廣西農業巨災風險保險機制探析

摘要：樹立和落實科學發展觀，建立農業巨災風險保險機制，是解決我國“三農”問題的一條重要措施。廣西是農業巨災頻繁而又嚴重的地區，因而廣西的“三農”問題更為突顯。在國家還沒有健全和完善農業巨災風險管理機制的情況下，廣西應該借鑒國內外的成功經驗，盡快地建立起適應本地區農村、農民、農業發展需要的巨災風險保險機制，以保障農業生產發展，促進農村社會穩定，推進社會主義新農村建設。

關鍵詞：農業巨災風險；保險機制；廣西

中圖分類號： F840.66文獻標識碼： A 文章編號： 1004-1494（2010）06-0087-05

廣西是農業巨災頻繁而又嚴重的地區，災害給人民生命財產造成嚴重損失。在國家還沒有健全和完善農業巨災風險管理機制的情況下，廣西應該借鑒國內外的成功經驗，盡快地建立起適應本地區農村、農民、農業發展需要的巨災風險保險機制，以保障農業生產發展，促進農村社會穩定，推進社會主義新農村建設。

一、建立農業巨災風險保險機制是解決我國“三農”問題的重要舉措

“三農”問題”是農業文明向工業文明過渡的必然產物。在中國現代化推進到今天這樣一個階段和水平的情況下，“三農”問題已經演變為最突出的矛盾，成為我國改革的焦點問題，解決“三農”問題也成為以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央高度重視的重大戰略問題。由這一問題折射出來的制度成因也是多方面的，比如二元體制的影響并未完全消除，農村醫療、養老、社會保障制度仍極不完善，政策缺位。從這一角度來說，樹立和落實科學發展觀，建立農業巨災風險保險機制，應當成為解決我國“三農”問題的一條重要措施。

第一，建立農業巨災風險保險機制是應對自然災害的需要。長期以來，巨災造成的經濟損失主要依靠國家財政救濟和社會救助，但這兩者對損失的補償畢竟是小范圍和低層次的。政府財政不寬裕，經濟救濟杯水車薪。據統計，20世紀80年代國家財政提供的自然災害救濟款平均每年只有9億元，只相當于災害損失的1.35%。20世紀90年代國家財政提供的自然災害救濟款平均每年只有18億元左右，只相當于災害損失的1.8%左右，我國政府救災救濟是微不足道的[1]。社會捐助力度有限，而且具有不穩定性。因此，只有建立巨災風險保險機制才能應對巨災損失。

第二，建立農業巨災風險保險機制是建設社會主義新農村的需要。社會經濟發展，農業是基礎，一旦發生巨大自然災害，農村、農民、農業遭受巨大損失，他們急盼得到救助、醫治、重建家園，恢復生產。巨災救助的程度事關農民生產生活，事關農村社會穩定，影響全區政治、經濟、文化社會發展。因此，建立農業巨災風險保險機制是建設社會主義新農村的一項重要保障制度。

第三，建立農業巨災風險保險有助于提升政府加強風險管理的能力。目前，保險業承保的各種風險幾乎都把自然災害如地震、臺風、冰雪等特大災害排除在外，以規避自己的經營風險，即使承擔由自然災害帶來的損失也是經過了層層的嚴格限制之后給予的微薄的賠付。長期形成政府承擔了較大的災害補償責任、缺乏市場化應對機制的局面。建立巨災風險保險機制，政府可以調動社會力量、社會資源，改善巨災損失補償機制，發揮市場在巨災風險管理中的作用，培育農村社會的保險意識，不僅可以有利于減輕政府的公共事物管理和財政的壓力，也有利于為救災和災后重建提供穩定的資金來源，提高現在的資金使用效率，使救災資金、人力、物力能夠公平有效的使用。

