地方政府公信力缺失的原因及其提升措施

摘要:“釣魚執法”事件中，執法機關采取誘騙的方式使原本沒有違法意圖的當事人從事了違法活動，嚴重損害了執法部門的形象，致使政府公信力大打折扣。可見，在現代公共生活中，政府行政權力如何有效運作，關系到政府良好形象的確立及其公信力的增強。以“釣魚執法”事件為例，剖析一些地方政府公信力缺失的原因，探尋政府公信力有效提升的對策，已成為亟待解決的理論與現實問題。

關鍵詞:釣魚執法;政府;公信力;缺失;對策

中圖分類號: D63 文獻標識碼: A 文章編號: 1004-1494(2010)03-0089-05

一、“釣魚執法”對政府公信力的負面影響

2009年，上海相繼發生兩起“釣魚執法”事件，引發社會廣泛關注。9月8日，白領張暉在駕駛車輛過程中，因好心搭乘一“胃疼”男子，后被交通執法部門抓獲，并以非法營運處罰。10月14日，打工者孫中界駕駛車輛同樣被“職業釣鉤”搭乘，后被交通執法部門抓獲并處罰。孫中界憤然斬指，而有關部門的初次調查簡單草率，與事實不符。此后，上級政府及時糾正錯誤，承認存在“釣魚執法”現象，并向當事人道歉。然而，這遲來的政府道歉和當事人“清白”很大程度上得益于媒體、特別是網絡的推波助瀾。而就在這種先遮遮掩掩、再堅稱沒有、后真誠道歉的過程中，政府的公信力已經大打折扣了。據人民網輿情監測室公布的“2009年第三季度地方應對網絡輿情能力排行榜”，上海市因為交通行政執法部門的“釣魚執法”，成為排行榜上十大“輿情熱點事件”中最有損政府公信力的事件[1]。

所謂政府公信力，是指政府履行自己的責任和義務，信守對公眾的承諾，從而獲得公眾內心上對政府的運作方式、政府行政人員的行政行為以及與政府行為相關的整個社會制度的理解和信任[2]。政府行政行為是影響政府公信力的關鍵環節。政府在行政過程中能表明自己的價值觀念、執政思路和工作作風，展示出自己的形象，形成自己的聲譽。這種形象和聲譽實際上就構成了政府信用，社會公眾也就是根據這種形象和聲譽，作出對政府的信任或不信任選擇。如果政府的行為符合公眾的意愿，行政公正公平、合理合法，講信用，重承諾，那么，公眾就會對政府作出信任選擇，政府公信力也就因此提高。反之，則會降低政府的公信力。在“釣魚執法”過程中，行政機關采取欺騙手段，引誘當事人從事違法活動，然后對其實施處罰，這種嚴重違法的執法方式對政府公信力帶來嚴重的沖擊，從而也造成了諸多負面影響。

首先，“釣魚事件”嚴重影響政府有關部門的形象。政府一旦失信，公眾將對政府能力產生懷疑，出現心理失衡，政府的決策將無法得到有效推行，進而影響政府在民眾心中的形象。“釣魚執法”發生后，上海市浦東新區城市管理行政執法局發布了司機孫中界非法運營的調查報告，說這件事“事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，取證手段并無不當，不存在所謂的‘倒鉤執法’的問題”。但這個報告立刻引來各方的強烈質疑，這個質疑的直接結果是有關單位不得不重新組成了調查組進行復查。聯合調查組的調查結果是:這一執法是“釣魚執法”。釣魚執法本身是一種欺騙，而有關部門草率行事，甚至使人們產生政府“包庇”、“縱容”違法行政行為的評價，使政府的形象受到重創。

