論加強黨的執政能力建設的幾個維度

摘要:一個政黨要維持和增強人民的認同，鞏固自身執掌政權的地位，就必須不斷地提高執政能力。中國共產黨作為居于領導地位的執政黨，必須將黨的執政能力建設作為主線貫穿于偉大工程與偉大事業二者之中。文章立足于政治生態學的基本原理，依據政治體制改革漸次展開的邏輯，把中國共產黨置身于國家、社會、黨自身三大政治系統之中，著力研究黨的執政能力建設在這些領域中所面臨的挑戰及其解決思路。

關鍵詞:執政能力建設;政黨;國家政權;社會

中圖分類號:D616 文獻標識碼: A 文章編號: 1004-1494(2010)03-0001-06

收稿日期:2010-01-09

基金項目:2009年度福建省社科規劃課題青年項目《貫徹落實科學發展觀與黨的建設改進和創新研究》的階段性成果。

作者簡介:徐彬(1977-)，男，福建浦城人，中共浙江省委黨校黨史黨建部副教授、政治學博士，中央編譯局當代所博士后，研究方向:政治學理論與執政黨建設、政治心理學、地方政府治理。

加強黨的執政能力建設，從黨的十六大作為“戰略任務”到黨的十七大作為“主線”，表明我們黨對執政能力建設的思考在不斷深化。然而，從學界目前研究來看，大多論述將黨的執政能力建設作為主線集中于黨的自身建設領域，而較少從我們黨領導的中國特色社會主義偉大事業的這樣一個更為寬廣的視野來認識黨的執政能力建設。將黨的執政能力建設放到黨領導的偉大事業中，這鮮明地體現出中國共產黨人善于在審時度勢基礎上把握全局，緊緊抓住推動全局發展的重要環節，體現出我們黨警醒全黨同志特別是領導干部要深刻認識來自黨與國家政權、黨與社會、黨與自身三個方面的嚴峻考驗，增強搞好執政能力建設的自覺性和堅定性?；诖朔治鲞壿嫞疚牧⒆阌谡紊鷳B學的基本原理，把中國共產黨置身于國家、社會及其自身三大政治系統之中，著力研究在推進中國特色社會主義偉大事業中加強黨的執政能力建設所面臨的挑戰及其解決思路。

一、黨的執政能力建設:中國特色社會主義偉大事業的決定環節

所謂執政能力，黨的十六屆四中全會給了一個定義，它“就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領?！盵1]從定義中我們可以看出，黨的執政能力的概念涵蓋了國家、社會、軍隊等等領域。有人就有疑問了，這個概念等同于中國共產黨，體現了政黨全面覆蓋國家和社會，還是無法區別于過去的革命黨角色。筆者認為，這個概念的界定是正確的，是基于兩方面的中國國情:一是基于中國共產黨是居于領導地位的執政黨;二是基于偉大工程與偉大事業二者的有機統一。

對于中國共產黨來講，更為全面的提法應是——中國共產黨是“居于領導地位的執政黨”。只有理解黨的這種地位，才能理解執政能力建設的涵義。與資產階級政黨相比，中國共產黨進入和獲取政權方式也是不同的。正如有的學者所指出的，“資產階級政黨作為資產階級民主制中的一個權力主體，是通過選舉的形式進入角色的，而無產階級則是通過奪取政權時所形成的權威性而進入角色的?！盵2]由于中國共產黨獲取價值權威性分配的政治角色的特殊性，它為權力高度集中于黨提供政治、經濟和社會的合法性資源。這表明黨的執政黨地位是通過長期艱巨的武裝斗爭取得的，是中國人民的歷史選擇。這樣，維護無產階級政權的地位，當然成為了中國共產黨的歷史使命。因此，在不斷推進中國特色社會主義偉大事業進程中，黨都要堅持四項基本原則，包括堅持對國家的領導權，不允許資產階級政黨來分享政權。在這個意義上，黨的執政能力涵蓋國家、社會、軍隊等領域應是題中應有之義。

