論地方政府的環境倫理責任

摘要：加強地方政府的環境倫理責任建設對于應對廣西北部灣經濟區的環境挑戰，推進區域的可持續發展具有重要意義。政府的環境倫理責任主要包括：推進環境保護的法制建設和監督管理，引導環境產業的健康發展，培育民眾的環境意識。當前一些地方政府的環境倫理責任建設尚存在諸多問題。要解決這些問題，必須強化政府的環境倫理責任，加強政府官員的環境倫理教育和制度建設，強化監督機制，引導政府官員樹立正確的政績觀，提高他們的環境道德水平。

關鍵詞：廣西北部灣經濟區；地方政府；環境倫理責任；可持續發展

中圖分類號： B82-058 文獻標識碼： A文章編號： 1004-1494（2010）06-0096-05

作為決策者和管理者，地方政府在環境保護中處于主導地位，其環境倫理水平的高低、環境倫理責任意識的強弱關系到一個地區的可持續發展，關系到區域經濟社會發展的未來和方向。因此，加強地方政府的環境倫理責任建設，是建構環境友好型社會，促進區域內經濟社會可持續發展的必然要求。

一、政府環境倫理責任在廣西北部灣經濟區可持續發展中的重要作用

做好環境保護工作，對于政府來說首先是一種道德責任要求，即環境倫理責任要求。所謂政府環境倫理責任，是指政府部門及其工作人員運用公共權力，為保護人自身的生存環境，實現環境可持續發展所應當履行的道德責任。在推進北部灣經濟區的可持續發展中，加強政府環境倫理責任建設對于貫徹落實全面、協調、可持續的科學發展觀，促進北部灣經濟區人與自然的和諧發展具有十分重要的現實意義。

(一)加強政府環境倫理責任建設是應對廣西北部灣經濟區環境挑戰的迫切需要

北部灣經濟區地處我國沿海西南端，地理位置優越，自然資源豐富，區域內植物繁茂，海岸港灣、沙灘、紅樹林風光綺麗多姿，是廣西的天賦寶地。北部灣經濟區建設，在極大促進當地社會經濟發展的同時，也會對當地自然資源、環境帶來重大影響。北部灣經濟區建設可能帶來的環境問題主要有：經濟區人口將急劇增加，城鎮化率將大大提高，經濟總量將大幅度增加；與此同時，資源、能源消耗將難以避免地持續增長，環境保護面臨巨大壓力。一是人口增加及城鎮化率提高帶來的環境問題。到2020年，城鎮化率將提高到60%，人口的急劇增加及城鎮化率的大幅度提高，將不可避免地導致生活污水及其中污染物產生量的大幅度增加，可能給地表水環境帶來大的影響。二是基礎設施建設帶來的環境問題。例如，尾氣污染、污油、污水及懸浮物污染等給環境帶來影響。三是工業發展帶來的環境問題。工業生產排放的工業廢水、廢氣和廢渣，給環境造成很大危害。北部灣經濟區開發重點建設的石化基地（如中石油1000萬噸煉油廠項目）、鋼鐵基地（如防城港鋼鐵基地）、林漿紙基地以及北海電廠、欽州電廠和防城港電廠的建設投產等，都將可能給環境帶來比較大的影響[1]。這些潛在的環境問題使廣西北部灣經濟區的環境建設將面臨嚴峻的挑戰。實踐證明：環境倫理缺失是環境惡化的重要原因，環境危機呼喚環境倫理建設。渤海灣的環境污染，以及近幾年出現的“松花江水污染事件”、“欽州那彭鎮大風江水污染事件”[2]等都給我們留下了環境惡化的警示和反思。因此，加強政府的環境倫理責任建設，有助于我們防患于未然，應對北部灣經濟區環境建設面臨的嚴峻挑戰。

