房屋管理的法學分析

摘要：住房改革引起的房屋產權的轉化(從國家所有到私人所有)，并不意味著房屋使用管理權的完全移轉(從政府管理到私人自治)，但私權進入傳統的公權管制領域，私權與公權在房屋使用管理中形成既相互區分又相互促進的合作關系。私權成為房屋使用管理中的支配力量，私人自治是私權行使的主要方式；公權的作用在于公用部分以及公益需求的公共事項上，促進和保證私權意思的形成以及在法定范圍內的正確行使。房屋使用管理在立法上的完善涉及從《物權法》、《房地產管理法》、《物業管理條例》以及相關司法解釋等一系列公私規范性法律文件的共同作用。

關鍵詞：私權；公權；私人自治；契約；法定；房屋管理

中圖分類號：D922.181 文獻標識碼：A 文章編號：1009－3060(2010)06－0116－09

房屋管理是指對私人業主利用、維修、改造其私有住房的行為的管理，是我國住房制度改革后新產生的一種房屋管理關系。我國城鎮人口的住房目前主要集中于按建筑物區分所有權模式安排的單元式私有住宅的形式。有關業主的建筑物區分所有權，現行物權法已作了原則性的規定。與此原則性規定相匹配的，尚有許多配套性制度安排需要建立或完善。房屋管理方面的法律制度即為其中重要的一項。現實生活中，一方面全國各地日趨增加的住房糾紛很多時候都發生在小區內部的業主之間，在房屋管理公共事項上不愿或者無法達成共同決定，比如籌集、使用專項維修基金，維修、改建、重建建筑物及其附屬設施，共同管理、使用房屋的共有部分，成立業主大會、業主委員會等，以至物業公司越權代行職權非常普遍；另一方面，住房主管機關忽視或弱化業主的自覺自治的監管越位，與放棄或弱化住房管理主導權的監管缺位長期并存，在各類糾紛中房管部門要么認為“和它們無關，這種事情已經超出了它們的管轄范圍”，要么粗暴干涉、甚至剝奪業主對房屋使用管理的自治權，“無法容忍業委會擺不正自身位置”。矛盾的兩頭積累，致房屋管理常常陷入一種“公地悲劇”。

由于上述問題同普通百姓的基本生存聯系密切，自然也就牽連到各方的利害，并隨著我國住房制度改革的逐步向前推進而日益受到重視。各地方也相應出臺了一些類似于物業管理條例之類的規章。有關的規章通常將焦點集中于協調處理業主、業主大會、以及物業服務方之間的權限和責任，并已取得了一些成效。然而整個問題始于新的住宅小區興起以及職工住房房改后，原本負擔著整棟樓房或成片小區管理職責的各城鎮的公房管理部門和各單位的職工住房管理部門逐漸退出了管理，而新的管理機制又未能及時形成這樣一種特定條件下。換句話說，公權力退出所留下的空間未能為私權力機制所填補，這是有關糾紛的源頭之一。

一、房屋管理與業主的物業管理

過去解決房屋管理問題的法律途徑是公房管理，它的法律基礎是住房國家所有權，它的實現方式是房管機構的統分統管。然而持續深化的住房改革使得住房私有成為普遍的社會現實，房屋管理不再是純粹的政府公共管理，而融合和接納了私人自治的內容。

私權在房屋管理中的擴張：自治的引入

日本學者早川和男通過對世界主要國家住房管理政策的考察和分析，歸納出私房管理的主要模式。在這些國家中，政府機關都在不同程度上加強和完善房屋管理的干預和調節，以求更好地解決住房問題。但是，政府對于房屋管理的干預只是努力使房屋使用在市場調控與行政管理間尋找平衡，而沒有改變私房與市場的關系和性質，房屋私有始終都是各國住房制度的法律基礎。在美國，私權在住宅管理中被賦予了整個制度基礎的價值，而對政府干預私有房屋管理關系持謹慎態度。而英國曾經是政府直接投資建房的典型國家。自第二次世界大戰開始，英國中央政府和地方政府均投入大量資金用于建造或翻修住房。然而這種以政府財政補貼替代市場自由調節住房需求的管理模式到20世紀50年代開始，因為政府財政負擔過重等原因不得不面臨被迫改革的困境，為此英國政府對公共住房提出了“國家往后撤”的方針，以“住房私有行動”為目標，大力推行住房私有化的政策，重新在住房管理中引入以私權為基礎的市場機制，努力提高居民住房自有比例，鼓勵私人業主通過市場選擇物業公司對住房管理和維修，自治管理房屋物業事宜。