其次，“釣魚事件”嚴重影響社會誠信體系的建設。正如美國學者道格拉斯#8226;互克斯勒所說，政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總是在以自己的楷模行為教育整個民族[3]。政府行為是一國社會群體行為的導引和垂范，其教育和影響著整個社會、整個民族。政府既然能采取欺騙手段實施“釣魚執法”，那普通大眾在生產、生活中為何不能采用欺詐手段?可以說，政府誠信是最大、最基礎的誠信，是社會誠信體系構建的基石。同時，“釣魚執法”嚴重損害了社會道德觀。“釣魚執法”曝光后，網上流傳著一條“最牛車貼”，上書“本車拒絕一切搭載求助，臨盆產婦、車禍、中風、觸電、溺水，都不關我事，尤其是胃疼的”[4]。值得注意的是，社會道德感和信任感是十分脆弱的，一次傷害所造成的損失，或許需要用十倍的努力才能彌補。

再次，“釣魚事件”嚴重影響和諧社會的建設。和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，和諧社會的建設是一個統籌全局的系統工程，離不開政府的主導作用。政府公信力建設是社會主義和諧社會建設的必然要求。只有加強政府公信力建設，才能使政府行為取得人民更廣泛的信任，進而帶動整個社會的信譽建設，使整個社會充滿信任，形成良好的社會環境，充分調動廣大人民群眾建設社會主義和諧社會的熱情。然而，“釣魚事件”使人們對政府的信任大打折扣，這影響到社會的信譽建設，不利于和諧社會的構建。

二、從“釣魚執法”看一些地方政府公信力缺失的原因

政府公信力弱化受很多因素的影響。正如美國公共行政管理學者喬治#8226;弗雷德里克森所指出的，工業化和科技的發展在促進社會進步的同時，也引發了人口膨脹、社會治安、環境惡化等諸多社會問題，政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致了政府不可治理性的增加，客觀上引發了政府的信任危機[5]。而發生在上海等地的“釣魚執法”事件，之所以讓政府公信力大打折扣，則主要是因為一些地方政府執法部門自身的執法方式違法所導致。從“釣魚執法”這一違法執法現象存在①的原因入手，可以透視引起一些地方政府公信力缺失的諸多因素。

(一)一些政府官員的“經濟人”本性缺乏有效控制

政府官員作為公共權力的掌握者、公共利益的維護者，其行為不應當以追求政府機構的自身利益作為目標。而在實際上，不少地方的政府機構事實上默認了自身特殊經濟利益的存在，爭管理權、爭審批權、爭收費權、爭處罰權等等就是明證。其產生的原因，與一些政府官員充當“經濟人”的角色有著密切的聯系。“經濟人”這一屬性如果沒有得到有效的控制，政府部門及其公務人員在執行公共政策的時候、在提供公共物品的時候，就極有可能為追求自身的利益而去侵犯公共利益或者行政相對人的合法權益，從而與自己的應有職責背道而馳，最終導致政府失信行為的發生，損害政府公信力。

“釣魚式執法”之所以在一些地方存在，就是政府執法部門及其公務人員的“經濟人”屬性沒有得到有效控制的典型例證。根據網上公布的數字，上海市閔行區交通行政執法大隊兩年內取得了“查處非法營運車輛5000多輛”、“罰沒款達到了5000多萬元”的“優異成績”，并“超額完成了市總隊和區建管局下達的預定指標任務”[6]。可見，個別地方、少數部門及執法人員在具體運用罰款執法權時走了樣，下任務，定指標，跟工資獎金掛鉤，甚至直接給執法人員提成，將執法罰款演變成一種部門、個人創收手段，從而衍生出一種畸形的“罰款經濟”。

