論人大代表的利益沖突

摘要：人大代表的公職身份所代表的公共利益與其私人身份所代表的私人利益之間有可能存在沖突，這種沖突是人大代表腐敗的主要根源。人大代表的利益沖突是一個不能也不應該忽視的問題，它不僅是一種理論上的分析，而且也是政治生活中的一種現實。隨著人大地位和作用的提升，人大代表的利益沖突問題會越來越突出。因此，采取有力措施防治人大代表的利益沖突也成為完善人民代表大會制度和推進反腐倡廉建設的迫切需要。

關鍵詞：人大代表；利益沖突；人民代表大會制度；反腐倡廉

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1009－3060(2010)06－0085－09

2009年上半年揭露的英國議員“騙補門”(也稱“報銷門”)是轟動英國政壇的重大政治丑聞，并引起了世界性的廣泛關注，議員們的利益沖突問題也一度成為熱門話題。這里說的利益沖突是反腐敗領域的一個專有名詞，它是指政府官員公職身份所代表的公共利益與其個人身份所具有的私人利益之間的沖突。從理論上說，官員的公職身份要求他百分之百地為公共利益服務，不得借公職之便謀取私利。但在現實中，官員在一定意義上也是一個“經濟人”，也會追求自己的自身利益，利用公職身份謀取私人利益的現象也難以避免。由此而言，腐敗在一定意義上就是利益沖突行為，反腐敗就是要解決公職人員的利益沖突問題。事實上，許多西方國家的反腐敗機制就是圍繞利益沖突而建立的。西方國家一般都有關于防止和解決議員利益沖突的較為完善的法律與制度。在我國，隨著社會主義民主政治的發展，人大的地位與作用不斷提升，因而人大代表的利益沖突問題也需要引起高度重視。

一、人大代表的利益沖突：一個被忽視的問題

由于各種因素的影響，人大作為國家權力機關的權威和地位在一段時期內未受到應有的重視，人大在政治和社會生活中的作用也沒有得到充分發揮。相應的，人大代表的利益沖突問題也就被忽略了。但隨著民主政治的發展，這已經不再是一個可以被忽視的問題了。

1 人大代表的利益沖突問題一直受到忽視

在政治學界和法學界對人大制度的研究中，關于人大代表的研究一直是個薄弱點，而關于人大代表的利益沖突問題更是鮮見有人提及。近年來對人大代表的有限研究中，人們發現，隨著社會主義政治文明的發展，人大代表的地位和作用提升，人民對代表的期望提高，社會變遷和制度的改革在為人大代表創造出一種新的角色意識的同時也帶來了代表角色的沖突問題。近年來，已經有學者和人大工作者開始關注代表的身份沖突問題。北京市人大常委會法制辦的黃玉清曾總結了當前中國的人大代表之中存在的幾種身份沖突：①黨員人大代表的黨員身份與人大代表身份的沖突；②一府兩院的代表在代表與官員之間的身份沖突；③同一位人大代表擔任兩級以上的人大代表時，存在著代表上級人大與代表下級人大的沖突；④人大代表的個體性與代表人民代表大會整體的整體性之間的沖突；⑤選區利益與整體利益的沖突。類似的總結還有，這些總結基本囊括了代表身份沖突的各個方面，但是卻唯獨忽視了人大代表身份所具有的公共利益與代表個人身份所具有的私人利益之間的沖突，即代表所擔任的公職與其私利的沖突問題。產生這一現象的原因，一是因為利益沖突是西方國家反腐敗的一個專有名詞，國內學界和實際工作者還不很熟悉；二是因為在一段時期內，人大作用有限，人大代表的利益沖突問題在現實生活中因此也不很突出。

2 人大代表的利益沖突：一個不能也不應忽視的問題

作為權力機關的成員，人大代表的職權職責是很大的，如果這種職權被用來謀取私利，其影響也是很惡劣的，因而無論是理論上還是政治實踐中，人大代表的利益沖突都是一個不能也不應該忽視的問題。具體來說，這可從以下幾個方面進行分析：