(二)加強政府環境倫理責任建設是推進廣西北部灣經濟區可持續發展的重要力量

政府的環境倫理責任在推進區域可持續發展中具有突出的導向作用。與企業、個人的環境倫理責任不同，政府通過決策和管理對環境發生作用，因而起著引領企業、個人的導向作用。政府的管理權限越廣，決策地位越高，對環境的作用就越大，作用的范圍就越廣，時間就越長。一個企業或普通市民的環境道德只能在個體行為的作用范圍內影響環境，而一個地方政府的環境道德卻通過決策和管理，影響著整個區域的環境狀況，并且可能對區域以外的環境造成影響。近年來，一些地區的環境污染、資源耗竭、環境破壞等出現越來越嚴重的問題，其中固然有人口與資源、經濟發展與保護環境的矛盾等客觀原因，但更為重要的主觀因素是一些地方政府缺乏環境倫理素養，沒有保護環境的倫理自覺性。由于缺乏應有的環境倫理意識，一些地方政府不能正確處理經濟效益、社會效益和環境效益的關系，單純經濟效益觀念嚴重，犧牲社會效益和環境效益，在發展經濟的過程中不計資源成本、環境代價，決策不慎，管理不嚴，造成資源浪費、環境污染。由此可見，要解決北部灣經濟區發展經濟和保護環境的矛盾，避免走先發展后治理環境的老路，就必須提高政府的環境倫理意識，使政府能夠在發展經濟的同時擔負起保護環境的責任和義務，自覺地把節約能源、降低消耗、保護環境作為政府決策和管理的重要內容。因此，加強政府的環境倫理責任建設，使各級政府官員帶頭運用科學發展觀和環境倫理規范來指導、約束自己的行為，提升自身的環境倫理水平，必然有助于推動北部灣經濟區人與自然的協調發展。

(三)加強政府環境倫理責任建設是推進廣西北部灣經濟區環境文明建設的必然要求

環境倫理建設是環境保護和環境文明建設的精神動力與道德支撐。在北部灣經濟區環境保護中，政府作為環境文明建設的領導者、推動者和示范者，其自身的環境道德具有很強的示范作用，可以說，經濟區未來環境狀況的好壞、優劣及發展前景是由政府的環境倫理水平決定的。另一方面，政府既是社會公眾利益的代表者、維護者，又是社會公眾意志的體現者、協調者，在涉及代內及代際的權利利益關系及平等關系的環境問題上，必須做出正確的環境倫理價值上的選擇。也就是說，必須依法保護環境、堅持可持續發展，而不能以權代法，搞靈活變通；更不能急功近利、竭澤而魚。從這個意義上說，具有高于民眾的環境倫理水平、具有更高的環境倫理自覺意識和更強的環境道德自律，是環境倫理責任建設對政府及官員的必然要求。

然而，以往我們對政府績效的評價往往只注重經濟效益，看GDP的增長，容易使政府官員忽視環境道德的培養，滋生對環境不負責任的形式主義、官僚主義和地方保護主義。推進北部灣經濟區環境文明建設，必須摒棄傳統的政績評價標準，大力加強政府的環境倫理建設。因為政府的環境道德事關全社會環境文明建設的進程，加強政府的環境倫理責任建設是激發其為建設環境文明做出貢獻的精神力量。實踐證明，政府官員只有具備良好的環境道德，才能更好地發揮自身的模范帶頭作用，才能更好地推動環境文明建設，把社會環境文明提升到更高水平，從而促進區域社會向更加文明、更加健康、更加和諧的方向發展。

二、北部灣經濟區可持續發展中地方政府應承擔的環境倫理責任

政府的環境倫理責任主要是通過它制定的方針、政策、規劃等并加以實施來體現的。一個政府是否承擔了應有的環境倫理責任，可以通過它制定環境規劃、環境政策、環境法規、環境標準的情況以及它推行這些規劃、政策、法規和標準的力度體現出來[3]。在此范圍之內，都是政府應當承擔的環境倫理責任。那么，在推進廣西北部灣經濟區可持續發展中，地方政府應當承擔哪些環境倫理責任呢？筆者認為主要有以下幾個方面：