(二)公務員法治觀念淡薄及政府行為的失范

公務員法治觀念淡薄，不能按預定的權限和程序辦事，隨心所欲，“公權力”就極易轉化為私人的牟利工具，甚至這種“公權力”反過來成為對抗和損害公眾利益的力量，這樣，“公權力”也就自然喪失了公信力。“釣魚執法”之所以成為排行榜上十大“輿情熱點事件”中最有損政府公信力的事件，就存在這方面的原因。正是由于執法人員法治觀念不強，從而也導致了執法行為的失范。其一，“釣魚執法”的主體不合法。在“釣魚執法”過程中，執法部門委托普通群眾實施拔車鑰匙等行政強制措施行為就缺乏法律授權，而其以市場方式，采取協助抓一個車給多少錢的做法更是法律所不容許的。其二，“釣魚執法”的事實根據不合法。“釣魚執法”中以利誘、欺詐等不正當手段獲取的證據材料作為行政處罰的依據是不合法的。正如行政法學家馬懷德在評價“釣魚執法”時所說:“其違法之處在于，非執法人員采用了引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，違反了執法取證的基本要求。事實上，通過這些方法獲取的證據是無效的，不能作為行政行為合法的證據。”其三，“釣魚執法”違背了正當程序原則。就正當程序的最低標準而言，它要求:公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前必須使其享有知情權和行使申辯權的機會[7]。在“釣魚”執法過程中，就明顯省略了這些法定程序，而是通過誘騙的方式栽贓當事人，然后逼迫當事人簽署放棄陳述申辯的聲明，從而達到進行處罰的目的，這明顯違背了正當程序的要求[8]。這樣，由于公務員缺乏法治意識，并受實際利益、行政運作習慣的驅使，一些地方政府官員中存在著利用和操縱權力、權力尋租、執法犯法等現象，最終導致公眾對政府產生不信任。

(三)政府及其公務員行為的制約機制不健全

造成政府公信力缺失的原因是多方面的，其中最主要的是政府及其公務員行為的制約機制不健全。

第一，政府系統內部的監督機制沒有發揮應有功效，引起人們質疑，損害政府的公信力。比如，針對輿論聚焦的南匯區交通行政執法大隊的“釣魚執法”，浦東新區城市管理行政執法局卻于2009年10月20日在調查結果中依然認定其“事實清楚，證據確鑿，使用法律正確，取證手段并無不當”。這一調查結果，使人們對調查部門產生袒護的懷疑，使政府的公信力大打折扣。

第二，司法監督與制約機制的軟化，無法使政府公信力得到及時恢復。除了執法部門內部的糾正力之外，司法部門是公正的最后守護神，是糾正不當執法的最強力。但是，在孫中界事件之前，有一些被罰款的司機就“釣魚式執法”向法院提起過行政訴訟，可是無一例外的均以敗訴而告終，使最后的糾正力都喪失了。原因就在于司法公正尚未實現。正如有的學者所說:“許多案子往往不是法庭上正邪是非之爭，而是庭外官場政治力量的較量，對于力量薄弱的一方，真理往往成為謬誤”[9]。這種行政干預司法的現實經常導致司法裁判的不公，嚴重損害著當事人的合法權益，造成公眾對司法、對政府不信任甚至喪失信心。

第三，社會監督力量不足，導致政府失信行為不能及時得到制止和糾正。社會監督包括民主黨派的監督、人民群眾監督、社會團體監督、新聞輿論監督，是不容忽視的體制外的監督形式，對政府的行政行為的監督作用最為重要，目前仍存在著方方面面的問題，一是主體的監督意識以及監督的積極性與主動性有待提高;二是監督主體和客體地位的非對稱性、資源的有限性而無法具體操作。比如，公眾面對強勢的行政部門難以尋得有力的法律支持，要追究政府失信責任需付出巨大的物質和心理成本，從而導致政府失信行為不能及時得到制止和糾正。[10]

三、反思“釣魚執法”事件，促進政府公信力的有效提升

“釣魚執法”事件使地方政府公信力弱化的事實再一次表明:處于社會轉型時期的中國，政府部門執法方式的合法、正當與否，直接影響到政府的公信力。因此，要促進我國地方政府公信力有效提升，首要之事是政府應當采取有效措施規范其執法行為。然而，一些政府官員的經濟人本性決定了其隨時有利用手中權力謀求不當利益的危險，從而造成政府公信力的下降。因此，完善有關行政法律制度、構建有效的監督機制以及促進公民社會環境的生成，都是不可或缺的有效對策。

