挑戰與應戰:公民社會下的村級黨組織領導

摘要：農村基層黨組織是黨的路線、方針、政策在農村的貫徹者、宣傳者和執行者。但是，在公民社會興起的大潮中特別是村民民主自治進程的不斷推進，使村級黨組織的領導核心地位受到了前所未有的挑戰。提升執政能力，鞏固黨在農村公民社會發育中的領導地位；擴大黨組織的覆蓋面，拓展黨在農村公民社會發育中的領導空間；明確村級黨組織的功能定位，創新黨在農村公民社會發育中的領導方式，是公民社會興起下村級黨組織實現領導方式創新的重要途徑。

關鍵詞：公民社會；村級黨組織；領導方式

中圖分類號： D26 文獻標識碼： A 文章編號： 1004-1494（2010）06-0049-04

作為中國社會最大的階層農民，農村公民社會的興起在農村社會發展中起著重要影響。那么什么是公民社會呢，本文采用俞可平先生的觀點：“我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的‘第三部門’。”[1]這些社會組織具有非官方性、非營利性、相對獨立性和自愿性的特點。

中國歷史上就是一個國家與社會高度同構的社會，公民社會一直被政治國家所湮沒，但改革開放以來伴隨著市場經濟體制的確立和完善，全球化進程的擴大和加速，中國公民社會正在悄然緩慢而又不可逆轉地發育和興起，當然也包括廣大的農村。農村公民社會的興起意味著共產黨在農村的執政環境發生了變化。

一、農村公民社會的發展概況及其走向

在新農村建設的大背景下，農業的發展要實現從個體經營向聯合經營的轉變，農村的發展要融入國家社會發展的整體規劃，農民的生存要實現公正平等的國民待遇，則意味著農民必須通過一系列經濟、政治和社會的民間組織進行聯結和組合，也就是說農民應該建立自己的公民社會組織并以此為載體推進農村社會各項工作的全面進步。

農村公民社會組織的發育從改革開放算起大致經過了兩個時期：一是從改革開放到社會主義市場經濟體制基本確立前的“復蘇期”，這一時期商品經濟的起步、政府機構的改革與職能的轉變不斷地打破了計劃經濟時期由國家壟斷資源和嚴格控制個人活動空間的格局，使民間組織獲得了可能生存的外部環境，這一時期出現在農村最多的民間組織是農民自發組織起來的自下而上的農業技術服務協會、協調農產品的生產銷售協會等經濟互助合作組織。二是從市場經濟體制確立到現在的“加速期”，隨著社會主義市場經濟體制基本確立，行政體制改革朝著小政府、大社會的方向逐步深入，同時社會轉型伴生出一些新的社會問題和社會需求，為各類民間組織提供了廣闊的空間。廣大農民群眾的經濟實力、政治社會活動參與組織能力的增強、文化信息渠道的拓寬、可支配的閑余時間的增多，使得民間組織呈現出數量增加、規模壯大、活動成熟規范的態勢。這一時期除了傳統上的自益性、民生型的民間組織外，關注政治權益，關注社會公益的跨區域性的民間組織也紛紛出現。

公民社會組織被視為公民社會的核心要素，泛指由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非政府性、非營利性、自愿性和相對獨立性特征的各種組織形式及其網絡形態，由于他具有典型的民間性，所以也稱之為民間組織。上世紀90年代以后，縣以下的鄉鎮和村普遍發展起了眾多的民間組織。保守估計，全國已經登記和未經登記的鄉村兩級民間組織超過300萬個，占全國民間組織總數的2/3以上。根據服務內容的不同，農村公民社會組織主要可分為三類：一是政治管理類自治性組織，主要指村民委員會、村民議事會、共青團、婦代會等，這類組織是在政府的推動和組織下成立的，一般帶有比較濃厚的官方色彩；二是經濟互助合作組織，主要指各種農民專業性的合作經濟組織，如農村專業經濟協會、經濟合作社、各種經濟聯合體等。這類民間組織已成為農村數量最多、發展潛力最大的農村民間組織，是農民進入市場的重要組織形式；三是社會服務和文化公益類民間組織，這類組織不以營利為目的，主要為謀農民的公益性福利，滿足農民的文化生活和提高農民的精神面貌，如鄉村劇團、合作醫療社、老年協會、扶貧協會、文體協會、紅白理事協會等。這類組織對農民的文化精神生活有著重要的影響，推動了新農村鄉風文明建設，提高了農民的文化素質修養。

