代替行政:事業單位\\社會組織與政府職能轉變

摘要：隨著政府職能轉變的進一步深入，事業單位和社會組織越來越多地承擔了以前由政府部門承擔的職能，成為政府職能的替代性力量。這有利于建立一個職能優化、效率突出的政府。但是由于政府下屬或主管的事業單位和社會組織對政府的依賴關系，使政府將大量事務性的工作交給事業單位和社會組織完成，政府還可以通過事業單位和社會組織行使應該轉變和精簡的職能，使政府本該轉變和精簡的職能實質上仍然保留在政府手中，導致政府職能轉變的停滯和失敗。因此，事業單位改革、社會組織管理體制改革與政府機構改革應該統籌協調，同步推進。

關鍵詞：政府職能轉變；政事分開；政社分開；行政改革

中圖分類號： D63 文獻標識碼： A文章編號： 1004-1494（2010）06-0105-05

政府職能轉變是我國行政管理體制改革的核心內容。“政事分開”、“政社分開”一直是處理好政府與事業單位及社會組織關系，合理配置政府職能，提高政府行政效率，增添社會活力，推動社會發展的重要方面。但是，在行政過程中，政府部門經常將本應由自己承擔的工作任務交由事業單位和社會組織完成，自己成為指揮者和旁觀者。政府部門還通過事業單位和社會組織代替政府行政，將本應轉變和精簡的職能繼續予以保留，導致事業單位、社會組織代替政府行政而不是替代政府行政以實現政府職能的真正轉變。本文對代替行政這種現象進行分析，并提出對于我國政府職能轉變和行政管理體制改革的幾點認識。

一、代替行政的主體

（一）事業單位

《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。因為這些領域既關系國家和社會的公益，又需要特定的專業和技術，專業知識勝于行政管理知識和事務性知識，所以要成立事業單位。事實上，我國的事業單位除了分布于教科文衛領域之外，組織、宣傳、人事、民政、體育、新聞、出版、城建等等領域都有大量的事業單位存在，一般稱為院、校、所、臺、站、社、團、中心。目前，全國有近130萬個事業單位，約3000萬從業人員①。

中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出，推進事業單位分類改革，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。

（二）社會組織

我國行政實踐中使用社會組織這一概念始于十六屆六中全會。全會決定中首次使用了“社會組織”概念，并提出了“健全社會組織，增強服務社會功能”的要求。“社會組織”概念的提出就是要以這一概念統一稱呼政府和企業以外的組織，以便指導政府管理體制改革的深化和社會管理與服務體系的建立。黨的十七大明確提出了“重視社會組織建設和管理”的要求。此后，“社會組織”概念逐漸替代“民間組織”的稱呼，“社會組織”這一概念也進入實踐層面，成為主管部門實務操作和學界研究的共同導向和基礎。截至2008年底，全國依法登記的社會組織已有41.4萬個，其中社會團體22.97萬個、民辦非企業單位18.24萬個、基金會1597個，每年仍以10％－15％的速度發展。

目前，對于社會組織管理體制改革，全國還沒有統一的改革方向和辦法，但改革的重點是雙重管理體制問題。重慶市著重實施黨政機關與社會組織在利益、人員、辦公場所、資產、職能等方面一次性分離，黨政機關干部不再兼任社會組織領導職務的“去行政化”改革。廣東試行對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記管理的辦法。這些改革試驗，均旨在改變雙重管理體制，減弱政府對社會組織的干涉，避免各種負面問題的產生。

二、事業單位、社會組織代替政府行政

事業單位和社會組織在我國承擔非政府主體公共行政職能[1]。事業單位和社會組織成為代替行政的主體，代替政府行政具有一定的相似之處，又各有特點和不同。

（一）事業單位對政府部門的隸屬形成

事業單位一般接受國家行政機關的領導，大量零散、多樣的事業單位經常作為行政機關的下屬機構存在，幾乎每一個行政部門都或多或少存在一定數量、大小不等的事業單位。在實際中，“事業單位同時承擔政府職能是常見的現象”[2]。