綜而述之，中國共產黨在獲取政權之后，必須自覺地提出黨的執政能力概念，把加強黨的執政能力建設作為推動中國特色社會主義偉大事業的決定環節緊緊抓住，從而把黨的建設新的偉大工程同中國特色社會主義偉大事業更緊密地聯系起來，既有力推動黨的建設新的偉大工程的全局發展，又同時推動黨領導的偉大事業的全局發展。只有這樣，才能保證我們黨在推進中國特色社會主義偉大事業的進程中始終成為堅強的領導核心?？梢哉f，執政能力建設是貫通我們黨領導的偉大事業和黨的建設新的偉大工程的一個連接點。我們黨領導的偉大事業要求各級干部不斷提高執政能力，而黨的建設新的偉大工程則保證我們不斷提高執政能力。我們能否正確理解和把握黨的執政能力建設，也就體現在能否自覺地把握好這個特點。

二、黨與國家的關系:加強黨的執政能力建設的核心問題

在黨的執政能力建設中，黨政關系始終是最為核心的。在建設中國特色社會主義的偉大事業中，各種政治關系和較為重要的政治現象，都在一定程度上包含著“黨政關系”的因素。

黨政關系的重要性和特殊性，也造成了政治實踐中的最大問題，這就是通常所說的黨政不分或者以黨代政。問題的關鍵是我們要如何正確看待黨政不分或以黨代政的現象。任何事情都要辯證地對待，簡單否定或者簡單肯定的思維邏輯都是無益的。簡單地認為“以黨代政、黨政不分”等等，忽視了黨政關系的民主化進程?？梢哉f，改革開放以來黨在經濟、政治、文化和社會體制方面所做出的一系列重大改革，“以黨代政、黨政不分”等問題已經在相當大程度上得到改變，實踐中許多問題不能簡單地歸結為“以黨代政、黨政不分”，許多問題的產生實際上是由于政策執行的不力、黨政雙方溝通的不暢等等具體運行過程所造成的。長期以來，由于在理論上未能搞清楚黨的領導的科學含義，在實踐中未能明確劃分黨、政兩個方面的職能，切實轉變黨的領導方式和工作方式，調整黨的組織形式和工作機構。同時也由于20世紀50年代后期在“左”的錯誤指導下，為適應階級斗爭和大規模群眾運動的需要，在反復強調黨的一元化領導口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委。這就必然造成了黨政不分、以黨代政、權力過分集中的弊端。

那么，如何解決黨政關系中出現的一些問題呢?回到“以黨代政、黨政不分”的思路，為現代政黨政治規律所不許。于是有學者就提出“建黨于政”等建議，從歷史和現實角度來看，這也是不妥當的。還有學者提出“黨政分開”，這個概念及其所蘊含的意義已被大多數人所接受并加以運用了，但這個概念對加強黨的執政能力建設有其不可避免的問題。從前蘇聯的情況來看，我們雖然不能說前蘇聯共產黨喪失執政地位的根本原因是沒有處理好黨政關系問題，但是不能說與這個問題沒有密切聯系。尤其是在斯大林時期，蘇共的領導體制日益高度集中。一方面，斯大林在理論上否定以黨代政、由黨直接實現專政;另一方面，他又認為執政黨的黨綱黨紀“具有法律效力”，甚至于把黨與蘇維埃、社會的關系對立起來。在他看來，后者的作用愈大，對黨的壓力也就愈大，這也就意味著在實際上會否定黨的領導、削弱黨的領導。這實際上加劇了前蘇聯時期以黨代政、黨政不分的狀況。

分析至此，筆者認為，黨政關系必須始終堅持、加強和改善黨的領導，這是根本原則。當然，這也并不是要回到一元化老路去，這是肯定不行的。那么，如何處理黨政關系，提高黨的執政能力?筆者認為，應當以中國現實政治生態為基點，在廣泛借鑒中外政治實踐經驗的基礎上，開創既超越中國傳統黨政關系模式，又超越西方黨政關系模式的新途徑，在“以黨代政，黨政不分”、“寓黨于政”、“黨政分開”等模式之外，再摸索一條新路來。