我國的農村公民社會組織的發展帶有深厚的鄉土痕跡和中國特色，總的看來，現階段的農村民間組織呈現出以下的特點：一是官辦性，大多數農村民間組織是在政府的主導下建立起來的，它們依賴于農村中的黨政領導；二是自愿性，自愿性是農村民間組織的一個鮮明特性，農村民間組織是在農民自愿的前提下建立的，農民既可以根據自己的利益、興趣、愛好來選擇參與某種組織，也可以隨時退出某種組織，參加或退出都不帶有強制性；三是自治性，農村民間組織是以自我管理和自我服務為原則的，內部事務的處理主要依靠組織內部成員的討論來解決，實行民主決策、民主管理；四是不平衡性，由于不同地區存在政治、經濟和文化上的差異，使得農村民間組織在地區間呈現出不平衡，在發展規模、可持續發展能力方面存有不小的差距。

從構成中國農村公民社會基礎的民間組織現狀可以看出農村公民社會的興起處于雛形和起步階段，總體水平還普遍不高，但長遠來看，農村公民社會組織的發育在數量上規模上質量上都將有更大的空間。

二、公民社會下村級黨組織領導面臨的挑戰

農村基層黨組織是黨在農村最基層的組織，是黨的路線、方針、政策在農村的貫徹者、宣傳者和執行者，是團結帶領農民群眾建設農村小康社會的戰斗堡壘。但是，在公民社會興起的大潮中特別是隨著村民民主自治進程的不斷推進，村級黨組織的領導核心地位受到了前所未有的挑戰，呈現出領導核心地位有所弱化的跡象，威脅著黨在農村的執政基礎。

（一）村民自治制度的全面推行對村級黨組織的核心領導地位提出的挑戰

村民自治改變了村級黨組織對農村原有的一元化領導方式，使基層黨組織的核心領導地位面臨嚴峻的挑戰。主要表現在以下三個方面：

一是村級黨組織領導權威弱化。村民委員會作為村民實行自我管理的自治組織，擁有法律賦予的自治權，這使得黨組織不再是農村唯一的領導，黨組織的權威必然受到挑戰。有些地方甚至出現“兩委對立”和“村委會自治過度”現象，有的村支部和村委會思想不統一，工作上不相互支持配合，有時還明里暗里互相拆臺，出現村支部和村委會各自為政的局面。有的村委會包攬了各種村務，無正當理由不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務，村級黨組織的活動范圍基本被限制在黨務之內，結果導致村委會的活動游離于黨的領導之外。從這些現象我們看到村級黨組織的領導核心地位受到嚴重削弱，對農村社會的控制力下降，不能有效協調與村委會的關系，對其他民間組織幾乎喪失了控制權，更談不上對其行使領導和管理的職能。

二是村級黨組織的凝聚力吸引力下降。家庭聯產承包責任制使農民有了自主權，他們對村級黨組織的依賴程度大為減低，對加入黨組織的動因不足，要求不強烈。村民自治的推行，尤其是出現一些“自治過度”和“兩委對立”的現象，黨組織對農民尤其是青年農民的凝聚力在減弱、吸引力有所下降，對于入黨表現出消極的態度。

三是村級黨組織的領導權威受到質疑。黨的領導是社會主義國家民主政治建設不可動搖的基礎。不論是《中華人民共和國村民委員會組織法》還是《中國共產黨農村基層組織工作條例》都明確規定，在村黨組織和村民自治組織之間，村黨組織居于領導地位。但村黨組織的領導權威不僅來自歷史形成和制度規定，更來自村民的認同。在村民自治背景下，村委會是由全體村民直接選舉產生的，得到了大部分村民的支持和擁護，在村級權力結構中具有很強的民選的合法性基礎。而村黨支部則是由農村中占人口少數的黨員選舉產生的，并由上級黨委直接任命，相對于村委會而言，有的村黨支部的領導權威就受到了村民們和村委會的質疑。因此，有的新選出的村委會只愿向村民負責，而不愿接受村黨支部的領導。