(一)轉變執法人員的行政理念，堅持“以人為本”的價值取向

當前，在相當一部分政府執法人員頭腦中仍然存在著根深蒂固的“官本位”思想，他們對民眾的利益、民眾的呼聲毫無反應。這種人雖少，但卻損害了政府形象，影響了政府公信力。要改變這種狀況，必須切實轉變觀念，樹立權力源自于民、用之于民的馬克思主義權力觀，真正做到以人為本，以國家和人民的長遠利益為重，堅持“執政為民，情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的執政理念。首先，通過有效的教育與培訓，端正執法人員的執法目的，要求執法人員把維護好、實現好人民群眾利益作為行政執法工作的根本出發點。其次，倡導“人性化執法”。“人性化執法”是文明執法、社會進步的體現，它把尊重人、關心人作為執法活動的基本出發點，是一種和諧的、高度文明的執法理念，也是營造一種以人為本、體現人的價值、充滿人文關懷的大環境的需要。再次，完善公務員的政績考核辦法。對公務員的考察從“指標數字型”轉變到“群眾滿意型”上來，用群眾的滿意度和信任度作為他們升降任免的主要標準，使政府公務員真正變為人民的公仆。

(二)完善行政法律制度，推進法治政府建設

人們對政府的信任很大程度上取決于政治制度的安排和國家法治化程度。正如哈耶克所說:“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規則的制約。”[11]如果政府在法律制度規定的軌道上運營，人民就會在心中對政府產生一種穩定感、安全感和依賴感，從而會更加信任政府、支持政府;反之如果政府行為受不到法律的有效約束，人們對政府的信任就會降低。因而，我們應用法律的形式將政府的權限范圍、權力運行的各個具體環節特別是行政責任固定下來，以保障政府取信于民。目前，在推進法治政府建設過程中亟需做好的工作是:

1.完善有關的法律制度。制度的意義就在于以剛性規定及其后果設定來提高違法的機會成本，并在通過嚴格的操作程序進行責任預期和認定，有效遏制惡性違法行為。首先，需要盡快制定一部完備的行政程序法，以實現行政程序的公開化、法治化;其次，出臺《行政決策監督法》，在與群眾生產生活密切相關的行業和部門，全面推行行政承諾制度、限時辦結制度和行政公示制度，建立公開、透明、規范、高效、快捷的服務機制;第三，普及和完善行政機關引咎辭職制度、行政官員問責制度和行政賠償制度。

2.規范行政執法過程。有完善的法律法規而政府不去遵守，危害比沒有法律法規還大，會使地方政府公信力弱化。行政執法過程的規范，就是要求國家行政機關必須依照法定的權限和程序履行職責，既不失職，又不越權，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。

(三)構建有效的監督機制，推動責任政府盡快建立

正如英國歷史學家和哲學家阿克頓所說:“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”[12]不受監督與制約的權力，最終都會導致權力的專制和腐敗，既侵害公民、法人及其他組織的合法權益，也會破壞基本的政治架構，從而降低政府的公信力。我國現行的監督機制還存在不少的缺陷，因此，要促進責任政府的真正建立，還需要強化立法、司法、行政機關以及新聞媒體等監督主體對行政權監督與制約的力度。

首先，要健全人大監督的法律制度，真正發揮國家權力機關對行政機關的監督作用。這就需要加強人大的自身建設，落實監督內容，完善人大的質詢制度、代表視察制度、信訪制度，以增強監督效果。

其次，加快司法體制改革，實現司法機關有效督權。當前最重要的是賦予司法機關獨立的權力和地位，提高司法隊伍的整體素質，盡快出臺完備的反貪污法、監督法，實行審務公開、檢務公開等。

第三，強化行政機關的內部監督，發揮行政監督的優勢。與其他監督比較，行政監督的主體比較熟悉行政活動情況，監督可以深入到行政活動的全部過程，而且其監督的內容、方式基本上也沒有什么限制，因此監督的成本更低。因此，應當合理劃分政府內部監督權限，明確各監督機構的職責，排除各種不利因素的干擾，提高監督的效率。

第四，營造媒體監督的良好氛圍，促進媒體輿論依法評價，一方面，盡快出臺相關法律，擴大新聞輿論監督的獨立性，限制和約束政府的失信行為，督促政府取信于民，另一方面，新聞媒體也要依據事實，依法評價。