(一)推進環境保護的法制建設。一是要加強地方性的環境立法和制度建設。法律是一種規范人們行為的強制性制度，它對社會、經濟以及文化的發展具有指引、評價、教育和強制的作用。而公益性則是環境保護的重要特征，環境保護事業的這一特性決定了它必須依靠政府和法律的支持，才能獲得最大限度的發展。因而在發展環保事業的過程中，環境法律法規制度起著基礎性的作用，它規范、引導和保障著環境產業的發展。因此，有必要制定北部灣區域性環境保護特別法，以發揮它的積極作用。二是制定環境建設與環境保護規劃。根據北部灣經濟區發展規劃要求，制定廣西北部灣經濟區環境建設與環境保護發展規劃，包括資源環境保護規劃、區域環境保護規劃、專業環境保護規劃，進一步明確工業、農業、旅游業以及其他產業開發中環境建設與環境保護的責任主體、目標要求、具體任務、時間步驟、工作內容、生物技術、工程措施和政策保障，為北部灣經濟區環境環境保護工作實施提供政策支持與技術支持。

(二)加強環境保護的監督管理。政府部門要加強對環境保護的執法監督、監測監督、污染事故處理監督、生產建設與環境建設協調發展監督等項工作，確保經濟建設與環境保護的協調發展。當前關鍵是要嚴格實行產業開發項目的環境評價審查，杜絕環境破壞、環境污染型開發項目流入北部灣經濟區。為此，要逐步建立和完善環境工程、環境產品、環保咨詢服務、環保設施應用等監督管理制度體系，不斷加強對經濟區的環境法律、法規與規章實施的監督管理，使環境法制的各項制度，如環境標準制度、廢棄物綜合利用制度、環境影響評價制度等得以實施。與此同時，在環境執法中，要堅持“預防為主、防治結合”的原則，在預防為主、“源頭控制”戰略的指導下，推進環保產品、環保技術和環保服務的廣泛應用。要采取對違反環境保護制度行為實行懲罰等行政管理措施，促使企業逐步發展到自覺地使用環保產品和設施；要加強環境監督與管理，使環境法律、法規和制度對環境產業發展的推動變為現實力量。

(三)積極引導環境產業的健康發展。積極發展環境型可持續產業，嚴格把關轉移和引進產業，以現代高技術含量、能源節約型、資源循環利用型、環境友好型產業作為北部灣經濟區開發重點。政府作為環境法規、環境政策及標準的制定者、執行者，在推進經濟區環境產業的發展中要切實履行自身的責任和義務：一是要制定加速環境產業發展的相關政策，更多地采用經濟刺激方式，解決環境外部性引起的“市場失靈”問題；利用價格杠桿、市場機制等經濟手段，解決因價格扭曲、信息失真及決策錯誤等引起的“政府失靈”問題。二是要制定切實可行的優惠政策，從投資、信貸、稅收、價格等方面給予優惠和支持，如減免關稅、實行低關稅、政府補貼等引導經濟區環境產業的發展。三是積極引導企業進入市場進行技術貿易，重視引進和吸收國外環境保護科技的最新成果及環境科學技術，并為環境技術的引進、開發與創新提供明確的技術導向。四是不斷探索促進產業結構調整和發展環境產業的技術、經濟政策，加強宏觀管理，充分發揮各類投資主體在環境投資中的作用，以提高投資效益，形成多元化、多渠道的投資體制和高效的資本運作方式。

(四)大力培育社會民眾的環境意識。政府應承擔的環境倫理責任主要有兩個方面:一是政府要用環境倫理原則和規范約束自身的行為，不斷提高環境倫理意識和加強環境倫理修養，努力提高自身的環境倫理水平；二是政府在自覺遵循環境倫理原則和規范之外，還必須承擔提高企業、個人的環境倫理水平的任務。這主要是由政府管理社會公共事務的特殊職能決定的。政府的環境倫理修養只有轉化為廣大民眾的環境倫理意識和環境倫理實踐，才能體現其應有的價值和意義。為此，政府要大力培育公眾的環境保護意識，使其確立環境文明理念，在全社會形成保護環境的文化氛圍和價值取向。要利用一切可以利用的宣傳方式，包括新聞媒介，網絡，公益廣告等方式來宣傳環境保護的重要性，普及環境科學和環境法律知識，積極倡導“保護環境為榮，破壞環境為恥”的社會主義新風尚，從而提高人們對環境保護的認識，樹立和提高環境保護意識。要把環境道德教育納入公民的教育體系中，貫穿于國民教育的全過程，建立一種綠色的教育機制，強化科學發展觀教育，提高公民履行環境倫理責任的自覺性。