事業單位的設立是為了協助行政機關完成技術性和輔助性的工作，所以在職能上和政府有著天然的聯系。政府部門習慣于將自己定位為出政策、拿主意，經常將所屬事業單位視為自己的下屬部門或者辦事機構，傾向于借政府職能轉變之名將非技術性、輔助性的事務性、繁雜性的具體工作事務布置或者花錢交給事業單位完成。比如，政府要舉行一次大的活動，就會要求其下屬的事業單位承擔活動方案的制定、日程的安排、場地的布置、材料的制作等等具體工作，自己則擔當發號施令者和旁觀者，忙于一些形式上的完美，比如座次的排布、講話稿的撰寫、新聞宣傳的安排等等，助長了政府部門的形式主義和鋪張浪費。在政府部門的年度工作計劃中，每一項任務的責任人中都會有所屬事業單位，政府部門經常對事業單位的工作進行視察指導，事業單位也經常要將自己的工作向行政部門匯報請示，征求其同意和認可。行政機關如果接到新的任務或者增加某一職能，政府部門的第一想法就是將工作分派給下屬事業單位來完成，或者建立新的事業單位承擔一定的行政工作。于是，政府部門一邊在機構精簡一邊卻忙于成立新的事業單位，靠行政撥款養活機構和人員，代替自己行政。而且，事業范圍內存在大量主要從事監督執法、行政執行等非事業性工作的機構，此外還有部分以一個機構兩個牌子（行政的、事業的）等形式存在的行政事業混編機構[3]。這些機構往往在代替政府完成一些已經精簡和轉移但因為牽涉行政部門利益，行政部門不愿徹底放棄的政府職能。

在人事上，公務人員經常在政府機構和事業單位之間流動。事業單位的負責人可以調任到政府部門工作，擔任一定職務。政府部門的人員可以調任到事業單位，既保留公務員的身份，同時在職位上可以獲得一定的提升，解決了在行政機關晉升的困難。這些人員也更容易把事業單位當成行政機關的一個部門，代替政府部門完成各項工作。在我國，還存在著大量的“借調”現象，行政機關經常以自己工作任務繁重為理由，長期向所屬的事業單位借調部分工作人員到行政機關工作，除了公務員編制和事業編制這種身份上的區別之外，借調人員和行政機關的公務員在工作上沒有絲毫區別。這種人事上的交叉關系，也促成了事業單位代替政府行政，行政和事業單位不分。

事業單位按照經費來源可以劃分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位以及自收自支事業單位。除了全額撥款事業單位之外，其他事業單位都有一個獲得資金收入解決人員工資待遇和辦公經費的問題。即使是全額撥款事業單位，也會想法獲得一定的經費來源，以添補辦公經費和提高人員福利。而大部分事業單位獲得一定資金收入的主要甚至惟一渠道就是政府部門，因此，事業單位不但愿意承擔政府部門分配的工作任務，將這視為一種隸屬關系形成為理所當然，而且會主動要求承擔行政部門的工作任務，以此替領導部門分憂，獲得領導部門認可和好評。

（二）社會組織與政府職能轉變

我國現行的社會組織管理體制是雙重管理體制，即由業務主管單位和登記管理機關分別行使對社會組織的監督管理。雙重管理體制要求社會組織必須找到業務主管單位，這是社會組織獲準成立的必要條件。也正是因為有了業務主管單位，每一個獲準成立的社會組織都與某一個政府機構或準政府機構發生了聯系，這為后者干預社會組織提供了可能和條件。