(1)防治人大代表的利益沖突是遏制立法權異化的需要。在民主社會，立法權在整個國家權力結構中處于特殊地位：它解決了權力的來源和政權的合法性問題；它更具權威性和神圣性，如洛克所說的：它“不僅是國家的最高權力，而且當共同體一旦把它交給某些人時，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權力做后盾，都不能具有法律效力和強制性。”因此，立法機關不應該也不能夠使制定法律的權力違背公眾的意志，受制于非公共利益的目的。立法權的重要性、它對人民主權原則的體現、它對民意的代表及其他一些原因使它在國家權力結構中獲得了道義上的甚至實質上的優越地位，正如麥迪遜所指出的：“立法部門由于其他情況而在我們政府中獲得優越地位。其法定權力比較廣泛，同時又不易受到明確的限制，因此立法部門更容易用復雜而間接的措施掩蓋它對同等部門的侵犯”，也更容易導致立法權的異化，即以立法權謀私。這種立法權的病變、腐敗的根源和核心在于利益沖突，它的蔓延會摧毀社會正義的基石，帶來難以估量的損失。民主政治的基本法則之一就是由人民來制定法律，“確定那種所有其他活動都在其中發生的社會基本結構。”在代議制政體下，立法權的行使是人民通過他們的代表或議員來實現的，因此對立法權異化的遏制也需要從防治代表或議員的利益沖突著手來展開。

(2)防治人大代表的利益沖突是民主政治健康發展的需要。民主政治已經成為歷史發展的潮流和必然趨勢，是我們這個時代的“時代精神”。人民代表大會制度作為我國民主政治的具體形式之一，是人民主權原則與我國國情相結合的產物，是人民主權原則在我國的制度體現。人大代表扮演什么樣的角色，關系到人民主權的真實性和徹底性。人大代表是代表人民行駛國家權力的，從理論上說，其行駛權力過程中不應該摻雜、謀取代表的個人私利。如果出現人大代表利用代表身份謀取私人利益的利益沖突現象，必然會扭曲代表和人民的關系，違背民主政治的實質。在反腐敗研究領域，學者們基本公認民主是防治腐敗的良藥，但民主本身也可能會伴隨一定程度的腐敗，議員或代表的利益沖突就是民主的腐敗“副產品”，民主政治越是不成熟，這種副產品的出現就越猖獗。民主政治要健康發展，就需要大力防治議員或代表的利益沖突。

(3)防治人大代表的利益沖突是推進反腐倡廉建設的需要。“利益沖突”概念假定，如果一個人在某項政策方面有利害關系，而他在這一政策上又有決策權，那么他就可能自覺或不自覺地從自己的利益，而不是從公共利益出發來做出決策。人們把利益沖突看作腐敗的根源，因此，為了防治腐敗，首先要避免利益沖突。在反腐敗領域享有盛譽的國際組織透明國際曾經提出了一個有廣泛影響的概念——國家廉政體系，認為構建國家廉政體系是腐敗的治本之策，而立法機關則是國家廉政體系的一個重要支柱，在防治腐敗方面發揮著不可替代的作用。但是，“議會要想完全有效地起到這些作用，必須由正直的個人所組成。如果議會被看做是一個通過收買、賄賂、哄騙以至操縱而獲得權力的流氓集合體，那么這個議會便不但會喪失它應得的尊重，而且不能有效地促進良好治理和最大限度地減少腐敗，即使它想這樣做。”在我國，作為國家權力機關的人民代表大會在防治腐敗方面承擔著重要職責，而這些職責的履行要以人大代表自身的廉潔為基礎，因而也就必須高度重視代表的利益沖突問題。

(4)關注人大代表的利益沖突問題是人大地位與作用提升的客觀需要。隨著社會主義政治文明的進步和社會主義民主政治的發展，人大在政治上和組織上的自主性也已經有了明顯提高，人大代表在政治和社會生活中的作用也日益凸顯，這無疑是值得稱道的。但是，也正因為人大代表作用的提升，利用代表身份謀取私利不僅成為可能，而且也更為便利，其后果也更為嚴重。因此，也就需要對代表的利益沖突問題給予高度關注。