如何適應村民自治的新形勢，解決新形勢下出現的新問題，成為村級黨組織發揮好領導核心作用所必須面對的一個現實課題。

（二）農村民間組織的蓬勃生長對村級黨組織的領導空間提出了挑戰

公民社會興起的一個典型特征就是民間組織的蓬勃生長。農村民間組織是由民間自愿組織起來，以服務農村、農業和農民為宗旨，不以營利為目的，相對具有獨立性的農村非政府組織。在市場經濟制度不斷規范和發展的條件下，在社會主義新農村建設大力推進的大潮中，農村的民間組織也如雨后春筍，出現在大江南北的鄉村田野，農村民間組織已經成為農村治理中不可忽視的重要力量，發揮著重大作用。正如學者俞可平所說，“民間組織的出現從根本上改變著農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治。”[2]

民間組織的蓬勃興起既是對善治的一種有力推動，也對基層黨組織在農村的領導空間提出了挑戰。村級黨組織在農村的領導空間面臨著從簡單的領導農業生產生活安排擴展為面對大量民間組織尤其是各種新經濟組織、新社會組織以及社區，流動性較大的民間組織等，面對農民社會活動空間的擴大，農村民間組織遍地開花的現狀和趨勢，傳統的基層黨組織領導方式已經不適應農村經濟政治文化社會等各方面的發展，黨組織的覆蓋面亟待擴大。農村民間組織的發育對村級黨組織領導空間的挑戰主要表現在：一是由于受當前公民社會組織規模小、黨員少、人員流動性大、隸屬關系不明確等因素的影響，公民社會中黨組織的組建率普遍不高，相當一部分黨員游離于黨組織之外；二是從民間組織自身來看，由于組織能力弱小，而且大部分正式登記注冊的草根組織，很容易被一些黑惡勢力、宗族勢力以權謀私、坑蒙拐騙，造成惡劣的社會影響，黨組織必須注意到這一空白，對這些民間組織予以正確的領導和有效的支持。

公民社會將社會各個領域的公民個體有序地組織起來，黨如果無法有效地融入其中，就談不上擴大階級基礎和增強群眾基礎，同時也無法準確地把握不同社會層面的利益訴求，這對鞏固和擴大黨的領導空間是個巨大的挑戰。

（三）農民公民意識的不斷提高對村級黨組織的領導方式提出了挑戰

改革開放以后的農村，大量的農業人口離開農業產業，他們或進入城鎮就業居住，或進入非農產業就業。這種社會變遷不僅使農民在個人生活方式選擇上獲得更大的自由空間，而且有助于培養他們的公民意識。

第一，農民的主體意識得到激發。主體意識是主體作為的基礎。在市場經濟的競爭中，農民已漸生自我決策的欲望，充分行使著被賦予的生產經營自主權。在政治權利博弈的空間里，農民開始要求與城市居民的平等身份，要求真正享有利益表達的權利、政治參與的權利。

第二，農民的法律意識越來越強。中央和國家近年來出臺了不少惠農政策，農民享有了各種權利，但是如果沒有法律的保護，權利只是一個泡沫。我們可以看到不管是在經濟活動糾紛中，還是在土地補償、房屋拆遷、環境保護等利益訴求過程中，農民都開始運用法律的武器來維護自己的利益。

第三，農民的公共意識開始蘇醒并不斷增強。公共意識是獨立自由的個體所具有的一種整體意識或整體觀念。隨著農村土地分包到戶的全面展開，單打獨斗曾給農民帶來了短暫的經濟效益，但隨著農業現代化技術的推廣、城鎮化進程的加快，農民逐漸意識到要實現維護自身的長期利益，農民的組織化是必由之路，分散的農民開始向參與、協商、互助的組織化方向發展。村民自治的實踐也使得農民形成了熱心公益自覺參與公共事務的習慣。