在我國，社會組織不是純粹的社會的組織，能夠順利獲準登記的大部分社會組織和事業單位一樣與政府有著千絲萬縷的聯系，有些甚至就是事業單位。部分社會組織由政府部門自上而下的推動成立或從政府機構轉變而來，在職能、辦公地點、人員、財務等方面存在一定的交叉現象。這些社會組織往往在政府部門大樓內辦公，內部工作人員有些就是公務員或者事業編制人員，和政府一起完成行政職能。比如，政府為了管理各種小的門店，主導、扶持成立了一個“商戶管理協會”，以此為依托開展黨建、治安、計生、衛生、維穩等工作。協會可以對占道經營進行處罰，行使的是行政管理職能，類似于行政組織。而且，這一模式在政府的主導下，從上到下形成了一個頗為完整的體系，在社區成立“商戶管理協會”，在街道則成立“商戶管理協會總會”。在社區，社區主任任會長，管片民警等等政府機構工作人員任副會長。在街道，街道辦主任任會長，副主任任副會長。這種現象在我國行政實踐中非常普遍，有學者就認為“中國民間組織的發展實際上帶來了政府組織的擴張”[4]148。

此外，一些社會組織雖然與政府的關系沒有如此緊密，但其章程也經常明文規定要“承擔行政職能”。私營企業家協會在章程中規定要“協助政府及有關部門做好私營企業的管理工作”。它可以宣傳政策法規，協助稅務局對個體戶評稅，督促成員按章納稅，還可以協助物價局開展物價檢查，搞好明碼標價等管理工作。各種行業協會、行業聯合會替政府部門完成各種調研，為政府起草行業發展規劃。而行業標準出臺、行業品牌認證等完全可以由行業協會來完成的工作，政府則通過對這些社會組織的管理來加以干預，依然行使著這些本應轉變和精簡的職能。而一旦代替政府行政的社會組織社會公信力受到質疑，牽連到主管行政機關，行政權強勢介入，將組織攬入懷中就成了最方便的一個選擇[5]。“牙防組”被撤銷并被衛生部口腔衛生處取代即是典型的一例。

在我國，雖然有規定要求現職公務員不得在行業協會等社會組織兼任領導職務，但在實際中，社會組織領導人經常由現任政府公職人員且往往是具有一定權職的領導人擔任。研究發現，我國77％的社團領導位置由主管部門或“掛靠單位”的領導所占據[4]146。社會組織也普遍歡迎具有“官方”背景的人士進入組織領導層，它們認為“一個社團的狀況通常取決于參與的單位領導的份量”[4]146。許多退休、離職的行政領導人因此進入各種社會組織，擔任領導職務。這些官方人士天然的和政府具有十分緊密的聯系，而且頗具影響力，使社會組織和政府之間的關系變得更加模糊和緊密。

在原有體制中的正式組織框架下起步的中國社會組織，其發展資源的重要依賴仍是政府手中的資源[6]。從經費上來說，社會組織的資金來源除了有限的會費收入、提供一些市場化的服務之外，主要依靠政府各種形式的撥款和付費。目前，政府向社會組織購買公共服務成為政府轉變職能、扶持社會組織發展、有效提供公共服務的方式廣為流行。在實際中，雖然我們倡導建立服務型政府，但是政府通過向社會組織“購買服務”將服務社會的工作交由社會組織去完成，甚至所購買服務的服務對象也不是社會和公眾，而是將“協助政府機構工作”作為“購買”的內容，服務政府自身。因此，有學者就認為，公共服務購買的標的只能是公共服務，而不能是行政助理任務。公共服務購買必須有明確、公開、邊界清晰、結果可判的公共服務作為標的，籠統地與政府某個部門職能的對應不構成購買的要素[7]。

總之，事業單位、社會組織代替政府行政，根源在于它們與政府各種各樣的聯系上。對于政府部門來說，歷史傳統和政治架構導致我國政府“管”的思維根深蒂固，某些管理職能不但繼續存在，甚至有愈演愈烈的趨勢②。政府則通過利用或扶持一定的事業單位和社會組織，來承擔新舊的管理職能，而且樂意分派、花錢把具體工作交給下屬事業單位或者所管理的社會組織。對于事業單位和社會組織來說，它們則非常希望與任何級別和行業的政府部門，尤其是與自身業務相關的較高行政層級的行政部門建立聯系，以有利于它們開展工作以及得到來自政府的好處。就這樣，在現有的制度框架和實際運作中，政府和事業單位、社會組織達成了后者代替前者行政的默契。