二、人大代表利益沖突的表現及成因

1 人大代表利益沖突的表現

人大代表的利益沖突不僅是一種理論上的分析，而且也是政治生活中的一種現實。一位人大研究的知名學者曾對五至九屆全國人大代表的罷免問題進行過研究，發現：第五、六、七屆全國人大代表被罷免的情況不多，被罷免的原因，一是政治原因，二是經濟問題，三是品德作風問題；但是到了八屆和九屆全國人大，代表被罷免的情況增多，其原因主要是經濟上的腐敗。由于我國實行的是代表的兼職制，代表的腐敗并不必然是其利用代表身份與職權謀取私利的利益沖突，但可以合理想象，其中必然有相當一部分行為屬于利益沖突。人大代表的利益沖突形式各異，既有為個人牟利的行為，也有為小團體攫取特殊利益的行為；既有與會期間的利益沖突，也存在閉會期間的利益沖突。我們大致可從以下方面進行分析：

(1)會議期間

①人大代表的立法腐敗行為

立法腐敗相對于其它腐敗更為隱蔽，也更具有危害性。在中國，極個別地方的人大立法活動中已經出現立法腐敗的苗頭。作為人大代表利益沖突的立法腐敗行為，主要是指人大代表利用人大的立法權以權謀私，不是出于公共利益而是出于私人利益從事立法。

嚴格來說，人大代表的立法腐敗行為不僅僅是人大代表在人大會議期間的利益沖突現象，因為立法是一個過程，而不僅僅是會議期間關于立法的表決。其實，起草法律草案是立法過程的基礎階段，在我國立法中，法律制定得如何法律草案起草至關重要，它給整個審議提供了基礎稿，以后的審議也只能在這個基礎上增刪。通常的做法是由法律議案的提案人或提案人所屬部門工作機關起草。此外，30名以上的全國人大代表或一個代表團也可以起草法案或提出議案。但人大代表大多是兼職的，另有其職業身份，其中不少代表是政府官員、國企高管或是企業主，他們在參與立法時難免不摻雜其私人利益。在法律起草過程中廣受指責的“借法護權”、“取利去責”等現象其實就是一種典型的利益沖突。有些來自部委或其他政府機關的人大代表在起草法律或提出法律議案時，傾向于把本部門的權力擴大到不適當的程度，而對于義務、棘手的事情就推卸責任，避重就輕。人大代表在立法問題上的利益沖突還包括代表受特殊利益集團的影響，成為其代言人，按照其旨意決定自己在特定法律問題上的立場。

②人大代表的賄選

在人大代表的選舉中，賄選已不是新鮮事了。大體來說，代表的賄選主要是兩類行為：一是代表為了當選上一級代表而付出金錢、財務等賄選。如新華網2001年10月19日披露了一起此類典型案例。在2000年12月選舉運城市人大代表過程中，河津市共有21名代表候選人給河津市人大代表送了錢物，總金額達101萬余元，共有123名河津市人大代表收受了錢物。二是在選舉或決定國家機關領導人時接受候選人的金錢、財物等而賄選。如有媒體披露，云南德宏州梁河縣有兩名副縣長在2003年的選舉中賄選，該縣153名人大代表中，竟有百名人大代表卷入了該賄選案。

③利用與會機會謀取私利

參加人大會議既是代表的權利也是其義務，但是一些代表參加人大會議時對議程規定的正式活動并不感興趣，而是借機辦私事。如在全國人大會議期間，“有些代表在按照自己的議程活動，有些人甚至違背有關規定而參加了各種社交活動，如為某些項目拉預算，會見老朋友等。”一些代表把參加人大會議當成是積累社會資本的捷徑，他們利用與會機會跟來自各行各業以及政府部門的代表廣泛結交，為自己或所在單位謀取政策支持和建立關系網絡。其中也不乏利用與會之便找機會與領導人合影等，并利用合影為謀取政治或經濟利益增加籌碼的現象。

人大對政府的計劃和預算、重大公共工程項目有審查批準、監督的權力，有些代表就利用與會機會搞各種小動作，或游說其他代表，事前“通氣”，在各自部門的預算或項目審批上互投贊成票，以實現特殊利益；或利用會上對政府機關的各種權力伺機換取政府在之后人大代表個人或小團體的事情上給予好處。在層級較低的地方人大，上述表現更為明顯，因為代表提出的議案并不經過大會審議，就直接交給政府辦理，在這樣的程序下議案是少數人大代表的意志的表示，。更容易摻雜其私人利益。一些研究者在實證調研中發現，一些以鄉鎮為單位的代表團和某些利益一致的群體，已開始利用代表身份和與會機會為自己獲取更大的利益，尤其是在建議、批評和意見中，已經有一些代表開始比較明顯地提出了一些事關自身的議案或建議。例如，擔任村主任和黨支部書記的人大代表聯名提出議案或單獨提出建議，要求改善村級干部待遇。

