論土地承包經營權流轉目標的內在沖突及化解機制

摘要:理論上土地承包經營權流轉的目標有兩個:一是從穩定生產關系的層面強化農民的土地承包經營權權能;二是從提高生產力的層面實現農村土地的適度規模經營。但是在土地承包經營權流轉過程中，村集體、承包戶以及其他集體成員之間在利益上存在矛盾;政策規定與農民意愿之間也存在差距;失地農民的社會保障有待加強。必須采取有效措施化解矛盾，推動土地承包與流轉制度的進一步完善。

關鍵詞:土地承包經營權流轉;目標;沖突;化解機制

中圖分類號: F301文獻標識碼: A 文章編號: 1004-1494(2010)03-0080-05

一、問題的提出

土地承包經營權流轉是在家庭聯產承包責任制基礎上為了穩定土地承包關系及發展規模農業而進行的土地產權制度改革。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱為《決定》)，試圖通過在明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變的條件下，解決長期困擾家庭聯產承包責任制的農民投入不足甚至撂荒的問題。此外，由于我國農村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農地的經營規模非常狹小。每個農戶平均承包地不過0.5公頃，僅相當于美國農場主的四百分之一。農民從每畝農業用地得到的凈收益不過二、三百元。如此狹小的土地經營規模，想讓農民致富，確實面臨諸多挑戰。因此，《決定》還提出，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營;有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。《決定》允許農村土地承包經營權流轉，既是對農村土地大量流轉這一既成事實的政治確認，同時該決定也蘊含著強烈的政策預期目標，那就是一方面期望從穩定生產關系的層面強化農民的土地承包經營權權能;另一方面期望從提高生產力的層面實現農村土地的規模經營。事實上，據農業部統計，截止2008年8月底，全國農村土地承包經營權流轉面積為1.06億畝，僅占家庭承包耕地總面積的8.7%。這其中包含很多流轉是在地方政府主導下強行推進的，完全違背了中央決定中的自愿原則。因此，農村土地承包經營權流轉的目標實現并不像政策預期的那樣，在實際操作過程中，因強化承包戶擁有的承包經營權權能以及實現土地規模經營目標之間的內在沖突問題不容忽視。這使得我國土地承包經營權流轉的預期目標頗為尷尬地面對一個無法回避的困境:通過賦予農民長久不變的土地承包經營權及流轉權后，如何協調好村集體與承包戶之間基于土地流轉的權力與權利的沖突，以及承包戶與其他集體成員之間在流轉中基于平均占有土地上的沖突;同時，期望通過土地承包經營權的流轉促進土地適度的規模經營，發揮規模效應，形成規模經濟，但如何協調好政策上的適度規模經營要求與實踐中違背農民意愿進行大規模流轉經營的沖突，以及土地規模經營與土地流轉后農戶的社會保障之間的沖突，這些問題值得進一步探討。

二、土地承包經營權流轉目標蘊含的內在沖突

土地承包經營權流轉政策的預期目標與政策在實際操作中達到的現實目標存在較大的差距，主要表現為:

(一)因強化承包戶土地承包經營權權能而蘊含的內在沖突

以家庭聯產承包經營責任制為基本形式的承包戶擁有的土地承包經營權權能并不充分，因為這種承包經營權只限于有權在承包土地上經營什么農產品。這樣的制度安排與當時的政治語境及意識形態有很大關系。隨著我國市場經濟地位的確立以及農戶作為一個獨立的經濟主體開始擁有了對土地的經營權，承包戶擁有的土地承包經營權權能逐步得到法律和政策的強化。《決定》明確提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。所謂“長久不變”，依據專家的理解，就是“增人不增地，減人不減地，割斷農村人口的變動和農地變動的聯系。”長久不變的土地承包經營關系，不僅免除了土地承包經營權流轉主體的后顧之憂，也強化了承包戶的土地承包經營權的財產性權能。但是這樣的政策預期目標卻蘊含著如下的內在沖突:

1. 村集體與承包戶之間基于土地流轉的權力與權利的沖突。

早在2001年底，為了促進農村土地資源的優化配置，規范農村土地的流轉，中共中央下發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，在政策層面拉開了土地承包經營權流轉的序幕。之后不久，立法也對此作出了回應。《農村土地承包法》于2003年3月1日起施行，其中第32條對土地承包經營權流轉方式進行了最直接的規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。”但該法第37條賦予了集體經濟組織作為發包方的土地流轉的最終決定權，即“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意。”這表明發包方(集體經濟組織)的權力因素在土地承包經營權流轉過程中依然發揮著支配性的決定作用。出于強化承包戶土地承包經營權能的政策目標，中共十七屆三中全會通過的決定對土地承包經營權流轉這一問題表述為:“依照依法自愿的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”該表述在強調“依法自愿”的基礎上，將“轉讓”與“轉包”、“出租”、“互換”等土地承包經營權流轉方式同等對待，以承包方的自主選擇和決定為基礎，而無須發包方的同意。既然《決定》強調“依法自愿”原則，那么目前明確以法律形式對土地承包經營權流轉方式問題進行規定的則是《農村土地承包法》，正是這一點，《決定》與《農村土地承包法》存在明顯的差異和矛盾，導致村集體與承包戶之間基于土地流轉的權力與權利的沖突。

2. 承包戶與其他集體成員之間在流轉中基于平均占有土地上的沖突。

“耕者有其田”一直作為中共帶領人民群眾進行土地改革行動的合法性基礎，較為平均地占有土地，對于農民而言，不僅是作為社會主義國家一員的優越性所在，也是保證農民基本生存權的應有之義。2007年10月1日起施行的《物權法》在立法層面上正式確立了土地承包經營權的用益物權屬性，以及《決定》明確提出土地承包關系“長久不變”以此強化了土地承包經營權的物權性，進一步為土地承包經營權流轉掃清了障礙。但賦予承包戶充分自主的土地承包經營權的流轉決定權的同時，可能導致承包戶與其他集體成員之間在流轉中基于平均占有土地上的沖突后果:既然立法和決定確立并強化了土地承包經營權的用益物權性質，承包戶就擁有對承包的土地更多的支配權，包括選擇流轉對象的權利，所以在進行土地流轉時，那些同為集體經濟組織成員但在歷次土地調整中錯過承包機會的農戶，不一定能成為承包戶土地流轉的對象。因為承包戶在流轉土地時，首先考慮的是流轉土地的價格，然后考慮的是與流轉對象的關系，而不會去考慮那些同為集體組織成員并且無地可種的農戶對土地的迫切需求，對于承包戶如何選擇土地流轉對象，村集體也無權進行過多的干預。這樣導致大家都是村社集體的一員，有人占有較多的土地，有人占有的土地卻很少，土地承包經營權流轉不僅不能對土地占有不均的狀況進行有效改善，在實際操作中還可能進一步固化農村現有的人均占地不均的后果，這是村民無法忍受的現狀。基于“人人都有生存權”以及“土地是農民的命根子”的理念，將難以避免承包戶在流轉土地時與其他集體成員因占有土地不均而發生沖突。

(二)為實現農村土地規模經營而蘊含的內在沖突

從根本上說，我國農村土地流轉的規模必須與農民向非農產業轉移的規模相適應。這充分表明在土地承包經營權流轉上要基于我國基本國情和農民意愿來推進。但是，在實踐中由政府主導的規模化土地流轉，使中央實現農村土地規模經營的政策預期目標蘊含著嚴重的內在沖突:

1. 政策上的適度規模經營要求與實踐中違背農民意愿進行大規模流轉經營的沖突。

從理論上講，土地承包經營權流轉可以使農民在無法親自耕種自己的土地的情況下，通過流轉不僅獲得土地出租的費用，還可以擁有因此“脫身”而專門從事其他行業的機會。政策預期的目標是，土地承包經營權的流轉可以促進土地適度規模的集中，發揮規模效應。但是在實踐中，由地方政府主導的土地流轉的具體操作過程中更多的不是基于農民的實際需求與意愿，而是基于自己的特定利益訴求，對中央的土地承包經營權流轉政策實現異化。在土地流轉過程中出現一些基層政府對農村土地流轉的量直接定指標的現象，有的地方提出當年“保證完成”流轉土地多少萬畝，指標又被逐層分解到鄉鎮。不少鄉鎮干部張口便是“千畝規劃”、“萬畝大棚”，強迫農民退出土地經營。殊不知，我國當前農村勞動力的大規模遷移還處于非永久性遷移階段，遷入地的工資較低，甚至不足以維持全家在遷入地的的基本生活，從而使許多農村家庭選擇在遷入地與遷出地同時尋找獲取收入的生活方式，這種狀態不是一時半載通過政府主導推進土地大規模流轉就能輕易改變的，違背客觀規律和農民的真實意愿導致一些地方所推進的土地規模經營蘊含著不可預知的社會風險。