三、幾點思考

代替行政現象，損害了政府部門求真務實、扎實工作的工作作風，助長了官僚主義和行政浪費，導致了政府高高在上的“官本位”意識的繼續，有悖于建立一個人民滿意的政府。更重要的是，代替行政抵消了政府職能轉變和行政改革的努力，容易導致政府職能轉變的停滯和變形，不利于行政管理體制改革的實現。而政府過多管理職能的維持和增強，也不利于一個開放程度提高、活力增加、創造力提升的社會的形成。代替行政是我們需要避免的一種行政現象，為此我們要注意以下幾點：

第一，行政改革必須是一個整體性的改革。既然目前事業單位、社會組織在行使一定的政府行政職能，那么將它們一同納入政府職能改革就是題中應有之意。雖然目前在“政府機構改革”、“政事分開”以及“政社分開”方面都有了分別的改革舉措和探索，但是因為這些改革單獨成為一個系統，各自為政，而且進展有快有慢，因此任何單面的改進都容易導致改革的變形和消解。比如，如果社會組織和政府仍然要保持那種基于“業務主管單位”形成的深刻聯系，那么，社會組織很難不作為行政主體承擔行政管理職能和各種具體行政工作。而同樣，因為社會組織和政府的這種實質上的隸屬關系，即使社會組織承擔了大量以前由政府部門承擔的職能，也不能說政府職能轉變就實現了，因為政府通過管理干預社會組織依舊使這些職能掌握在自己手中。其實質只能是政府借職能轉變之名，很方便地逃避了工作責任，減輕了自身負擔而已。因此，改革要成功，就要統籌推進事業單位改革、社會組織管理體制改革和政府機構改革，使之協調配合。有學者甚至認為“事業單位改革是政府職能轉變的前提。”[8]實踐者也已經認識到——“如果要推進行政管理體制改革，推動政府職能轉變，除了政府自身的機構要調整以外，事業單位的改革也必須進一步加快。”[9]

第二，政府職能轉變應該有反向思維。政府職能轉變仍然是行政管理體制改革的核心問題，按照政府機構設置的邏輯，應該是政府具有什么樣的職能，就應該相應地設置什么樣的機構去完成這一職能，同時給與這一機構相應的編制和人員。反過來，只有某項政府職能消失了，這一政府機構和人員才能被撤銷精簡。雖然理論上如此，但是，政府部門從來都不會認為自己沒事可干，即使政府沒有事情做了，它也會“因人設事”。如果政府職能在轉移和減少但沒有相應的減少機構和人員，實際的結果很容易理解——未被精簡的機構為了顯得極其重要和有事可干，甚至僅是為了填補工作時間，就會想方設法保留原有的職能和利益，同時增加一些新的職能來表明自己的重要和有用，而通過所屬的事業單位和所管理的社會組織來保留原有職能，或者利用這些機構廣泛的行業聯系和豐富的經驗完成新增加的職能和工作就非常自然。因此，政府職能轉變應該有反向思維，只有徹底減少了人員和機構，才能真正實現政府的職能轉變③。

第三，“管”與“不管”仍然是政府職能轉變和行政管理體制改革的關鍵問題。代替行政是政府管理職能不減情況下出現的一種必然現象。在“國家—社會”關系上，國家（政府）一直有過高的警惕，容易從“管”的思維和慣性出發思考和處理問題。而政府機構及其工作人員也不愿意放棄各種具體管理職能，因為擁有管理職能就意味著權力和利益。如代替行政揭示的那樣，政府雖然通過購買服務等形式轉移、下放職能，但是相當部分的職能又通過行政部門控制、主管的事業單位、社會組織回歸到政府身上。因此，政府職能轉變不是精簡和下放權力的前提，相反，只有精簡和下放權力，減少管的內容，才能真正實現政府職能轉變。對于社會組織，政府需要轉變觀念，改變既有的籠統化和消極型的“雙重管理”行政控制體制[10]，逐漸實行分類對待和廣泛的登記備案制，減少官辦社會組織的數量，減少政府管理的程度。對于事業單位，則要加快分類改革，控制事業單位數量，實現管辦分離。只有這樣，才能真正實現政府職能轉變，發揮好政府、社會各個主體的積極作用。