(2)閉會期間

①利用公共資產或信息謀取私利

人大代表承擔了一系列職責，理所應當享有一定的特殊待遇或保障。這原本是想讓代表們有良好的條件來更好地履行其職能，但個別代表卻利用這些優勢條件或信息謀取個人私利。每年各級人大都要組織代表開展各種活動，或視察，或召開各種座談會，或參觀學習，形式多種多樣。個別代表在開展活動時缺乏責任意識，沒有把聯系選民、為選民服務放在首位，而是將其視為休閑的機會，甚至因為消費的是公款而鋪張浪費，將履行代表職責變為公費娛樂和消遣。也有極個別代表利用視察等方式為借口，變相地向視察對象索要或者收受財物或免費消費。

人大代表在獲悉和掌握政策信息方面具有明顯優勢，這一方面擴大了代表的知情知政面，有利于代表職能的發揮，但同時也為人大代表的利益沖突提供了契機。他們有可能泄露或利用內部信息以換取暴利，或者是直接利用這類信息進行投資以獲取非法利益。

②利用代表身份謀取私利

近年來，一些私營企業主參選人大代表的積極性高漲，其中有個別人的參選目的就是想當選后利用人大代表身份為自己和企業獲取私利。《瞭望東方周刊》在一篇文章中談到了一位私企老板參選的目的就是為了生意：“企業要做大做強，如果我當了人大代表，可以融資，在納稅之類的事情上也有很多好處，工商、公安就不敢隨便找我們了。”他甚至還談到了坊間流傳的當選市代表可以“貸款可以不要擔保、納稅可以減免、犯罪可以保護”的信息，說“這個沒有明文規定，但是肯定是很可靠的。”這些說法當然不正確，但也在一定程度上反映了個別人大代表利用代表身份謀取私利的現象。

一些人大代表還利用代表身份為個人或團體提供超出職責的幫助，即人大代表利用本人職權或地位形成的便利條件，在掌握權力的第三者和與政府打交道的個人或團體之間斡旋，利用第三者的職務之便為請托的個人或團體謀取不正當利益。“斡旋”有居中調解之意，要居中調解就必須具備一定的身份和地位條件。人大代表作為國家權力機關的組成人員，享有對政府機關及其成員的監督權，他們能夠以其代表職權或地位為基礎，對其他政府機關成員的權力和地位產生影響。這些壓力或控制力有可能被別有用心的代表利用來幫助與政府打交道的個人或團體，為他們謀求不正當利益。雖然這種情況下人大代表并沒有直接利用本身的職務之便來為請托者提供幫助，但依然會導致利益沖突，因為他在第三者和請托者之間的斡旋是以他本人的職權或地位為前提和基礎的。

③利用個案監督之便謀取私利

個案監督一度成為人大實施法律監督的重要形式，也受到廣大人民群眾的普遍歡迎。在具體操作中，人大如果啟動個案監督，就需要及時跟蹤，但人大及其常委會行使職權的方式卻是定期舉行會議，這就決定了人大對個案監督的作用是有限的。此外，人大集體行使職權方式是通過民主投票以少數服從多數的原則來做決定，不可能把案件拿到人大大會上去討論、表決。由于集體行使職權難以操作，使得個案監督在很多情況下變成了人大的某個人或某個處室在監督，更有些人大代表利用其特殊身份和手中權力，對與自己有利益關系的案件或其他非典型案件提出個案監督申請，甚至參與個案監督，對案件的審理施加影響。這樣，個案監督便成為一種個人行為。個別代表受現實利益的驅使，利用這些便利從自身利益出發對相關案件進行監督，做出有失公正的判斷和處理。近年來的一些案例顯示，個別地方的人大代表對司法機關的年度工作報告審查及人事任免問題的表決，往往與司法機關接受個案監督情況的好壞相聯系，以此來對司法機關施加壓力，使其在某些案件處理上做出有利于人大代表私人利益的裁判。