在我國伴隨著住房體制改革中的房屋產權變化，私權也逐漸成為房屋利用的支配力量，控制著房屋使用、維修、改建的主要環節。對房屋的管理，作為管理關系一方的私人業主(房屋所有者、合法使用者)需與國家、市場兩股力量合作。自治是適合于聯系業主和政府，借助私權與公權的合力，在政府組織與私人之間發揮作用的一種管理機制。作為命令和控制的補充，政府容忍或者鼓勵該機制，以實現政府機關自己不會制定和執行的一些房屋管理標準。由此，私權進入房屋管理，建立在建筑物區分所有權基礎上的業主物業管理成為私權自治行使的主要方式。

私權機制在房屋管理中的動力與阻力

理想的業主物業管理遵循這樣的法律邏輯：在住房商品化改革完成后，利用物權法定制度，依據所有權原理和共有理論，將房屋管理的主導權由原來行政權威授權的政府機關轉化為法定民事確權后的全體業主，再通過業主自主制定契約關系(管理規約)，從而確立起業主自我管理的責任和自我管理的機制。這種在法定民事確權的前提下，通過協議對全體業主權利保護、義務約束的私權機制被認為是房屋所有者(或者是房屋使用者)之間建立合作和依賴關聯的基礎。在房屋管理領域，這樣的制度安排將鼓勵普遍存在的合作發生，各方利益能夠在這一領域得到控制和協調。

《物權法》、《物業管理條例》等制度設計雖然遵循上述理論說明和邏輯推導將房屋共有部分及公用設施設備的使用、維修、改造的權利賦予了全體業主，并構建了通過協議達成共同決定的條件和程序。然而首先，由于房屋共有部位和公用設施設備并非與每套住房直接相關，共有部位、公用設施設備損壞可能只影響少量房屋的正常使用，加之社區內業主、房屋使用者的聯系疏離、共同意識薄弱，部分產權人認識不到應承擔的共同義務。僅僅依靠業主自覺，依靠以私人意思的同意性表達為核心的傳統協議機制，想要全體業主在房屋管理公共事項上滿足2／3或者1／2的法定多數之“共同決定”，往往非常困難，甚至是不可能的。其次，不僅建筑物區分所有權中的共有部分、公用設施設備存在著公益維護共同使用的房屋管理問題，即便專有部分也同樣存在類似問題，因為專有部分在實物形態上畢竟是不能真的脫離整個建筑物獨立的存在，從而不能像獨立物品那樣任由其所有人隨意處置的。比如在住宅專有的陽臺欄桿或外墻設置突出物的行為；在住宅內部飼養家畜妨礙公共居住生活的行為；危險增設或拆除住宅內部結構物與設備的行為；隨意張貼廣告物、標識物或標志物的行為等。總之，單純依靠意思自治、契約自由的協議機制往往難以使私人業主在房屋管理公共領域形成法定有效的共同決定，而物權制度雖對建筑物區分所有權和業主物業管理有著原則性規定，卻也沒有促進和保障業主就房屋管理公共事項達成共同決定的具體規則設計或針對性制度安排。不僅在我國，在韓國單純依靠意思自由的私權調控方式來實現住房自治管理在實踐中的失敗已經被其住房管理經驗所證實。

二、房屋管理與政府的公共管理

雖然新的住宅小區興起以及職工住房房改后，原本負擔著整棟樓房或成片小區管理職責的各城鎮的公房管理部門和各單位的職工住房管理部門逐漸退出了管理，但是這種變化以及私權自治在房屋管理中的引入，既不意味著公權力退出留下的空間已經被私權利機制所填補(如前所述)，也不意味著新進入的私權機制可以完全脫離公權管制。對于房屋管理中公權管制的存在和作用，不能理解為是與私權調控機械的此消彼長的關系，政府所代表的公權強制在房屋管理中始終存在，私權自治的引入，只影響和改變著政府公權管制在房屋管理領域的作用范圍和行為方式。