2. 土地規模經營與土地流轉后農戶的社會保障之間的沖突。

土地規模經營是解決家庭聯產承包責任制下土地零碎化導致土地產出低下的有效辦法，因而在土地規模經營的具體操作中，如何防止非強制性地進行土地流轉，必須高度重視土地規模經營與土地流轉后農戶的社會保障之間的沖突。當前在尚未給農民提供安全社會保障的狀況下，尤其在全球金融危機依然沒有完全消退的環境下，通過加快土地承包經營權的流轉，使土地集中進行規模經營，雖然可以一定程度上帶來勞動生產率的提高，但由此節約出來的農村人口卻找不到生產性的出路，給整個社會帶來的后果將是危險的。如果為了片面的實現土地的規模經營目標，而不顧當前城市對農村轉移出來的勞動力的容納能力現狀，讓大量的無地可種的土地流轉戶進入城市，不僅增加了城市的運行成本，也加劇城市社會秩序的不可控性的風險。

三、解決土地承包經營權流轉目標內在沖突的基本思路

必須采取切實有效的措施解決政策預期目標所蘊含的內在沖突，使政策的預期目標能有效促進農村經濟社會的協調發展。

(一)在強化承包戶土地承包經營權權益的同時應當兼顧村集體與承包戶、承包戶與集體其他成員之間的權益關系

強化承包戶的土地承包經營權權益，不能忽視作為集體土地所有權主體的村集體組織，以及同為集體組織成員的其他沒有從村集體承包過土地的農戶。因此，兼顧村集體與承包戶之間的權益關系，并處理好在流轉中承包戶與村集體組織其他成員之間平均占有土地的關系，是解決政策預期目標內在沖突的關鍵。

1. 兼顧村集體與承包戶之間的權益關系。

中央為了穩定農村土地承包關系，防止在土地調整及流轉過程中承包戶的土地承包經營權益遭受侵害，從而強化承包戶的土地承包經營權益，采取了越來越嚴厲的限制土地調整及妨礙土地流轉的措施，村集體經濟組織與承包戶之間的土地承包關系不僅三十年乃至永久不變，而且對于承包戶通過“轉讓”方式流轉土地，不再需要村集體組織的同意。這樣一來，承包戶通過轉讓方式流轉土地承包經營權，如果不賦予村集體組織對承包戶流轉土地的期限等事宜進行合法限制的權力，這種承包關系將徹底架空村集體組織，村集體作為土地所有權的權力將被虛置。因此，村集體組織作為具有一定公權力職能的組織及農村土地的所有權主體，對承包戶依法自愿為基礎的土地承包經營權流轉行為進行必要的限制是十分必要的。但是村集體組織對承包戶流轉土地的行為進行限制應該是基于法律的規定，由法律對村集體組織行使的限制土地流轉的權力進行清晰列舉，這樣既可以防止村集體組織濫用權力阻礙土地承包經營權的正常流轉，又可以阻止承包戶在流轉土地承包經營權時出現架空村集體組織，導致村集體組織作為土地所有權的權力將被虛置的危險。為了統籌兼顧村集體與承包戶之間的權益關系，一是建議對《農村土地承包法》第37條進行修改，刪除“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”的規定，使立法與中央的政策相一致。同時賦予(發包方)村集體組織這一集體土地所有權主體相適應的土地流轉監督權力。二是必須賦予村集體組織對承包戶流轉土地的最高期限進行限制的權力，如果土地的承包期限是15年或30年不變，對承包戶流轉土地的期限可以依據《農村土地承包法》第三十三條第(3)項的規定進行限制，即“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。”如果承包的期限已經從30年不變改變為“長久不變”后，立法則無法對承包戶流轉土地的期限進行限制，對此，必須通過村集體的干預防止在長久不變的承包關系下出現借流轉之名導致土地被出賣的后果。三是必須賦予村集體組織對承包戶流轉土地的效力進行審查和確定的權力，如果不賦予村集體組織對承包戶流轉土地的效力進行審查和確定的權力，承包戶與承租方之間的流轉合同是否有效，除非雙方因合同產生糾紛訴諸法院。否則，沒有相應的組織對他們之間的土地流轉合同的效力進行審查和確定，很難保證承包戶與承租方之間的流轉合同不出現侵害村集體組織和社會公益的情況。《決定》中對土地承包經營權流轉確立的“三不”原則，應當在將來的立法中作出明確規定，作為賦予村集體組織對承包戶流轉土地的效力進行審查和確定的法律依據。