2 人大代表利益沖突的成因

盡管頗具隱蔽性，但人大代表的利益沖突是客觀存在的，并且對社會的公平正義具有嚴重的潛在危害。引發人大代表利益沖突的原因是多方面的：

(1)代表的固有角色沖突

從理論上講，人大代表是由人民選舉產生的，代表全體選民的意志和利益，在行使公權的過程中，理所當然應該為選民謀福祉，堅持公共利益至上的原則。但由于人的趨利避害的天性，代表們在其任職的那一刻其實就已經為利益沖突奠定了潛在的基礎。代表們兼具“政治人”和“經濟人”的雙重屬性，并不天然地以公共利益為依歸，他們的個體特殊性以及社會稀缺資源的誘惑使其有可能違背公眾委托，利用代表身份謀取私利。也就是說，人大代表身份的雙重性決定了其所擁有的利益的雙重性，其個體身份所代表的個人利益與其人大代表身份所代表的公共利益之間存在天然的潛在沖突。除了與生俱來的私權，一旦擔任代表職務他們便擁有了代表公共利益的公權，并通過行使職權表現出來。當公權和私權集于一身時，人的自利性可能會驅使他用公權謀取私利，導致公權的非公共運用。

(2)代表兼職制的影響

與西方國家議員專職制不同，我國的人大代表實行的是兼職制，即人大代表是兼職的，代表們另有其職業身份，其中有相當一部分代表是各級政府的官員，也有相當一部分是在各行各業中取得突出成績的人員。兼職代表制原意在于保證選出的代表能夠廣泛接觸選民，代表最廣大民眾的利益，但它在一定程度上實現這一功能的同時，也在實踐中引發出一系列問題。兼職代表制下人大代表的主要收入來源并不是其擔任代表職務獲得的津貼，而是其作為公務員、企業管理者、知識分子、工人、農民等等職業身份獲得的收入。代表們與所任職單位的利益聯系非常緊密，這很可能促使他們利用代表身份為所在單位謀取利益，使他們在任職單位利益同公共利益不一致時不自覺地偏向增進任職單位的特殊利益而忽略甚至損害公共利益。因此從實際效果來看，雖然兼職代表制一定程度上保證了民主的廣泛性，但人大代表的兼職制無疑加劇了代表的角色沖突以及隨之而來的利益沖突。

(3)人大代表利益沖突防治制度不完善

對人大代表利益沖突的防治最根本的是制度途徑，從各國解決利益沖突的辦法來看，主要有財產申報、資產處理、回避及離職后的行為限制等，然而這些被經驗證明為防治利益沖突的有效制度在我國并未真正建立或很不完善，目前我國還沒有防治利益沖突的專門而詳實的立法，即便稍有涉及也未對人大代表的利益沖突提出相應的治理規范。以財產申報制度為例，它是目前各國發現和防止利益沖突的基本做法，被形象地稱為“陽光法案”，雖然我國出臺了領導干部收入申報的規定以及家庭財產報告制度，但這一反腐利器歷經20年的努力卻仍未健全。這對于民主政治的發展和反腐倡廉建設可謂是一大缺憾，也直接影響到對人大代表的利益沖突的發現和遏制。

(4)對代表的監督乏力

要防治人大代表的利益沖突就目前來說最重要的是加強對代表的監督。然而從已有的監督人大代表的制度安排來看，比較籠統、抽象，操作性不強。從監督意識來看，對人大代表的監督也不很重視，盡管相關法律有規定選民可以罷免自己選舉的人大代表，但從近年來媒體披露的一些“選民罷免代表”的典型案例看，一旦選民要求罷免，有關方面往往會認為這不是好事而消極對待甚至加以阻撓，對人大代表的監督存在一定程度的虛化現象。具體來說存在以下一些不足：其一，監督主體的設置不合理。按照法律規定，監督代表的主體是選民或原選舉單位，有權對人大代表進行監督的主體呈多層次、多元化特征，但因各種權力和非權力因素的干擾，常常出現監督的虛位；其二，代表選舉及履職信息不透明。在實踐中，選舉代表各個環節的信息，從選民登記、候選人的提名和確定等階段到代表候選人的公示、投票、唱票乃至監票等都存在一定的隱晦性；代表當選后的行為過程也缺乏公開性和透明度，甚至越是需要監督的地方公開度和透明度越低；其三，選民對代表的罷免權未得到落實。這些都嚴重影響到對代表的監督，不利于對代表的利益沖突的防治。