公權在房屋管理中的堅守：公益的維護

當私人自治成為與行政監管平行的房屋管理制度安排時，“契約自由”、“物權法定”以及相關的私法制度是作為房屋管理的一種柔性工具被引入。公權管制對私權工具選擇適用的目的，一是避免傳統的行政管制過度化。“在公共行政中，為了使行政運行更加透明和潛在地更有責任感的目的，將契約對話嵌入管制關系。目的是為了獲得所執行任務的透明度性，為了行政運行成本的降低，為了幫助運行單位對其消耗和執行負起責任”。二也是更重要的是考慮到私人追求利益最大化與房屋管理公益秩序之間的天然矛盾，為確保契約自由、物權法定等私權工具的引入和運用不至于沖擊公益維護的要求，公權強制要把私人意志規制在房屋管理公益秩序可接受的范圍內。換言之，房屋管理在完善私權自治機制的基礎上，仍然需要保留必要的國家公權管制，通過國家干預的形式彌補業主自治的不足。為此，政府公權所代表的國家強制對私人自治的必要介入和程序強制，具有重要的規范意義。尤其是住房改革摒棄了傳統公法將房屋管理裁量權直接轉化為行政規則的方案，轉而更加強調“行政執法”的法定依據和法定程序，突出尊重私房管理中的“業主自決”和“業主自愿”。此時行政公權的功能和作用集中于公用部分以及公益需求的公共事項上，促進和保證私權意思的形成以及在法定范圍內的正確行使。

首先，公權監管強制干預私權行使被嚴格限制在維護房屋公共利益所必需的最低范圍內，即只有私權行使已經對或者可能對公用部分或其他業主造成不利影響或危險情況時，公權的強制介入才被認為是合理的。其次，公權監管被嚴格控制在程序強制的范圍內，其不僅為私權在其間的行使拓展空間、確定自由度，也為公權監管提供進入的依據和行使的界限。具體而言，第一，在私房使用中以不對公共利益產生滋擾為限。此處強調對公共利益的滋擾，并不以實際發生在建筑物(單體建筑物)或者建筑物群(小區)的共有部分或者公用設施為限，事實上住宅內部行為也同樣可能發生。同時對共有部分或公用設施的私自使用并不一定構成侵權，只要這種使用被合理地限制在未造成對公共利益的滋擾范圍內。第二，在私房維修中：以公用部分、公用設施設備為重點，規制和禁止對公用部分的擅自改造或不合理使用，比如禁止將公用部分擅自改作自用；禁止不合理地自己使用或者準許他人使用公用部分以致其他業主不能使用或者給其他人造成滋擾或者危險。目的也是維護所有業主對公有部分、公用設施共同享有的利益和合理期待；第三，在私房改建中，只規制使用功能和設計結構的改變可能導致的建筑物整體安全隱患和功能減損。

行政監管在房屋管理中的缺位與越位

雖然公權所代表的國家強制在房屋管理中始終存在，其在房屋共用部分以及公益維護上具有重要的價值和作用。然而現實中政府公權常常由于下列原因長期處于行政監管缺位與行政監管越位并存的管理誤區。

第一，認識的偏差。現行公權管理機制在面對新引入的私人自治管理時，作為行業主管的房管機關并沒有很好地應對變化了的房管情勢，對于尊重私人業主的權利與堅守自身管理的職責常常存在認識偏差：一種是繼續遵循我國原先的行政命令式監管方式，仍然認為房屋管治的權威在于行政授權，與私人無涉、與私權無關，堅持政府機關是唯一掌握房屋使用管理權的機構，忽略和弱化房屋業主、使用者在私房使用管理中的自覺和自治。另一種則堅持私房管理應該在私法制度范圍內由民事主體(私人業主、房屋使用者)自己處理，政府公共權力的介入是對民事權利的不當影響和過度干涉，在監管行為上體現為放棄或者弱化房屋管理主導權。房管機關只認同管理者的身份，在沒有明確管理依據和管理界限的前提下，不能或者不愿確實承擔房屋管理的責任。