2. 處理好在流轉中承包戶與村集體組織其他成員之間在平均占有土地上的關系。

農戶作為村集體組織的成員，享有承包經營集體土地的權利。但是，在具體土地承包關系“長久不變”的情況下，分到每戶的土地就會因為家庭人口變化而出現土地不均的現象。尤其嚴重的是，自第一輪土地承包以來，有些地區一直沒有進行過土地調整，即使是進行了第二輪延包的地區，隨著時間的推移，農村人均占有土地的不均衡情況都已經到了相當嚴重的地步。因此，土地承包經營權流轉不應該成為固化農村現有的人均占地不均的延續，而應當借土地承包經營權流轉這一契機，對農村現有的人均占地不均的現狀進行有效改觀。筆者認為，要兼顧流轉中承包戶與村集體組織其他成員之間平均占有土地的關系，必須盡快落實《農村土地承包法》第三十三條第(5)項關于土地承包經營權流轉中本集體經濟組織成員享有優先權的規定，特別規定那些沒有從村集體組織承包過土地的成員享有優先承租權。具體而言，立法上應當對《農村土地承包法》進行修改，明確規定本集體經濟組織內沒有從村集體承包過土地的成員，在其他承包戶流轉土地承包經營權時，同等條件下不僅可以優先于村集體組織之外的承租人，而且可以優先于本集體組織內已經從村集體組織承包過土地的成員。實踐中，村集體組織應當對沒有從村集體組織承包過土地的成員的名單進行公示，要求承包戶在同等條件下將土地承包經營權優先流轉給沒有從村集體組織承包過土地的成員，這是村集體組織作為集體土地所有權主體依法享有對本集體組織的土地進行調劑的權力。通過立法的規定及村集體組織的合法干預，可以對當前農村現有的人均占地不均的現狀進行有效改觀。

(二)推進土地規模經營必須尊重農民意愿、農村的基本經營制度以及加大農村社會保障體系的建設

為了有效實現中央政策的預期目標，農村土地流轉必須尊重農民意愿，貫徹農村的基本經營制度以及加大農村社會保障體系的建設。

1. 推進土地規模經營必須尊重農民意愿和貫徹農村的基本經營制度。

針對實踐中出現的適度規模經營的政策要求與違背農民意愿進行大規模流轉經營的沖突現狀，必須盡快采取措施防止這種現象在土地承包經營權流轉中繼續蔓延。筆者認為，要防止在土地承包經營權流轉過程中出現違背農民意愿進行大規模流轉經營的情形。一是農村土地流轉必須賦權于民，這是對農民土地流轉意愿充分尊重的前提。當前，導致地方政府不遺余力并不惜采取強制性措施推進土地大規模經營的根本原因在于“資本下鄉”，在全國招商引資的狂熱癥狀下，農村土地已經逐漸進入資本牟利的視野，加之地方政府的強力推進，以“土地入股”為流轉形式的土地規模經營已呈蔓延態勢。因此，土地承包經營權流轉賦權于民，可以使農民成為對權力及資本力量構成平衡的主體。資本并非農村的對立面，農村的發展需要資本，問題是誰是主體?賦權農民就是要以農民為主體，讓他們享有農村土地、金融保險、農產品加工、銷售流通、技術服務等方面的主權。中國的農民目前還是個體，農民要有效對權力及資本力量構成平衡，就必須組織起來才能真正成為土地流轉中能夠與資本力量平衡的主體。具體的辦法就是盡快建立農民專業合作社，在土地承包經營權集中流轉中，不是由地方政府來主導，而是由農民專業合作社來負責具體談判及簽定合同。這是在確保農民流轉的主體地位下進行的土地流轉，使農民和資本之間進行的是公平和理性的交易。二是必須尊重我國農村的基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營機制，是我國農村的基本經營制度。家庭經營不僅適應傳統農業，也適應現代農業，必須長期堅持。我國臺灣地區的農業發展水平非常高，依靠的不是土地的大規模經營，而是家庭經營方式。迄今為止，臺灣仍不允許私法人直接進入農業、經營耕作土地，從而保證了家庭經營仍然是農業經營的主要形式，保證了農戶可以在農業產業獲得就業和收入機會。反觀我國當前地方政府推進的土地規模經營，大多與“土地入股”有關。土地一旦入股后，企業成為經營主體，已經不再是雙層經營，家庭經營這個層次事實上已經消失。在中國當前的經濟現狀下，可能導致大量農村勞動力在短期內被迫離開農村涌入城市，失業問題將逐步升級為社會問題甚至政治問題，對社會穩定將構成嚴重的挑戰。因此，政府在農村土地承包經營權流轉中，應當引導農戶以建立家庭農場的形式進行適度的規模經營，在農民專業合作社的幫助下，保證農民進入產前、產后等經營領域，并獲得這部分經營利潤。