公民意識的覺醒以及思想多元化的發展趨勢，對基層黨組織傳統的價值觀培養和思想動員方式產生了顛覆性的影響。依靠黨組織集中統一、行政命令式的傳統的黨建套路和領導方法已經不能適應要求經濟上自主政治上自治的農民的需求。村級黨組織必須創新領導方式、融入公民社會，才能實現對新農村建設的正確有效領導。

三、公民社會下村級黨組織領導方式創新的途徑

黨的領導方式即政黨率領、引導人民群眾和各類社會組織實現特定目標的形式、方法、途徑的總稱。黨的基層組織必須從維護黨長期執政地位的高度確定其要承擔的功能，不斷進行農村基層黨組織領導方式的創新，發揮好“總攬全局、協調各方”的作用。

（一）提升執政能力，鞏固黨在農村公民社會發育中的領導地位

黨的十七大報告指出，繼續加強黨的執政能力建設，要按照科學執政，民主執政，依法執政的要求，改善領導方式和執政方式，健全領導體制和工作機制。 農村基層黨組織是農村公民社會組織的領導核心，推進基層民主，實行村民自治，培育公民社會組織，絕不能脫離黨的領導，必須在黨的領導下有步驟、有秩序地進行。

首先，厘清兩委關系，明確職責權限。按照《村民委員會組織法》規定，村民會議是實行自治的村莊的最高權力機構，擁有最終的決策權，村民委員會要對村民會議負責并報告工作。而農村黨支部作為領導核心，主要是從宏觀上支持村民自治活動，確保村民科學行使民主權利。但是目前有關兩委職權的具體劃分和運行機制的規定還是過于原則化，可操作性不強，因此亟需在《憲法》、《黨章》和《村民委員會組織法》的基礎上，結合農村工作實際，制定和完善相應便于操作的村委會和黨支部職權的細則，從制度上合理劃分黨支部和村委會的職責范圍和權力界限 ，對村黨支部和村委會各自職責、履職程序和應注意的事項做出明確規定，嚴防缺位、越位、錯位現象發生。

其次，加強班子建設，優化自身形象。完善選拔任用機制，加強村級黨組織的班子建設，在村級黨組織班子建設中，要不斷擴大黨內民主，強化競爭機制，通過“兩推一選”或“公推公選”等公平公開公正的形式，真正將那些廉潔守法、有文化、有本領、誠心誠意為群眾辦事的黨員選拔進領導班子，提高黨組織的領導力和戰斗力。良好的素質和形象是黨贏得群眾支持的重要條件，一個先進的領導班子可以以自身的模范形象對周圍群眾起到巨大的影響、帶動和輻射作用，通過潛移默化的榜樣力量增強領導的吸引力和向心力，使群眾由被動服從轉為自覺擁護。

最后，建設學習型黨組織，提高執政能力。 我們黨歷來重視學習，通過學習提高全黨的思想理論素養，不斷為黨的執政能力建設注入強大動力。面對磅礴壯大的公民社會組織，農村基層黨組織的干部黨員必須更加自覺和勤奮地學習，不斷提高帶領群眾建設社會主義新農村的能力、促進和諧鄉村的能力，使我們黨在各種公民社會組織中永葆先進性。在建設學習型黨組織的過程中，我們既要運用好過去組織學習的有效做法，又要積極探索富有時代特點的新方法，既要學習書本上的理論知識，更要注重實踐學習、向群眾學習、做到學以致用，學用相長。

（二）擴大黨組織的覆蓋面，拓展黨在農村公民社會發育中的領導空間

隨著公民社會組織的日益增多和壯大，農民的政治經濟文化等活動范圍日益擴大，過去黨在農村發展中的單一組織已經無法實現對各種社會組織和社會資源進行領導和整合，必須順應形勢，在公民社會組織中尋求新的領導空間。