三、人大代表利益沖突的防治

以上分析說明，人大代表的利益沖突是一個客觀存在的問題。而且我們可以斷言，隨著人大地位和作用的提升，人大代表的利益沖突問題會越來越突出。因此，采取措施防治人大代表的利益沖突也成為完善人大制度、推進反腐倡廉建設的迫切需要。

1 建立代表財產申報制度

國外成功經驗證明，財產申報制度是防治利益沖突的有效做法。在我國，由于各種因素的影響，一直未建立起健全的財產申報制度。針對目前的狀況，我們認為，不妨嘗試從人大開始實行財產申報制度，人大及其成員是立法者和權力監督者，從人大開始推行財產申報制度不僅可以增強人大的公信力，還能夠解決當前存在的阻礙財產申報制度建立的各種障礙，避開主張從基層開始或從高層開始所面臨的問題。

在人大實行財產申報制度，首先，應當明確該制度的地位，將其由黨的政策上升到國家法律，使其具有強制性和普遍性。第二，要明確財產申報的主體，目前階段先將主體限定為各級人大，主要包括各級人大常委會委員、人大代表。第三，必須規定財產申報的范圍，財產申報不是收入申報。它不僅包括公職所得收入，還包括不動產、存款、有價證券、交通工具、債務、投資所得、各類補貼及福利等。考慮到代表們的利益沖突行為有的可能涉及相關的親屬，在申報范圍上除了代表自己的財產外，還須對其近親屬的財產狀況進行申報。第四，完善申報的種類。僅規定任職期間進行日常申報是遠遠不夠的，要想財產申報起到顯著效果就必須把好人口和出口，人大代表在任職前和離職時都要進行申報。第五，建立人大代表財產申報的公開制度。

在財產申報制度中，對申報材料的審查是整個過程中的核心環節。很多國家和地區建立了財產申報制度，但實際效果卻不甚理想，這與審查的缺失有著緊密聯系。因此，實際運作中必須對人大代表申報的內容進行嚴格審查，以確定申報資料是否填寫完整，申報是否及時，申報的材料和內容是否屬實，是否與人大代表的公職存在利益沖突。這就不得不慎重考慮相應的受理機構、審查機構以及責任追究機制了。在美國的立法系統，眾議院中的議員及其官員、雇員向眾議院書記官進行財產申報，并由其進行審查；參議院議員及其官員和雇員向參議院秘書長提出財產申報并由該秘書長進行審查。我們可以嘗試借鑒其做法，由人大成立專門的權威性機構受理代表們的財產申報，并對其進行審查。對于不申報、不如實申報或不按時申報的代表應當給予一定處罰，情節嚴重者可以考慮罷免其代表職務。

2 完善代表回避制度

我國的人大代表絕大部分來自黨政機關和企事業單位，在涉及到自身利益或本單位利益時，他們很可能出于私人或小團體的利害關系考慮，而決定其立場。因此，有必要建立和完善代表回避制度。這也是解決利益沖突的有效辦法。

《監督法》其實對代表回避制度有所涉及。《監督法》第4l條規定：在特定問題調查上，與調查的問題有利害關系的常務委員會組成人員和其他人員不得參加調查委員會。這為人大代表的回避制度提供了依據，但是我們認為，把回避限定于特定問題調查上可能并不妥當，回避范圍應該擴大。有學者提議，針對現在人大立法已經出現立法腐敗現象，監督也有從代表自身特殊利益出發進行監督的苗頭，應當在制度中規定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監督時，必須遵循回避利益沖突的原則。即凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務或處理有利害關系的問題時，應當自行申請回避；有關機關和個人也有權申請該代表或常委會組成人員回避；至于是否回避則由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。我們認為，這些建議值得慎重考慮。近年來，個別地方人大已在代表回避制度方面進行了一些有益探索，我們應該支持和鼓勵這種探索，努力建立、健全代表回避制度。

3 強化對代表履職行為的監督

要防止代表對選民利益和公共利益的背離，避免利益沖突現象，應當加強對代表的監督。監督機制的有效運行是以代表信息公開為前提的，除了代表自身信息包括聯系方式、財產、股票、社會兼職等透明化以外，還要建立代表履職信息公開制度，做到代表履職行為和過程的公開。