第二，立法的滯后。作為房屋管理公權制度主要立法依據的《城市房地產管理法》在制定之初被賦予了更多不動產民事立法的色彩，在立法定位和功能界定上偏離了房屋管理法的內容。或者說在制定之初由于欠缺物權立法，原本定位為管理立法的《城市房地產管理法》卻不得不承擔起民事立法的大部分功能，由于更多關注于業主民事權利的確認和維護，真正的管理內容，包括房屋管理中政府公共監管的職能、監管的方式以及監管的程序等內容既不全面也不完善。由于相關內容的缺失，當房屋管理需要政府公權管制在住房公用部分以及公益維護上發揮其應有作用和功能時，卻面臨立法授權不明的難題：現行房地產管理法欠缺國家適當干涉(程序強制)私權自治的立法規定，沒有促進和保障私人意思在房屋管理公共事項上適當集中的機制安排。

在現行的法律機制中，單一的私權調控或者公權管制都不能滿足目前住房模式下房屋管理的現實需要，從房屋管理法律關系特殊性出發，探索私權調控與公權管制在房屋管理中的參與、合作、共治成為房屋管理法治發展的必然選擇。

三、房屋管理的法治完善：公私共治

“房屋管理”法律關系，主體兼顧政府行政機關與私房所有者、使用者；內容覆蓋業主民事私權與行政管理公權；客體既輻射私有領域的個體利益，又反映公共生活中的共同利益。“房屋管理”與通常所稱的“物業服務”或者“公房管理”不同，在管理內容上包括但不限于以平等為主要特征的物業服務關系；在管理性質上私人自治的內容和機制被引入，與純粹的行政公房管理相區別；在管理方式上不是單一的政府監管，也并非完全意義上的私權自治，而是必要國家強制下的自治安排，公私共治是其核心內涵。房屋管理法律關系公私屬性緊密結合的特殊性表明，在房屋管理領域，私權與公權是既相互區分又相互促進的合作關系，私權調控和公權管制在房屋管理法律制度中都合理存在并相互促進。對于私權機制而言，業主在法定制度的框架內，通過契約自由、物權法定等主要私法工具實現房屋管理中的意思自治；對于公權機制而言，政府行政監管的作用在于公用部分以及公共利益的維護上，通過構建一系列的程序監管來推動和規制業主的意思自治，確保對第三人利益(公益需求)的維護和干預。簡而言之，房屋管理中的公私共治是用必要的國家強制修正和限制私權自治，實現公權強制與私權自治的銜接，目的是將分散的私人意志適當集中，促進和保證私權共同意思在房屋管理公共事項上的形成以及在法定范圍內的正確行使。

房屋管理公私共治的實體路徑

國家強制介入和干涉私權領域，在房屋管理公共事項上集中私人意志的途徑和方式主要有兩種：

第一，直接方式——通過立法強制集中業主在房屋管理公共事項上的自由意志。我國將業主自愿達成共同遵守的管理協議稱為“管理規約”，國外也稱“公契”(the deed of mutual covenant)，這是一種包含了一定法定強制的特殊契約。由于單純依靠意思表示的協議機制很難在房屋管理公共領域形成法定有效的共同決定，契約機制改進需借助于管理規約制度的完善，在傳統的自由協議中增加必要的法定強制以達到“國家在必要情形下迫使人民完成一定的交易，卻不干預交易的內容”。具體而言，通過立法預設強制條款(內容)的方式，在房屋管理公用部分或者公益維護的重大事項上實行推定同意的法定意思表示，構建“物業管理人或者業主代表申請－主管當局(酌情決定)－業主反對否決”的“共同決定”機制。