一方面要積極做好公民社會黨組織的組建工作，消除“空白點”。公民社會組織發展到哪里，黨組織就要建到哪里，確保社會的每一個角落都要有黨的活動。圍繞公民社會黨組織的建立，可以采取“內建”、“聯建”“、派建”三種模式。“內建”，就是對那些規模相對較大、黨員和從業人員隊伍穩定，在農村經濟社會發展中影響較大的民間組織，黨要以組織的名義在其內部建立支部，通過支部和支部內黨員發揮作用，實現黨的領導；“聯建”，即對規模小、人員流動大的民間組織采取聯合、掛靠等方式，在民間組織外或幾個民間組織之間建立黨組織；“派建”，就是對沒有黨員的公民社會組織，積極推薦黨員加入，發展黨員后備力量，等時機成熟后再建立黨組織。

另一方面，要廣泛吸收社會各階層的優秀分子入黨。把承認黨的綱領和章程，自覺為黨的路線和綱領而奮斗，經過考驗、符合黨員條件的其他社會階層的先進分子廣泛吸收到黨內來，不斷壯大黨的階級基礎。當前，尤其要把符合條件的公民社會組織的主要負責人或領導層干部吸收到黨內來，增強黨在公民社會組織中的影響力。

（三）明確村級黨組織的功能定位，創新黨在農村公民社會發育中的領導方式

黨的領導方式，不僅指執掌國家政權的方式，還包括領導經濟、政治、文化等社會組織和各社會階層群眾的方式以及通過自身的組織體系，對社會進行組織、動員、整合，實施黨的各項方針政策的體制化的手段形式和運作過程。提高黨在農村的執政能力，就是通過優化黨在農村思想、政治、組織等方面的領導，提高農民的整體素質和自我管理能力，確保村民自治的順利實施。堅持黨對農村工作的領導和實行村民自治二者是并行不悖的，關鍵是要探索出恰當的領導方式。

首先，加強對公民社會組織的政治領導。對公民社會組織的領導，村級黨組織應該宣傳、貫徹、執行黨的路線方針政策和上級黨組織以及本村黨員大會的決議，保證國家憲法和法律在本地區的實施，領導和推進農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，支持和保證村民依法開展自治活動，負責組織和落實國家政策。

其次，表達對公民社會組織的利益訴求。通過與公民社會組織的溝通和交流，村級黨組織可以了解群眾疾苦，傾聽群眾意見和呼聲，掌握農村、農業和農民問題的最新動向，及時、準確、全面地向上級黨政領導部門反映情況和問題，將廣大農民的利益要求綜合進國家政策之中。

最后，加大對公民社會組織的服務監督。沒有黨組織的支持，農村公民社會組織不可能健康發展，當然要鞏固黨的領導也必須有一個發育良好的公民社會環境。因此，面對公民社會的發展壯大，農村基層黨組織應在政策和態度上予以支持，對其發展過程中的困難和問題予以幫助。同時也要加大對公民社會組織發展的監督力度和內容，使他們能真正代表農民的根本利益，朝著有利于建設社會主義新農村的方向發展。

參考文獻：

[1] 俞可平. 中國公民社會：概念分類與制度環境[J].中國社會科學，2006：（1）.

[2] 俞可平.中國農村民間組織與治理的變遷——以福建省漳浦縣長橋鎮東升村為例〔M〕.北京:社會科學文獻出版社，2002：196.

責任編輯 齊先樸

Challenge and Countermeasures: On the Leadership of CPC’s Organization at

Village Level in Citizen Society

CHEN Yan

(Party School of Henan Committee of the CPC， Zhengzhou， Henan， 450002)

Abstract: CPC’s organization in rural areas is the subject to spread out and carry out CPC’s route， principles and policies. However， along with the occurrence of citizen society and the development of democracy and self-rule in rural areas， the core leading position of CPC’s organizations at village level is facing greater challenge than ever. In order to improve their leading mode， these organizations should take responding measures: to enhance their administrative ability to consolidate CPC’s leading position in rural society; to admit more party member to enlarge CPC’s leading space; to correctly define the function of these organizations to upgrade their leading mode.

Key Words: citizen society; CPC’s organization at village level; leading mode