第四，建立巨災風險保險機制在國內外有很多嘗試并發揮了作用。美國是世界上最早提出實施洪水保險并將洪水保險作為國家推動洪泛區管理重要手段的國家；英國的洪水保險模式以市場為基礎，政府不參與承擔風險，私營保險業自愿將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內；法國、挪威將山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山爆發等多種自然風險作為財產保險的擴展責任；臺灣地區在9#8226;21地震之后建立起了相關的制度，它的保險保障發揮了很好的作用。我國雖然還沒有建立起明確的巨災保險機制，但發展農業巨災保險的共識已達成，最近出臺的 “國十條”提出建立由國家支持的巨災風險體系制度。廣西可以借鑒國內外的經驗和貫徹“國十條”精神探索和實踐農業巨災保險之路。

第五，建立巨災農業保險為農業集體和個體提供了可選擇的保險產品。它可以使大額的不定的農業風險損失轉化為小額的固定的農業保險費的繳納，轉移和分散風險，使投保農戶在遭受保險責任范圍內的災害后及時得到經濟補償，保障農民生活和農業生產過程的持續穩定。

廣西是農業省區，“三農問題”更為突顯。對此，廣西區黨委和政府高度重視“三農問題”。從2006年底起，廣西壯族自治區政府委托中國人民財產保險廣西分公司經營政策性農業保險試點，至今已取得了初步的成效。

廣西政策性農業巨災保險試點成功典型一：田東縣農村金融保險體系改革試點。根據自治區金融辦和廣西保監局“關于加快推進廣西田東縣農村金融保險體系改革試點工作意見”的要求，在田東縣委縣政府的積極引導和支持下，中國人民財產保險股份有限公司田東支公司從2006年5月開始啟動甘蔗種植政策性農業保險試點工作，涉及農業種植項目包括甘蔗和香蕉，其中甘蔗種植保險承擔的主要保險責任為火災、凍害、暴雨、洪水、內澇、暴風、旱災、雹災。此次試點涉及蔗田18萬畝，每畝保險金額500元，總保額9000萬元；保險費率5％，每畝保險費2.5元，合計保費450萬元，其中財政補貼315萬，農戶負擔135萬元。開辦甘蔗保險，由地方財政補貼70％；農戶自負保費的30％，即參保費用需要自治區財政、縣財政和農戶自籌資金按照5︰4︰1的比例繳納，農戶只需按2.5元／畝繳納即可參保。實際上這一保險的賠付金額每畝500元相當于參保金額的20倍，是農戶自籌參保金額的200倍。一旦發生災害，保障作用明顯。保費在保險公司簽發保險單后20日內，財政部門將財政部分保費撥付給保險公司，農戶部分由農業局、糖辦、鄉鎮政府協助保險公司收取。2010年第一季度當地甘蔗受旱災影響減產幅度較大，遭受損失的蔗農得到了保險賠付。如和同村全村700多戶，有612戶參保，參保率達到90％以上。經保險公司現場核查，已核定賠付145畝的甘蔗損失，農戶獲得賠付款最少的是50元，最多的達到3000多元。2009年田東還同時啟動了政策性香蕉種植保險， 投保面積3萬畝，每畝保險金額1200元，總保額3600萬元。保險費率10％，每畝保險費120元，合計保費360萬元。其中財政補貼90％[2]。

廣西農業巨災保險試點成功典型二：桂林、柳州、貴港等地區試點能繁母豬購買保險。能繁母豬購買保險，養殖戶個人每頭承擔12元，地方財政補貼保費每頭48元，如果出現重大疾病而死亡，保險公司予以1000元的最高補償。這個政策性農業保險于2007年相繼在廣西桂林、柳州、貴港等地區試點。據統計，廣西政策性能繁母豬保險工作從2007年8月啟動，至2008年3月5日，全自治區累計承保能繁母豬212萬頭， 保險 金額達21億多元，累計承保面85.8%，保險期內有能繁母豬死亡達到7443頭，中國人保財險廣西分公司啟動了大災理賠應急預案，盡一切可能簡化理賠手續，盡快把保險賠款支付給受災農戶，已經支付能繁母豬保險賠款685.3萬元，結案率達到100%。試點工作最終取得了實效，起到了為政府分憂、為農戶解難的作用[3]。