(四)保障公民參與，促進公民與政府的良性互動

社會公眾對政府的信任程度取決于政府對公眾期望的滿足程度，社會公眾民主意識的覺醒直接影響著政府公信力的建設。隨著社會民主制度的不斷改革，民主意識深入人心，社會公眾對政府期望的程度和內容發生了變化，人們不僅要求滿足于物質追求，而且轉向要求參與政治生活、社會環境質量、自我表達和自我實現等價值追求，如果政府不能很好地適應公眾需求的變化，公眾和政府之間的隔閡就會使政府的滿意度大大降低，使政府和公眾之間的不信任進一步加深[13]。因此，為增進互信，必須保障公民的參與，加強政府與公民社會的合作并努力拓展合作渠道。

首先，保障公民參與行政立法和政府政策的制定。公民參與行政立法和政府政策的制定本質上就是公民通過合法的參與途徑向政策體系表達自身利益要求以影響行政立法和政策體系的過程。在參與過程中，人們從自身利益出發參與行政法規和規章以及政策制定過程，并能夠感受到自我價值的存在，從而增強對政策體系的認同感，增強行政立法和政策體系權威的合法性，也從根本上提高了公眾對政府的信任程度。

其次，強化公民對政府執法行為進行監督的力度。行政權力運作得規范，公民就會成為受益人;行政權力一旦失范，公民就會成為直接的受害者。所以，公民對于行政機關的作為往往有著敏銳的感知，行政機關的一舉一動都關系到自己權利或利益的得失。正如馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[14]，只有維護好公民的合法權益，才能保障公民信任政府。當前，要強化公民對政府執法行為進行監督的力度，最重要的是，盡快制定公民監督的法律、法規，對監督范圍、職責、權力、手段制定具體實施規則，形成一套完備的、具有權威性、強制性的法律機制，使公民監督法律化、規范化、科學化，并使之具有可操作性。

第三，保障公民參與政府績效評估體系。公民參與到政府績效評估的過程中，不僅能使公民了解到政府為提高績效所作的不懈努力，同時也能使公民了解到政府所面對的困難和問題，從而克服公眾對政府的偏見，鞏固和增強政府公共部門的號召力和社會公眾的凝聚力，建立起社會公眾與政府間的良好互動關系。當前，應當通過完善公民參與政府績效評估的法律制度來保障公民參與的權利，這些相關的法律制度主要應當包括政務公開制度、公開聽證制度、基層民主自治制度等等。這些法律制度的建設和健全，有利于促進公民參與的制度化、法治化，以實現公民參與地方政府績效評估的常態化，使政府公信力獲得持續的增長。

注釋:

新華社在2004年9月報道過《秦皇島:打“黑車”竟現“職業釣魚族”》:在河北省秦皇島市，專門有一些人為獲取向交通部門舉報非法營運“黑車”的高額獎勵，采取布設圈套誘導司機收費并栽贓的手段，不管是否“黑車”，統統納入他們的舉報范圍，這些人通常被稱作“釣魚族”。新華社駐黑龍江分社記者在2007年9月報道過《哈爾濱規定交通稽查人員“釣魚”執法將被開除》，指出當時哈爾濱市交通局決定，將嚴懲交通管理和稽查人員采用“釣魚”方式執法等6種違法違紀行為，有關人員的違法違紀行為一經查實將立即被開除。

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[13] Joseph Nye， Jr. Why People Don't Trust Government [C]. MA: Cambridge， Harvard University Press， 1998.轉引自:武曉峰. 近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008(5).

[14] 馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯全集:第1卷[M]. 北京:人民出版社，1956:82.

On the Reasons for the Lack of Credibility of the Government and its Countermeasures

——From the Perspective of Entrapment

MENG Wo-jie

(Jiangsu Police InstituteNanjingJiangsu210031)

Abstract:The incident of entrapment (The law enforcement agencies adopted the trap way to enable the parties with no illegal intentions to be engaged in the illegal activities.) has seriously damaged the image of law enforcement agencies， resulting in greatly reducing the Government's credibility.In modern public life， the government on how the effective functioning of the executive power is related to the government to establish a good image and its credibility enhancement. At present， to analyze the reasons for lack of credibility of our government， and to explore the Government's credibility and effective countermeasures to upgrade it ， has become an urgent task.

Key words: entrapment; government; public credibility; deletion; countermeasures