在“管理人或業主代表申請一主管當局酌情決定一業主反對否決”這樣一個房屋管理共同意思表示形成機制中，已經突破了單純的私人意思自治范疇。首先，立法賦予管理人或者業主代表申請啟動共同事項決議的權利，一是使物業管理人直接參與到私房管理的共同意思表示中來，物業管理人的作用因為實際操作的現實需要得到更加積極的主動發揮，而不只是單純地依靠與業主的物業服務合同維系，也不會因為物業合同欠缺相關授權而陷入被動，二是少數業主代表也可以啟動這種公共事項決議程序，而不必拘泥于人數上的苛刻條件；其次，主管部門依據立法的明確授權，在涉及公益秩序的房屋管理公共事項上保有主導地位，為其干預業主私權自治提供明確的管理依據和管理界限；最后，考慮到私權仍然是房屋管理的重要力量，對業主意志的尊重則體現在反對意思表示的終局效力上。物業管理人、主管機關、業主通過參與、共享，在房屋管理的意思表示機制中各得其所，有利于解決多方及多元利益爭議，增進彼此的合作關系，強化不同主體對管理規約正當性的共識程度，從而實現國家強制與私權自治的對接。

從目前的立法現實看，由《物權法》、《房地產管理法》、《物業管理條例》以及相關司法解釋等一系列公私規范性法律文件組成的現行房屋管理法律體系中，對于通過立法強制集中業主自由意志的直接方式沒有明確的立法規定，也相應地缺乏“物業管理人或者業主代表申請一主管當局(酌情決定)一業主反對否決”這樣針對性的制度安排，在2009年《城市房地產管理法》修訂全面啟動的背景下，這是本次修法需重點關注的新增內容。

第二，間接方式——利用法團意思集中業主在房屋管理公共事項上的自由意志。在香港，全體業主(一個屋村范圍內)必須依法成立一個法人組織(法團)，全體業主的權利義務統一由這個法人組織享有和承擔，在業主和物業管理人之間有一個組織實體存在。借助法團意思的形成將私人業主個體的分散的意思適當集中，通過對法團組織及其運行機制的規制將國家強制落實到業主私權領域，并將業主的自治安排合理限制在私房管理公益秩序可接受的范圍內。

我國《物權法》、《物業管理條例》等只規定和強調全體業主的權利義務由業主大會統一行使，沒有明確承認業主大會是具有私權行使和自治管理雙重能力的組織實體。《物權法》第七十五條的規定，反映出我國法律只是將業主大會作為全體業主行使私權的一種可選擇方式，對于業主大會，法律沒有強制要求固定的組織機構，沒有嚴格規定組織設立章程和設立程序，甚至沒有完善的注冊登記制度，這些都表明立法沒有將業主大會作為一個組織實體來規定。因為其獨立人格組織體的法律地位在立法規定上界定模糊，相應地作為設立章程的管理規約以及設立程序的注冊登記兩者的法律效力在立法上也沒有明確。在具體內容上，關于業主大會的成立、議事程序、職責和權力在房屋管理中的規定，都是原則提及，不具操作性，比如在業主怠于行使管理職責時，對于強制成立或者強制召開業主大會沒有規定；再如關于房屋強制鑒定、強制維修、強制改造中業主大會的法定職責，同樣沒有規定。由于全體業主沒有形成一個典型的組織體形態，現行的物權制度無法借助法團意思的形成來促進私人意思的集中，也就無法直接通過對實體組織及其運行機制的規制將必要的國家強制落實到業主私權領域，作為國家強制干涉業主私權自治的間接方式也就無法實現。

對于房屋管理的組織實體——業主大會法律地位的規范內容，在房屋管理法律體系中只有《物權法》這一民事基本法有權確認業主大會作為組織實體，規定其設立條件和設立程序的法律效力。因此，物權立法對“業主大會組織實體法律地位的明確承認應是解決業主自治管理組織構建以及物業管理法律修改的關鍵”。

房屋管理公私共治的程序路徑

在新的住房管理模式中，房管機關的監管職能轉化為對私權自治的必要干涉和程序強制，監管方式則體現為構建一個日常的動態的監管系統，其間的各種監管環節和監管制度是實現監管職能的程序保障。