首先，在理論和實踐上正確認識和處理階級的政黨與階層的國家政權之間關系。國家政權機構系統并不像政黨那樣，是階級階層的精英組織，它是作為社會各階層利益的代表，同時也不同于政黨對政治權力的排他性要求。因此，一方面，新的社會階級階層較容易進入國家政權系統尋求自身利益的滿足，另一方面，國家政權系統也必須能容納足夠的社會各階級階層中的優秀分子，防止因利益多元化的矛盾和沖突而導致黨執政基礎的弱化。我們必須看到，這種黨與國家關系的改變并不是削弱黨的執政能力，恰恰相反，黨的執政能力通過借助國家政權系統而獲取足夠的力量支持。

其次，努力實現黨政關系規范化，構建和諧的黨政關系。大致而言，黨政關系規范化包含三個方面的內容:一是規范“黨”和“政”之間聯系的方式、方法、程序和手段，如直接領導還是間接領導、人治還是法治;二是規范“黨”與“政”之間所形成的關系，比如黨和人大的關系，黨和國家行政機關的關系，黨和司法機關的關系，黨和人民政協的關系，黨和各人民團體的關系;三是規范黨在政府過程中的運作模式，如在意見表達、意見綜合、決策、施政、監督、政務信息傳輸等政府過程的各個環節上，黨應該如何發揮作用。

最后，黨政關系規范化的重要途徑是法制化?，F代政治的基本邏輯之一是“職權法定”，規范黨政關系也必須遵循這一邏輯。只有依法規范黨政關系，才能促進中國社會政治關系的良性發展。為此，有兩個方面問題值得注意:一是在憲法中增加可操作性的內容，并制定有關的法律，同時注重探索和形成有關法律、制度之間的緊密聯系，從注重制度要素規定轉變到注重制度整體聯系。譬如，憲法對黨如何處理與人大、行政機關、司法機關、人民政協、各人民團體、各民主黨派的關系就缺乏具體的規定。黨如何通過法定程序把自己的意見轉變為國家意志，黨組織如何向人大推薦領導干部，執政黨在人大中如何開展活動等，都有必要用法律進行規范[3]。二是正確處理法律和政策的關系。黨的意見、建議和政策，要通過法定的程序向人大和“一府兩院”提出，轉變為具有普遍約束力的法律、法規、解釋等。正如十七大提出，要“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志?！盵4]29要善于通過優秀黨員干部的人際傳遞，將黨的主張、建議和決策，貫徹到人大、國家行政機關，并轉化為具體的政治行為。

三、黨與社會關系:加強黨的執政能力建設的最緊迫問題

黨與社會關系不僅涉及黨如何通過國家政權推進中國特色社會主義偉大事業，更為重要的是，隨著社會自主性的增強，傳統的領導方式已經不適應。因此，無論從理論還是實踐上看，都要求黨切實改變傳統的領導方式，提高黨推進中國特色社會主義偉大事業的能力。

歷史地看，中國革命取得勝利之后，以馬克思主義為指導的中國共產黨人在構建中國的黨、國家與社會的關系時，主要是基于革命黨獲取政權和中國社會經濟發展兩個方面的邏輯:首先，從革命黨獲取政權的邏輯看，先奪取政權，然后用政權的力量建立全新的生產關系的社會主義革命邏輯，決定了革命后重新組織社會的首要力量，不是經濟的力量，而是政治的力量，即通過政權對社會結構和組織進行變革和改組來重新組織社會。在這種情況下，“由社會管理”就只能演變為社會通過無產階級執政黨及其政府來管理的“社會國家化”模式，社會分工的各個部門、各類組織全部納入黨和政府活動的軌道，使它們成為政府的附屬物和政府過程的一個環節。非此方式就很難有后來的經濟發展和建設的成就。但是，片面強調和無限擴大社會國家化的程度，超出了社會發展的實際空間，不僅社會主體功能萎縮，而且妨礙了社會進步，排斥了社會組織的發展。國家與社會形不成互動關系，國家擠占了社會的空間并且占用了社會資源，社會組織也就沒有了生成的空間和生成的資源。