三、目前地方政府環境倫理責任建設存在的問題及成因分析

近年來，廣西北部灣經濟區各級地方政府高度重視環境保護事業，大力加強環境建設，不斷提高自身的環境保護意識，采取了一系列重大措施，使環境法制建設進一步完善，環境污染治理力度逐步加大，生態環境保護建設得到加強，環境保護事業取得明顯進展[4]。然而，由于多方面的原因，一些地方政府的環境倫理責任建設尚存在諸多問題，其中突出的問題主要有：一是環境倫理意識不強。一些地方還不同程度地存在著重開發、輕環境保護與建設的問題[5]。對于環境保護，一些政府官員只是口頭上重視，而行動上卻忽視；在大會上或口頭上，在報告或總結中大談“環境保護”，但在實際工作中對解決環境污染問題卻不甚關心。特別是當發展經濟的需求與環境保護的要求發生矛盾，影響自身的工作政績時，往往會選擇犧牲環境。二是環保執法不嚴。目前雖然已經有了很多環保方面的相關法律法規，但當前法律法規的貫徹落實還存在一定的差距，有法不依、違法不究的現象在一些地方還不同程度地存在。一些地方環保執法人員缺乏責任心，工作不積極、不主動，對環境違法問題視而不見、見而不管，對群眾反映的污染問題麻木不仁，缺少應有的環境倫理責任感。三是環保監督不力。有的地方政府官員對破壞生態環境的違法行為睜一只眼閉一只眼，包庇本應該受到處罰的污染企業。由于監管不力等原因，區域內環境污染和生態破壞事件時有發生[4]，企業違法排污現象屢禁不止[6]。

當前一些地方政府環境倫理責任建設中存在的諸多問題，除了現有的環境法律法規制度不完善、環境監督管理體系不順、環境執法權限不清等諸多原因之外，主要還有以下幾個方面:

(一)“人類中心論”的錯誤觀念。長期以來，人們一直認為人類是自然的主宰，自然界是人類征服的對象，自然界的一切都是人類的，可以任意獲取。在這種理念的支配下，在處理人類與自然的關系時，總是把自身放在主導的地位、中心的地位，以為人類可以任意支配自然、隨意掠奪自然。這種對大自然的不友好的態度、不道德的觀念和行為，最終也損害了人類自己。因此，人類應當與自然建立起良好的倫理關系，人類對自然環境同樣負有倫理責任，人們應該尊重自然、順應自然規律，善待自然，積極探求人與自然和諧發展的道路，以有利于人類的長遠利益。然而，在現實生活中，一些人往往把人的利益與自然利益對立起來， 把人的利益需求與環境保護看成是相互矛盾的關系，認為要追求人的利益就不可避免地帶來環境破壞。這種觀點是極端錯誤的，這樣的行為也是愚蠢的。事實上，從人類的利益出發同樣可以實現保護生態環境的目標。這是因為人類要生存、要發展，就不能離開自然環境，就必然要求保護自然環境。正如恩格斯所言:“我們必須時時記住:我們統治自然界，決不像征服者統治異民族一樣，決不像站在自然界以外的人一樣，相反地，我們連同我們的肉、血和頭都是屬于自然界，存在于自然界的。”[7]如果對人與自然的關系錯誤地進行解讀，那就必然在破壞自然的同時最終也毀滅人類自身。

(二)生態環境影響的滯后性。環境污染及生態失調是長期積累而形成的，在發展經濟、開發自然資源的過程中，人類對生態環境的破壞后果往往不是立即就能顯現出來，人們也不能馬上就能感受到，因此，環境污染問題開始時往往不被發現或不受到重視。由于生態環境影響的滯后性，使人們難以產生環境保護的緊迫感和迫切需要，形成自覺保護環境的倫理責任意識。現代科學證明：一般來說，需要經過一個比較長的過程，環境惡化所造成的惡劣影響才會逐漸地顯現出來，而其損害后果往往要由下一代人，甚至幾代人來承擔。在現實生活中，由于經濟利益的誘惑，人們往往只注意到眼前的、當代人的利益，而沒有考慮到未來的、子孫后代人的利益，在開發利用自然資源時，很少顧及其長遠的環境后果[8]。今天，我們要堅持科學發展觀，在處理發展與環境的關系上，就要公正地對待后代人，不能以犧牲后代人的發展為代價來換取當代人的發展；我們要吸取“先發展，后治理”的歷史教訓，對環境資源進行利用的同時盡可能地考慮其可能造成的負面影響，以促進經濟開發與環境保護的協調發展。