具體而言，應當完善代表建議、議案等的公開機制。代表向人大及其常委會所提的建議，只要不涉及黨和國家的機密，不違背相關法律與政策，都應公開，尤其是事關全局、群眾普遍反映強烈的熱點問題應借助新聞媒體和網絡向社會公布。人大代表向選民匯報他在會議期間提過哪些建議，交過哪些議案，是其作為人大代表責任的一種體現，也是接受選民監督的重要形式。這不僅是治理代表利益沖突的必然選擇和落實《監督法》的需要，也是社會主義民主政治的本質要求。

強化對代表的監督還必須保障選民對代表的罷免權。憲法和法律都賦予原選舉單位和選民罷免自己選出的人大代表的權利，但并沒有明確在什么條件下選民有權罷免代表。《選舉法》第43條至第50條規定了對代表的監督和罷免程序，但實踐證明，我國的人大代表罷免程序過于繁瑣，不利于對代表的監督。為強化對代表的監督，應進一步明確罷免代表的條件和標準。同時，要規范代表的罷免程序，以及在思想上要正確認識選民罷免代表是其行使法定權利的正當行為，不要把罷免代表看成是壞事而努力阻撓，杜絕現實中常見的罷免案的受理機關通過反復做工作使提案人數減少到法定人數以下從而阻止罷免案的現象發生。

4 對代表的非履職行為進行限制

對代表非履職行為的限制主要涉及人大代表的兼職行為和離職后的行為。

在兼職問題上，西方各國經驗表明，限制議員兼職所得能減少其利益沖突行為和利益沖突的程度。在美國，法律規定眾議員每年從政府以外獲得的收入不得超過其年薪的30％，參議員則不超過40％。在我國，代表的兼職行為實質上是導致人大代表利益沖突的根源之一。代表從兼職工作中得到的收益越大，他們與所兼職單位的利益關系就越緊密，一旦出現公共利益同兼職單位的利益不一致的情況就很難取舍，稍不留神就會偏向增進兼職單位的特殊利益而忽略甚至損害自己所代表的公共利益。為減少這種利益沖突的困境，應該限制人大代表的兼職收入，促使他們將主要時間和精力集中在代表選民、為選民服務上。

除限制人大代表的兼職收入之外，更為根本的措施是逐步實現代表專職化。對于是否實行專職代表，我們主張循序漸進地實現人大代表專職化，逐步增加專職代表的比例。人大代表專職化畢竟不同于兼職代表制，它是一項復雜而系統的工程，它的實現需要諸多條件，因此，不宜操之過急，應逐步推進，力求穩妥。

人大代表因為曾經的代表身份和已有的關系網絡，在離職后也可能產生新的利益沖突。他們雖然已經不再擔任代表職務，但曾經的代表身份為他們積累了復雜的人際關系網和豐富的信息資源，對這些資源的利用往往能夠為他們帶來直接的經濟利益，因此需要對其離職后的行為進行限制。事實上，對離職后的行為限制也是西方國家處理公職人員利益沖突的一個基本措施。西方國家公職人員的離職后行為限制主要是兩個方面：一是限制再就業范圍，在離職后一定時間段(如一年或兩年)內禁止到與其任職期間有工作關系或聯系比較密切的單位或公司任職；二是限制他們的活動，即在一定期限內不準作為某企業以及其他團體的代表或代理與其原來所在的政府部門打交道，也不允許利用任職期間掌握的內部信息謀取私利，違者必須受到嚴厲處罰。這些規定是長期實踐經驗的總結，我們也可借鑒。

現代民主是代議制民主，沒有代議制現代民主無法有效運行。不過我們也應該注意，代議制的設計雖然一定程度上解決了人口規模和民眾政治參與之間的矛盾，但“仍然存在著一種無法徹底擺脫的風險，即人民選出的政治代表與人民相背離的危險。而且這種相背離的危險通常又是以人民的名義進行的，所以具有極大地欺騙性”。如何確保人大代表不背離人民，避免代表的公職身份所要求的公共利益與其私人身份所追求的私人利益之間的沖突應該是當前完善人民代表大會制度的重要任務之一。經驗證明，在賦予代表以權力的同時還必須對他們加以監督和約束，這樣才能防止或減少代表的利益沖突，防止他們借為民謀利之名而行違背人民利益之實。

(責任編輯：周淑英)