改革開放之后，黨與社會之間的關系面臨著極大的變化，這種變化突出表現為公民社會的崛起使得社會自主性增強。作為公民社會來講，它的崛起主要是表現在各種旨在保護公民權利、表達利益訴求的社會組織和機構不斷涌現。社會組織的制度化發展是離不開黨和國家的推動的，但公民社會的崛起則要求黨要適時地轉變領導方式和領導方法，以適應這種變化的需要。

首先，以工青婦為代表的群眾組織面臨結構與功能上的重新定位。社會組織的出現在一定程度上改變著黨通過工青婦等群眾組織整合、溝通社會的模式。由于國家對社會實行高度的控制，工青婦等群眾組織往往只是作為一種準政府組織的身份出現，而其作為一種社會組織的作用未能充分發揮出來。因此，工青婦等群眾組織在社會階層結構變遷中面臨結構與功能上的重新定位。譬如工會系統來講，既面臨在一些外資企業、兩新組織中設立機構的困難與尷尬，也面臨在勞資關系矛盾、工人利益多元化的情況下如何有效協調、穩定和發展不同群體之間的關系。此外，當工青婦的不同社會群體的具體利益與黨和政府的要求相矛盾的時候，工青婦組織如何進行協調，應當怎樣處理這種矛盾，這也是一個嚴峻的事實。

其次，社會組織面臨著從作為政治權力外生變量向作為社會權力內生變量的政治角色演化。改革開放以后，隨著經濟、政治和社會管理等一系列體制的不斷改革和發展，使得社會組織生存和發展的空間不斷擴大，社會組織占有與處理社會資源的自主權增加以及控制與協調社會的作用增強。因此，在黨及其國家政權體系之外勢必會形成一個獨立于國家又能向它施加壓力的“社會活動空間”和社會關系網絡。這是一個不得不重視的問題。

綜上所述，伴隨著黨與社會的關系的互動，公民社會的崛起包括群眾組織在內的各類社會組織在我國將獲得廣闊的發展空間，其內容與形式也將發生著持續而深刻的變化，在我國的社會生活中的作用也將日益突出和重要。這就要求我們在看到這一可喜變化的同時，也要看到它們可能會給國家與社會、黨和政府帶來一些問題與矛盾。譬如就社會組織而言，它們會把行業的經濟利益甚至是政治利益的訴求過多地反映到黨和政府內來等等。那么，該如何處理黨與社會關系，以提高黨的執政能力?

首先，就群眾組織而言，一方面黨和政府必須擺脫革命黨的路徑依賴，適時調整好自身與群眾組織的關系。另一方面群眾組織必須強化其自身作為橋梁和紐帶的作用，拓寬工作范圍。同時，轉化功能定位，凸顯其作為維護群體權益的組織功能，并且在新的功能定位基礎上，重新確定群眾組織建設的其它方面內容，如工作內容、工作方式以及發揮作用的途徑，等等。這既是一個維護不同群體經濟利益的問題，也是一個協調不同群體和黨與政府的政治問題，需要我們從黨的執政能力建設的高度加以重視。

其次，重視社會組織建設和管理，建立和完善法律法規，加快立法過程。一方面政府應該通過立法來確認各類社會組織的社會地位、社會功能以及所承擔的社會責任，通過政策制定保障其基本權益，并通過對社會中介組織的發展環境施加政策影響，建立良性外部環境以促其發展。另一方面，應適當地控制社會組織的盲目無序發展，通過明確社會組織注冊的最低資本對其進行規模和質量上的控制。此外，統一制定扶持社會組織發展的財政金融等相關政策。在財政、金融、稅收政策等方面給予必要的支持。對社會組織的財政支持要視其服務范圍、經營性質和盈利水平而定。對管理型組織如企業協會，應給予一定的財政撥款或叫財政補貼。對服務型組織，政府應給予無償或低償的財政支持，保證其運轉。對于盈利性中介組織，政府可通過供給其周轉金和對銀行貼息貸款等方式給予支持。在金融貸款方面，應允許市場中介組織享受特殊利率，也可以為此建立專項貸款。在稅收政策方面，要根據實際情況給予稅收減免優惠政策。