(三)政績考核目標的片面性。長期以來，對政府官員的選拔和政績評估，重視的是GDP業績的考核，而忽視對環境政績的考核，往往是以“GDP成敗論英雄”。盡管這些年有些地方政府實行環境污染“一票否決”，使這種狀況有所好轉，但仍未能完全消除。由于政績考核目標的片面性，導致一些地方政府和政府官員在處理發展與環境關系問題上短期行為嚴重，結果是那些以犧牲環境為代價，片面追求GDP增長的官員由于獲得顯赫政績而官運亨通，而那些注重保護環境、改善環境質量的官員則因近期效益難以顯現而得不到重用。在發展市場經濟的條件下，環境保護與經濟發展往往面臨兩難的困境。由于單純追求經濟增長的傳統發展觀念和價值取向的影響，一些政府官員不能樹立科學的發展觀和正確的政績觀，他們在任期內不考慮資源成本和環境代價，盲目決策，追求經濟政績；在進行項目建設、搞資源開發時， “吃祖宗飯、斷子孫路”，走先污染后治理的老路，導致掠奪性資源開發屢禁不止，環境污染事故時有發生，嚴重影響了環境質量。

四、強化地方政府的環境倫理責任，推進北部灣經濟區的可持續發展

在推進廣西北部灣經濟區可持續發展的進程中，要有效地強化地方政府的環境倫理責任，提高其環境倫理水平，增強政府的環境行政能力，應當著重從以下幾個方面著手。

(一)加強政府環境倫理責任的各項教育，提升政府官員的環境道德水平

政府官員不僅是行政決策和行政管理的主體，同時也是環境保護的責任主體。只有切實加強自身的環境倫理教育，樹立科學的環境倫理理念，才能為北部灣的可持續發展奠定牢固的思想基礎和道德基礎。為此，要充分發揮各級黨校、行政學院、干部培訓中心等干部教育陣地的重要作用，積極利用它們的優勢，對各級政府官員進行系統而深入的環境倫理教育。第一，加強環境倫理問題的理論教育，使其加深對政府環境倫理責任重要性的認識，樹立可持續發展的環境倫理觀，增強履行環境道德責任的自覺性。第二，加強環境科學的知識教育，提高環境科學的理論水平。通過教育使他們全面而深入地認識環境問題的重要性，了解環境科學的最新知識，認識和把握自然規律，在制定和實施經濟社會發展戰略，謀劃區域發展規劃時，切實尊重自然規律，正確處理好發展經濟與利用環境資源之間的關系，確立和諧可持續的發展觀。第三，加強環境政策、環保法律法規的教育。通過教育使政府官員不斷提升自身的環保政策、環保法律的執行能力和執行水平，在進行環境行政、履行環境管理職責時不僅懂法、而且會用法、護法，從而及時解決當地經濟社會發展中出現的各種環境問題。第四，深入開展國際國內環境問題教育、區情教育以及環境的警示教育，使政府官員全面而深入地了解和把握國際國內及本地區的環境狀況，充分認識污染環境的危害性，喚起他們的環境憂患意識，樹立與環境和諧相處意識，增強環境保護的使命感和責任感。