第一，在國家的公權管理與業主的自治行為之間，政府主管機關起到了橋梁和溝通的作用。政府主管機關的行為被認為是抽象的國家強制被龐大嚴密的行政系統及其人力成本分化為各種具體的常規的行政決策和行政執行，并能在最快的時間通過暢通的行政層級管理系統傳達到最細微的具體的業主行為中，而業主的自治行為通過行政監管被不斷校正在國家強制允許的范疇和程度內，同時這種借助于行政層級管理系統的傳遞并非是從上至下單向的流動，反向的信息溝通和信息傳遞也是政府程序強制規定被不斷修改不斷完善的一個重要原因。總之，私人自治模式被認為是“個性化、限制性的”，而法律規定又總是和抽象、靜態的國家意志相連，通過房屋主管部門及其系統機制將國家必要強制規定與業主自治行為時時保持連通，保障這個制度在動態的日常生活秩序中良性的運作。

第二，在房屋管理中，政府主管機關的監管重點，是在房屋公共事項上，既要確保業主在平等自愿的基礎上通過協議機制來確定彼此的權責，又要保證將私人自由意志適當集中到法律要求的范疇和程度中來——促進“共同決定”的形成。既不能過度或者單純依賴契約自身的規則能力，從而事實上放棄了對私房管理的引導與規制；又不能傳承過去以明示或者默示指定物業公司的方式，從而事實上剝脫了業主自我選擇的權利和可能。為此，房管機關的規范方式主要有兩種：一種是將房屋使用、維修、改造活動劃分為授權(許可)行為、限制行為(附條件許可)和禁止行為(絕對禁止)，并確立相應的責任保障機制。通過立法明確的行為劃分和責任設計來引導和規范房屋使用者的活動。另一種是將主管機關對私權行為的干預提前到私權意思形成和具體實現過程中，在滿足法定條件下，行政機關以強制“命令”的方式促成業主共同意思的形成，實現必要時國家對私人自治的“直接強制”。前者行政機關的管理主要集中在對業主私權行為事前的督導，以及對違法行為事后的責任追究，后者則直接滿足行政公權對房屋管理公益秩序維護的程序強制。

房屋管理公私共治的機制設計

第一，立法應根據國家強制集中房屋管理自治意志的直接方式，通過預設強制條款或強制內容，規定在房屋管理的重大事項上，實行“物業管理人或者業主代表申請－主管當局(酌情決定)－業主反對否決”的“共同決定”機制，引導和促進必要的國家強制(以房屋管理公益需求為限)納入到業主私權行使中。

建議在修訂《城市房地產管理法》時新增一章“房屋管理”，增加相關具體條文：

“在物業管理人或者達到十分之一人數的業主依法申請下，房屋主管機關有權以公告、命令等法定形式，敦促或者排除業主房屋管理中重要事項的適用，并酌情決定敦促或排除該事項適用的適合期限和適合條件，但有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主反對的除外。對房屋管理具有利害關系的人致其合法權益受到侵害的，可以請求人民法院予以撤銷。”

在房屋管理公用部分或者公共利益維護的重大事項上，實行推定同意的法定意思表示。將啟動房屋管理共同意思表示的申請權賦予對房屋實際領管、控制的物業管理人或者少數業主代表；主管機關有權依法直接推定這是業主共同意思表示的開始，并可根據實際情況決定落實和保障這一共同意思的適合條件和推進程序，事實上保留了主管機關接受、拒絕或者調整與全體業主利益相關事項提案的審查和決策權；這種法定的共同意思推定可以因為符合條件的業主反對(不同意)而被否決，這種否決在一般情況下具有終局的效力。

第二，立法應根據國家強制集中房屋管理自治意志的間接方式，進一步明確業主大會組織實體的法律地位，賦予業主大會登記注冊具有民事實體成立和民事權利確認的公示效力，而不是僅僅作為行政監管的登記環節存在。進一步細化業主大會的運行機制，尤其是主管機關對業主自治組織建立以及權利行使中的協助義務和管理職責。

首先，建議《物權法》第七十五條修改為：

“業主應當依法設立業主大會(業主會)，選舉業主委員會(業主委員)。設立業主大會(業主會)，應當依法向房屋管理機關申請設立登記。設立業主大會(業主會)必須依法制定管理規約。管理規約對業主大會、業主、房屋使用人、房屋管理人具有約束力。房屋管理機關應當對設立業主大會、選舉業主委員會(業主委員)、制定管理規約以及其他必要的房屋管理事項給予指導和協助，但法律法規另有規定的除外。”