注釋：

① 根據中央編辦的統計，截至2005年底，全國共有事業單位126萬個，從業人員2900多萬人。其中，教育單位48萬個，從業人員1400萬人；衛生單位10萬個，從業人員400萬人；文化單位8萬個，從業人員150萬人；科研單位8000多個，從業人員69萬人。教科文衛領域合計事業單位66.8萬個，從業人員2019萬人。據此可以推算出，此外尚有事業單位近60萬個，從業人員近900萬人，也即近一半的事業單位不是教科文衛機構。這些機構與業務性強、自成體系的學校、醫院、文化單位以及科研機構不同，分布、分屬在各級各類行政部門，是代替政府行政的主要力量。但也不盡然，例如學校可以為政府部門承辦各種慶祝活動，落實教育部門布置的衛生防疫、質量監控、課題研究等等工作，必要的時候，還可以對政府提供人力、物力、財力支持。

② 有學者從政治分析的角度認為，“國家沒有通過自己的行政組織或者是暴力機關來達成對社會的統治，而是讓民間組織在自我表現的同時兼有國家機構的職能，通過它們來貫徹國家的法律和精神。而民間組織也非常希望能夠參與到正式的體制中去，對政策產生影響。因為對于它們來說，這種參與意味著某種非正式的承認，也就意味著本組織獲得了來自政府的一定程度的合法性。”（郁建興、吳宇：《中國民間組織的興起與國家——社會關系理論的轉型》，《人文雜志》2003年第4期第147頁）

③ 雖然有研究者認為社會組織可以促成政府精簡職能和機構，分流政府人員。但是，正如本文所述，這樣做其實只能是繼續使政府的職能換了個執行機構繼續得以保留。而且，政府機構有一種鞏固自身地盤的本能，政府工作人員也會以各種理由留在政府部門，政府部門組織也不會輕易將公務員分流到其他類似社會組織的機構中去，除非面臨自上而下的較大政治壓力。

參考文獻：

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[6] 甘肅省民政廳社會組織與政府關系研究課題組 . 新型的合作伙伴關系——社會組織與政府關系模式研究[R/OL]．[2010-6-14]．http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?type=preid=32328dictionid=100101．

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[8] 陳英齊．淺談事業單位改革與政府職能轉變[J]．新疆社科論壇，2009（1）：54．

[9] 賈林南．人大代表吉林:政府職能轉變不應局限在改革政府[N]．中華工商時報，2008-03-13（23）．

[10] 王名．改革民間組織雙重管理體制的分析和建議[J].中國行政管理，2007（4）：63．

責任編輯 譚 焰

Substitution Administration: Institutional Organization， Social Organization and Transformation

of Government Functions

YANG Pei-long

(Social Work Committee of Beijing Municipal Committee of CPC， Beijing， 100743)

Abstract: Along with the deepening of China’s transformation of government function， Chinese institutional organizations and social organizations have become the substitute force of government function by taking more and more responsibility that belonged to the government before. This can help to build a government with optimized function and better efficiency. However， the institutional organizations and social organizations rely too much on the government which makes them undertake lots of routine work and even exercise some of the government’s functions which must be cut off or changed. As a result， the reform of China’s transformation of government function has been bogged down. Therefore， the reform of institutional organization， social organization and government function must be coordinately pushed forward..

Key words: the transformation of government functions; separation of institutional organization and government department; separation of social organization and government department; administrative reform