(二)強化政府環境倫理責任的制度建設，提升政府官員的環保決策能力

加強環境倫理的制度建設，對于提升政府官員的環境道德水平，從宏觀決策上控制環境污染、防止環境破壞具有重要的作用。要認真吸取改革開放以來發生的那些以犧牲環境求發展的決策失誤，并由此導致災難性環境事故的慘痛教訓，引以為鑒、力戒重犯。為此，政府在進行決策和環境監管中，要切實堅持保護自然環境、節約和合理利用自然資源等環境倫理的重要原則，建立和完善環境與促進發展的綜合決策制度，使政府官員建立基于環境道德之上的行政理念和科學決策機制，自覺地運用環境倫理原則和環境道德規范來調整自身的決策行為和監管行為。在制定北部灣的區域開發規劃、城市發展規劃、產業結構調整等重大決策時，要堅持科學發展觀，堅持環境與經濟協調發展的原則；要進行充分的環境影響論證和環境影響評價，進行長遠考慮、統籌兼顧和科學決策，盡可能減少決策失誤給環境帶來的負面影響，以保證目前北部灣經濟區的持續、快速和健康發展，為子孫后代的發展創造良好的條件。

(三) 把環保考核引入政府政績評估中，引導政府官員樹立正確政績觀

在政府政績評估中，引入環保考核指標，有利于引導政府官員樹立正確的政績觀，提高貫徹落實科學發展觀的自覺性。考核政府官員的環境政績，一是要講究環境效益，注重考察當地經濟的發展效率、環境質量的改善狀況和改善程度、資源消耗速度和下降水平、環境污染治理和環境生產水平是否達標，經濟社會發展是否協調等項指標；要把環境質量的改善狀況和環保法律法規執行情況與政府官員的績效考核掛鉤，使政府官員在發展經濟的同時，自覺承擔起保護環境的責任和義務，克服地方保護主義，克服政績上的短期行為。二是要實施綠色經濟核算，把發展過程中的資源消耗、環境損失及環境效益納入經濟發展的評價體系，引導各級政府官員樹立綠色政績觀、綠色決策觀，擯棄傳統的發展理念和發展模式，將謀求經濟增長與環境保護協調發展的理念付諸實踐，從而使各級地方政府把環境責任制落到實處。

（四）強化對政府環境倫理責任的監督，確保政府官員自覺遵守環境道德

政府官員掌握著社會公共權力，在社會中處于特殊的地位，因而必須建立和完善各種有效的監督制約制度，形成強有力的環境道德監督機制，才能使他們在環境保護的實踐中自覺地遵守環境道德。第一，加強組織監督。組織人事部門要定期進行考評和民意測驗，及時了解并切實掌握政府官員履行環境道德責任的情況，不斷規范他們的環境道德行為。第二，加強社會輿論監督。要充分發揮新聞媒體對社會道德的輿論導向作用，揚善懲惡，形成一種監督制約政府官員嚴格遵守環保法規的強大輿論力量，為環境道德的實踐創造良好的輿論環境，提供正確的價值導向。第三，加強群眾監督。要開辟群眾監督政府官員環境行政的各種渠道，形成強大的社會壓力和道德約束力，推動政府官員積極參與履行環境道德責任的社會實踐。第四，加強職能監督部門的監督。各級人大、地方政府要加大環境保護的立法和執法的力度，鼓勵群眾舉報與投訴危害環境的行政行為。對破壞環境的行政行為，由人大、環保或司法機關等權威部門舉行聽證會，追究其責任；對錯誤決策造成重大失誤者，要追究相應的行政責任和法律責任。

參考文獻：

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責任編輯 余 青

On Local Government’s Environment Ethics

——taking Beibu Gulf economic zone as an example

REN Hao-ming

(Party School of Guangxi Committee of the CPC， Nanning， Guangxi， 530021)

Abstract: In order to meet the environmental challenge arising in the economic development in Beibi Gulf economic zone and to push forward the sustainable development in this zone， it is of great significance to improve the sense of environment ethics of the local government. The responsibility of local government demanded by environment ethicsincludes: strengthening the legal system and supervision system for environmental protection; well guiding the development of industries favorable to environment protection; improving public citizens’ awareness of environment protection， etc. Presently， many problems concerning the government’s sense of environment ethics are still found in Beibu Gulf economic zone， which must be solved by taking responding countermeasures: first， to improve government officials’ sense of responsibility to protect environment by means of education; second， to strengthen supervision by establishing relevant system and mechanism; third， to guide the government officials to build correct outlook on political achievement; fourth， to enhance their sense of morality.

Key Words: Guangxi Beibi Gulf economic zone; local government; environment ethics; sustainable development