最后，確立中國共產黨作為責任政黨的多中心動員和管理的格局，即“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”[4](40)在推進中國特色社會主義偉大事業進程中，除了中國共產黨作為居領導地位的執政黨之外，還必須發揮其它政治系統動員和管理社會的作用。在多中心的社會管理格局中，黨的權威應該支持各種層次的群體和集團有能力自治。在這樣一種立憲秩序內，各個組成系統管理自身所聯系的民眾，并動員和管理各自民眾支持執政黨行動。

四、黨與自身關系:加強黨的執政能力建設的最關鍵問題

黨的執政能力建設并不是抽象的，它貫穿于并通過黨的建設新的偉大工程得以落實和保證。這就涉及到一個政黨的自身政治系統問題。在這個意義上，黨與自身政治系統關系是加強黨的執政能力建設的最關鍵問題。

毋庸置疑，我們黨是始終全心全意為人民服務的黨，我們的政府是行使公共權力為最廣大人民群眾的根本利益服務的公共管理機構。但是，這是否意味著黨的執政能力就不會發生危機呢?并非如此。正如布坎南所指出的，“公仆”作為政治行為主體，他們既能做許多“好”事，但是他們也能施加負面影響——也就是能做許多“壞”事。馬斯格雷夫認為集體行動能做的“好事”相對更加重要，而布坎南卻認為不受約束的集體行動可能做的“壞事”相對更加重要[5]。從黨的自身政治系統來講，加強黨的執政能力建設面臨著黨性、黨員干部的政治行為、黨員干部行使政治權力三個方面的問題。

首先，在黨性方面，黨員理性面臨著“經濟人理性”的挑戰。改革開放之前，追求個人利益被視為可恥，人們的思維邏輯是“狠斗私字一閃念”。隨著社會經濟的變遷，政黨政府用經濟動員代替政治動員，社會用利益導向取代了價值導向，利益成為激發人們行為的直接或間接的源泉，這就使得追求自我利益最大化的“經濟人”理性假設內在地具有與黨性相對立的性質。因此，市場經濟中經濟人的理性假設自然而然地滲透到黨性中，黨員干部、政府官員等權力主體的政治行為中客觀地內含了一些“經濟人”的因素，他們在履行公共職能時也在不斷地追求自身利益，包括權力、政績、升職、榮譽等等。

其次，在政治行為方面，“為人民服務”面臨著集體行動的邏輯的挑戰。從全黨的角度看，各個黨員干部、黨員群體之間的互動最終必然是增進全黨、全社會的公共利益。然而，“實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益?！盵6]這也就意味著，黨員個人或者黨員群體之間自由的利益互動并不會自發地增進全黨或社會的公共利益。特別是在市場經濟中，一些人所擁有的只是有限的價值預見及有限的知識和能力，亦即“有限的理性”，變動社會的復雜局面使其難以看到自己的影響力，難以加強自身的執政能力建設。因此，一些黨員干部的政治行為經常表現為奧爾森所提出的集體行動的邏輯，事不關己高高掛起的“搭便車”行為更是屢見不鮮。這種集體行動的邏輯，勢必影響到黨的執政能力建設。