2. 推進土地規模經營必須加大農村社會保障體系建設。

盡管通過土地流轉實現土地適度規模經營對解決農村土地零碎化問題是一個很好的設計，但如果沒有一整套配套措施，農村土地承包經營權流轉政策的預期目標將很難按照設計者的本意進行有效運行。這就是為什么一旦經濟危機爆發，馬上出現返鄉農民工的爭地糾紛。這說明進城務工的農民工在缺乏社會保障的情況下，即使進城之前已經將土地流轉出去，一旦暫時在城市無法容身，他們依然將流轉出去的土地視為最后的生活保障，隨時有可能回家要回自己已經流轉出去的承包地。

要實現土地規模經營的既定目標，消除目標蘊含的內在沖突，必須加大農村社會保障體系建設，解決土地流轉后農民的后顧之憂。農村的社會保障應當從家庭走向社會，而且在建立過程中，必須依靠法律來構建。因為建立起有效保障機制涉及社會關系領域多、范圍廣，必須有強制性的調控手段。筆者認為，農村社會保障法制化的模式可以從以下兩個方面來考慮:

第一種模式是為流轉土地的農民制定專門的社會保障法，即制定《農村社會保障法》。建立農村最低生活保障制度，使流轉土地的農民的基本生存能夠得到有效保障，為了確保該制度有效運行，需要解決好相關的兩個問題:一是正確界定保障的對象。界定農村最低生活保障對象，應當根據流轉土地的農民家庭成員結構、收入水平、生活費支出、貧困指數等指標，再結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按照審批程序進行。二是正確選擇資金的籌集、管理及保障方式。最低生活保障資金的來源應當以政府為主，社會捐助和社會互助為輔。在實際工作中，保障資金可以由省、市、縣各級財政和村集體合理分擔，至于分擔比例應根據各地實際情況確定。最低生活保障方式可靈活多樣，其主要方式有兩種:一是發放救助資金;二是發放部分救助資金部分實物。

第二種模式是制定統一的《社會保險法》，在社會保障上給城市居民與農村居民同樣的待遇，將流轉土地的農民納入社會保障體系中，采取多種方式保障農村的基本生活和長遠生計。逐漸創造條件將農村無地或少地的農民納入城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保范圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題。專門針對流轉土地的農民建立社會保障體系，可以充分地滿足這部分農民因土地流轉后生存陷入困境的實際需求。比如在失業保險基金的籌集上，采取政府引導和農戶自愿相結合的辦法，逐步加大法律的強制力度。但在失業保險費的交納上，根據農村勞動者經濟條件差別大、收入不穩定的實際情況，在參加保險的年齡、繳費的時間及數額、集體補助的比例上體現出靈活性。按照國家政策扶植、農民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費、廣覆蓋、適度保障的農村社會保障體系。

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責任編輯陸瑩

On the Inherent Conflicts in the Objectives of the Circulation of Land Contracting Right of

Management and Its Resolving Mechanism

CHEN Fa-gui

(The Party School of Guangxi Autonomous Committee of the CPC Nanning Guangxi530021)

Abstract:Theoretically the objectives of the circulation of land contracting right of management are two: First， to strengthen the management power of farmers’ land contracting right from the plane of the stable productive relations; Second， to realize the appropriate scale management of rural land from enhancing the plane of productive forces. But in the practice of the circulation of land contracting right of management， there are some contradictions in the benefit among the village collective， the contract households and other collective members; there is a disparity between policy stipulation and farmers’ wish; the social security of the farmers losing land needs strengthening. We mus take effective measures to resolve the conflicts so as to further promote the system of land contracting and circulation.

Key words: the circulation of land contracting right of management; objectives; conflicts; resolving mechanism