廣西農業巨災保險試點成功典型的經驗主要有：一是采用政府委托商業保險公司經營的模式制度是可行的，值得進一步推廣。二是遵循政府引導、農戶自愿、市場運作、共同負擔、部門配合、穩步推進的基本原則，建立健全農業、財政、保監局等部門參加的政策性農業保險工作機制，確定本地農業保險的發展思路，制定農業保險短、中、長期的發展規劃并組織實施，這一發展方向是正確的。三是抓好農業保險服務體系的切入點，宜以政策性農村保險和農村小額人身保險的開展為切入點，逐步建立起符合本地情況的政策性農業保險機制。四是建立和完善政策性農業保險財政補貼管理辦法，加大自治區和市兩級政府的財政補貼分擔比例，盡量取消基層縣市的財政補貼分擔部分，加強財政補貼資金管理，確保資金足額、及時到位。

二、廣西建立農業巨災風險保險機制任重而道遠

一方面廣西農業巨災頻發且危害大。廣西自然巨災具有災害頻發、受災程度深、旱澇并存、交替發生的特點，巨災給農業造成了巨大的損失， 加上廣西農業保險發展相對落后于全國，農業巨災風險保險機制還沒有建立健全起來，農業獲得的巨災保險補償微不足道。

第一，強降雨洪澇災害。 廣西洪水災害具有頻發性、連續性、周期性。1990年以來的災害統計資料表明：一般局部性的洪澇災害每年都有發生，只是程度不同而已，而重大洪澇災害也是頻繁發生，其中發生特大洪澇災害的年份就有 1994年、1996年、1998年、2001年、2005年和2008年等，平均每3年多一次。據新華網南寧2008年6月23日電，2008年6月，暴雨洪澇共造成廣西11市80縣（市、區）349.64萬人受災，災害造成直接經濟損失24.0543億元，其中農作物受災面積164.58千公頃，成災86.31千公頃，絕收12.69千公頃；因災倒塌居民住房6299戶16395間；損壞房屋21795間，農業損失10.2081億元。

第二，干旱災害。據新華社南寧2010年3月22日電，2010年2-3月廣西發生特大旱情，廣西全部14個市已有13個市77個縣（市、區）受災，受災人口782萬人，飲水困難人口達219萬人。廣西各地農作物受災面積763.98千公頃，其中成災面積476.05千公頃，絕收面積38.92千公頃。

第三，旱澇并存、旱澇交替。大的連續旱年和連續澇年每個世紀出現3－5次不等，大旱大澇之年又多出現在連續旱澇年之中。如2003年、2004年連續兩年出現大旱之后，2005年汛前持續發生了罕見的秋冬春連旱，干旱程度約50年一遇；汛期的5月下旬至6月上旬，出現了干旱與洪澇災害并存的現象，6月中下旬則發生了流域性特大洪水，其中西江洪水為1915年以來最大，洪水量級超100年一遇；汛后，又發生了嚴重秋冬旱。2010年也是這樣，4月份百色、河池等市還是在抗旱，而桂林市的全州縣已發大洪水了[4]。

第四，低溫凍害及雪災。2008年1月中旬到2月上旬，我國南方地區連續遭受四次低溫雨雪冰凍極端天氣過程襲擊，給電力、交通運輸設施帶來極大破壞，因災直接經濟損失1516.5億元[5]， 而廣西冰凍災害持續時間之長、波及范圍之廣、災害造成的損失程度之大都是歷史上少有的。

第五，臺風突發性強，發生次數多，兇猛強度大。據統計，1950年以來影響廣西的熱帶氣旋平均每年約4次，臺風多集中發生在7-9月，約占75%左右。廣西沿海的重大臺風災害一般都是在1-2天內，甚至在幾個小時內發生。臺風災害是造成人員大量傷亡的主要災種，如1906年的一次臺風災害，造成1000余人死亡；1934年的一次臺風災害，造成欽州市青草坪村全村覆滅；1996年15號臺風造成40多人失蹤，58人死亡[4]。

另一方面，廣西農業巨災風險保險機制存在諸多問題。災難造成的慘重損失給人們留下沉痛記憶，也讓人們對巨災保險機制的設立寄予了強烈的期望。但是廣西農業巨災保險仍處于試點階段，探索還需要一個過程，還不能有效地發揮化解巨災風險的作用。當前，影響農業巨災保險發展的主要問題是：