其次，建議《城市房地產管理法》修訂在新增“房屋管理”一章內容中增加相關具體條文：

“房管機關對下列房屋管理重要事項具有酌情決定權：

設立業主大會(包括選舉業主委員會)的協助義務和管理職責；

督促制定管理規約(包括臨時管理規約)的酌情決定權；

其他房屋管理中公用部分或者公共利益維護的重大事項。”

第三，按照行政監管的職能配置，依法賦予房管機關行政審批、準入條件、登記備案、信息披露、監督檢查等管理職權，賦予房管機關經常性、常規性的監督檢查權力。通過構建一個日常的高效的監管系統，在房屋管理中清晰劃分行政程序強制對私權干預的依據和界限，加強對私權意思行使的程序強制，形成房屋管理中行政監管的法定秩序。

1 行政審批：為防止房管機關利用審批權力不當干涉房屋管理中的私權行使，通過立法對行政審批的決策和執行進行限制和規制是必要的。首先立法明確規定審批的事項，對于房屋使用、維修、改造中涉及土地變更、規劃變更、房屋結構性變更的重大事項要求強制報批；其次立法明確規定審批的程序，尤其是審批的流程、決策時效；最后立法明確規定審批的法律后果，包括決策理由說明、審批結果公示等。

2 準入限制：對物業公司、業主大會等主體設立條件增高還是調低對房屋管理秩序的影響甚巨。目前就物業公司的設立條件來說法律沒有針對物業服務的行業特點在資金、人員、資質、規章上進行針對性的實體要求和程序設計，致使進入物業服務領域的主體資質參差不齊，不但是小區物業糾紛增多的重要原因，也增加了行政監管的難度和成本。退出是與準入合并使用的整體系統。我國欠缺房屋管理相關的主體退出機制，比如已經不具備條件的物業服務公司或者業主大會如何合理而及時地退出房屋管理領域，行政機關對此應有何作為都需進一步完善。

3 登記備案：標示權屬設立和權屬變動的確權性登記(公示制度)與作為行政管理手段和管理環節的行政性登記(備案制度)應該被明確區別，并在立法中作為兩個系統處置和安排，前者由物權法等調整，后者由房地產管理法等規制。對于既有確權登記效力又兼具行政監管必要的登記事項，可以通過電子數據來實現兩類系統的連通與共享，并能因此大大降低監管成本提高監管效率。

4 信息披露：信息披露對房屋行政監管的作用在于：一是糾正業主與物業管理企業之間的信息不對稱。業主與物業管理企業之間的服務合同關系依賴于契約方式的自由選擇，而信息傳遞的充分和及時是這種契約自由選擇的保證；二是增加行政監管的透明度。公權管理在信息披露上的投入不僅更具權威性，也是行政機關日常監督檢查的制度建設內容，同時也為私權人提供了一條對行政機關監察的渠道；三是物業服務的現實需要。近年來新建物業小區的特點是小區規模越來越大，建設周期越來越長，商品房的類型越來越豐富，開發的方式更加復雜，房開商的法律類型越來越多樣化，這些都迫切需要建立一個集中的權威的信息收集，整理、發布的平臺。信息披露方式主要有建立房屋網上信息系統和管理檔案制度。

房屋管理的問題在于既往政府統分總管的公房管理系統由于不再適應變化了的住房模式而逐漸退出，然而在新的管理機制形成中，單一的私權調控或者公權管制都不能滿足目前住房模式下房屋管理的現實需要，集中體現在各種公私規范性法律文件的缺漏與不足。房屋管理法治的完善要在改進私權機制的基礎上，加強私權調控與公權管制的合作，利用必要的國家強制修正和限制私權自治，促進私人意志在房屋管理公共事項上的適當集中。為此，對私權機制而言，通過預設強制條款(內容)的方式，構建“物業管理人或者業主代表申請一主管當局(酌情決定)一業主反對否決”的“共同決定”機制，保障法團意思的形成或者全體業主共同意思的形成；對公權機制來說，政府公共管理職能轉化非常重要的關鍵，在于對房屋管理秩序形成和私權意思行使的程序強制干預，而不是直接介入業主私權自治管理的實體內容。

(責任編輯：謝閩)