最后，在政治權力方面，面臨著公共權力的非公共運行的挑戰。亨廷頓指出:“腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換”[7]。改革開放之后，個人物質利益問題從精神上和政策實踐上都頓時解凍。于是，人們對物質利益的追求便突然迸發出來，形成一種利益饑渴現象，而當人們感到在利益的追求中自己所擁有的能力和條件不足以達到目的時，便要借助于一種最普遍而有效的手段，即權力，特別是政治權力。此時，擁有權力的人自然就處于更為有利的地位，于是，一些黨員和黨的領導干部忘記了全心全意為人民服務的宗旨，把黨和人民賦予的權力，看成是自己的既得利益，謀取權力不是為公，而是為了自己，為家庭甚至是小集團。以權謀私、貪污腐化現象呈滋生蔓延之勢，這使得黨的形象受到嚴重損害，逐漸蠶食著黨的執政能力。

新形勢下的新問題、新矛盾，需要我們進一步增強黨員、干部的素質和本領。那么，如何通過不斷加強黨的自身建設，解決黨的自身政治系統存在的問題呢?實踐證明，中國共產黨正是通過加強黨的執政能力建設的方式不斷進行自我調試，更好地面對挑戰。

首先，加強思想建設，用中國特色社會主義理論體系武裝全黨。黨員不是普通人，他們是工人階級的先進分子，理應發揮先鋒模范作用。如果黨員的黨性、政治行為都降格到普通“人”的標準，那么加強黨的執政能力建設就很難發揮共產黨員的主體作用。因此，面對黨員黨性出現的各種變化，我們必須從事關黨的執政能力建設的全局去認識思想建設的重要性、緊迫性，把黨性教育等思想建設內容擺在更高更重要的位置。從現階段看，加強黨的思想建設，就是如十七大報告提出的:全黨要深入學習貫徹中國特色社會主義理論體系，著力用馬克思列寧主義中國化最新成果武裝全黨，抓住中國特色社會主義理論體系的精髓、主線、主題、核心和關鍵問題，堅定不移地繼續解放思想，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本。同時，黨的各級領導干部，要把為人民服務作為最高追求，在任何時候任何情況下都要把最廣大人民的根本利益放在首位，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。在這個意義上，加強黨的執政能力建設，只有得到人民群眾的真心支持和擁護才能切實貫徹。

其次，加強制度建設，推進黨內民主以規范黨員政治行為。在現代政治運作過程中，制度化的安排水平決定整個執政黨政治運作的水平。正如鄧小平指出，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵8]面臨黨員政治行為出現的各種變化，要求我們在制度上下功夫，不斷推進制度化、法制化、程序化、規范化的進程。從現階段看，要求我們以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，調動全黨的積極性、主動性、創造性;要堅持和健全民主集中制，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，發揮黨的委員會全體會議的作用，使各級領導干部政策制定、政策執行等政治行為都建立在民主、科學的基礎之上。

最后，加強作風建設和反腐倡廉建設，建立健全權力運行的制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。完善制約和監督機制是我們黨確保執政能力和執政地位的保證。人民的權力服務于人民，是我們黨同其它一切剝削階級政黨的根本區別之一。然而，如前分析，公共權力的非公共運行已經成為影響黨的執政能力的關鍵性問題。為保證黨的執政地位和提高黨的執政能力就必須加強對權力的監督和制約。只有完善制約和監督機制，切實抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，讓權力在陽光下運行，我們黨才能始終得到最廣大人民的擁護和支持，才能提高執政能力，鞏固執政地位。

參考文獻:

[1] 中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定[DB/OL]http://www.people.com.cn/GB/40531/40746/2994977.html.

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[8] 鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社1994:333.

責任編輯余青

On Several Dimensions of Strengthening the Building of the Party's Governance Capability

XU Bin

(Contemporary Institute of Central Translation BureauBeijing100032)

Abstract: In order to maintain and strengthen the people's approval and consolidate its position of exercising power， a ruling party must strengthen the governance capability unceasingly. As the ruling party in the leading positions， the CPC must take the building of the Party's governance capability as the main theme in the great project and the great cause. Based on the basic principles of political ecology， according to the logic of the political reform made gradually， this article places the CPC in the three political systems among the state， the society and the Party itself， and focus on the challenges faced with the building of the Party's governance capability in these domains and its solutions.

key word: the building of the governance capability; a ruling party; the state power; society;