形成、使用、配置、處置和監督的每一環節建立起嚴格的管理制度，這樣一來管理將更具針對性，除了能對各個重要環節加以有效控制外，還能在管理過程中優化程序，使行政事業性國有資產管理規范化、制度化。

參考文獻:

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[5]陳建春.構建新型行政事業性國有資產管理體制的探討[J].四

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[責任編輯、校對:楊栓保]