第一，巨災保險缺乏法規支持。廣西最近幾年也嘗試開展了如洪澇、臺風等巨災保險業務，但由于缺少巨災保險法律法規做支撐，導致巨災保險制度嚴重缺失，農業巨災保險試點松懈而難有起色。

第二，商業保險公司因利益驅動而不愿“涉農”。農業保險風險高，賠付大。1993年，廣西農業保險費收入為2500萬元，卻賠了4000多萬元，賠付率達到171%，為歷年來的最高點；2000年，農業保險費收入為1511萬元，賠款達1004萬元，賠付率高達66.41%；2001年農業保險收入為1098萬元，賠款為640萬元，賠付率為58%，為自1991年以來賠付率最低的一年。賠付率高，商業保險公司無法獲得直接的經濟利益，絕大多數保險公司不愿涉足或干脆退出農業保險市場[6]。

第三，保險市場體系不健全。廣西目前有省級產、壽保險分公司25家，在全區1000多個縣鄉鎮只有不到約400個鄉鎮設有保險分支機構，大部分鄉鎮沒有任何保險服務機構。在這眾多的商業保險公司中，卻僅有兩家開辦有農業保險業務，2005年以前只有中國人民財產保險股份有限公司廣西分公司一家開辦有農業保險業務，2006年中國大地財產保險股份有限公司廣西分公司開始涉足農業保險業務，但規模較小，而且還只是在一些縣份開展農業保險試點，根本不能滿足整個農業保險市場的需要。

第四，保險產品少、覆蓋面較窄。目前廣西農業保險還處于試點探索階段，主要集中在部分地區的甘蔗、森林、養雞、養魚、養豬等幾個農副產品上，其中主要以森林火災保險為主。如2005年，廣西農業保險保費收入347.18萬元，其中森林火災保險費就達到245.9萬元，占當年農業保險保費收入的70.8%。廣西大部分的農業產業尚未參加農業保險，無法滿足農民群眾的風險保障需求[6]。

第五，農業保險規模小，保障嚴重不足。主要是農民投保動力不足、保險覆蓋面小、災后獲賠少、現行農業保險體系沒有起到基本的保障作用。

三、構建適合廣西實際的農業巨災風險保險機制

廣西要借鑒國內外成功的做法和經驗，結合實際，運用和發揮民族區域自治的優勢條件，在現行的農業保險試點的基礎上，通過加強法制建設、政府主導、政策扶持、分散風險等建立起多層次多樣化的農業巨災風險保險機制。

第一，加強巨災風險管理的法制建設。建議在國家還存在農業巨災保險法律空白的情況下，廣西應該根據《國家立法法》規定之權限，進行立法，建立起農業巨災保險法律體系。當務之急，一是要盡快制定《廣西壯族自治區農業巨災風險管理條例》，并以此為上位法，為制定下位法奠定基礎。這個條例只對整個巨災保險機制的基本方針、指導思想、基本原則等作原則性規定，并把巨災保險的思想、社會保障體系、應急管理體系納入其中，統轄和指導各專項法的制定和實施，對整個巨災保險的開展指明方向，以達到最大程度地轉移風險、保障人民生活安定和社會和諧的目的，但內容不涉及到承保范圍、投保方式、如何賠付，巨災保險基金、巨災再保險等關于每項巨災保險如何開展的具體規定。二是要根據各類巨災出現的輕重緩急程度，相繼制定專項型的巨災風險管理辦法，如地震保險管理辦法、洪澇保險管理辦法、旱災保險管理辦法等。這種立法模式的特點是以分散主要災害風險為中心，立法目的明確，立法內容界限清晰，法律內容規定具體，可通過立法技術的細膩化提高立法質量，加強法律的可操作性。選擇專項立法模式符合國內保險業發展現狀。經營巨災保險涉及多種專業技術。目前，我國保險公司對培養巨災保險專業技術人才的投入力度還有很大的不足，保險公司無法對地震、風暴、洪水等自然災害可能造成的損失有一個相對準確的衡量和把握，無法開發設計出種類豐富的巨災保險產品。若采用綜合立法模式，則要求保險公司對多種自然災害風險開發設計保險產品，提供承保服務，區內保險業目前的巨災管理水平可能還無法辦到。若針對主要災種，如地震單獨立法，一方面可以通過對單一巨災保險產品的開發與管理來逐步提高我國保險業的巨災風險管理水平，另一方面也能為日后發展綜合性巨災保險奠定基礎。

第二，政府主導，加強對巨災保險的管理。政府應該成為農業巨災保險的主導者、組織者、協調者和資助者，要在以下三個方面發揮主導作用：一是政府充分發揮組織搶災救災的核心領導作用。除了加強立法建設外，一旦遇有巨大災害，政府就要動員和組織社會各方力量包括人力、財力、物力，調動民兵、預備役部隊、武警、解放軍等投入搶險救災，奪取搶險救災的最后勝利。二是政府要組織和推動政策性農業保險的發展，并成為持扶農業保險的最后“買單人”。政府可以利用其對社會資源的強制配置作用，為農業保險參與者提供必要的財政和政策支持，組織農業保險研究，調動行政、財政、金融、社會團體等各方面力量參與農業保險，減少運行障礙和成本。三是政府要建立起適合廣西特征的農業風險保障機制。這個保障機制，應把財政補貼、成立政策性農業保險、引導農戶互助保險、推進商業化運作農險、建立巨災保險基金有機結合起來。具體辦法是，政府提供政策性農險支持，建立區、市、縣財政保費補貼分擔機制，建立各級農業保險風險專項資金，成立農業保險風險試點工作領導小組履行指導協調和考核監督；借助市、縣建立農村保險合作社或商業保險公司或代理經營機構的管理、技術、人才優勢，開拓多渠道農業保險途徑，實現多樣化的保障機制。

第三，發展政策性農業巨災保險，對受災損失進行經濟補償。政策性農業保險作為農業風險補償的一種機制，已成為許多發達國家和發展中國家政府進行農業風險管理的一個重要工具。在這種制度下，農民從農險中得到了政府的凈收入轉移，而獲得的賠款收入遠大于他們所交付的費用支出，極大地調動了農民參加農業保險的積極性。

廣西發展政策性農業保險要定位于農村，服務于農民，補償災害損失，保障農民基本生產和生活，支持農業發展。其基本的要求是：一是以政策性扶持為依托，追求農業險的社會效益。農業保險應由政府來主導其供給，政府要把農業保險作為一項特殊的準公共物品，給予政策上的支持、財政上的補貼以及其它經營上的扶持。如對農民保費實行補貼，對保險公司業務費用實行補貼，對農業保險經營機構給予稅收優惠[7]。二是委托商業保險公司經營，推進政策性農業巨災保險發展。從廣西目前的條件來看，要采用政府支持下的商業保險公司經營模式。政府只需提供政策和財政、稅收等方面的支持，投入成本低、風險小，同時政府還根據自身能力水平規劃實施不同階段的差異化政策性農業保險，在財政能力有限時可選擇政策性農業保險覆蓋范圍小一些，保險標的（種植）種類可以少一些，而在財政支付能力提高時農業保險覆蓋范圍大一些，增加保險標的種類多一些，做到與時俱進加快政策性農業保險的發展。從廣西農業保險試點來看，委托商業保險公司經營政策性農業保險是可行的，應該總結經驗，完善制度，加強管理，極力推廣。三是政策性農業保險的承保形式采取自愿保險與強制性保險相結合。一般農業種植保險適用于自愿投保，但一些事關民生大計的農業作物種植必須實行強制性巨災保險。

第四，建立自治區級農業巨災風險基金。如果完全實行自愿保險，農業保險市場的逆向選擇會非常嚴重，參保率難以提高，就會出現保費規模上不去、化解農業巨災風險難以實現的問題。最佳的辦法就是建立自治區級農業巨災保險基金，并不斷地積累巨災風險基金，正常年景巨災風險基金只增加不使用，一旦大的自然災害出現，農業保險公司超賠部分由農業巨災風險基金賠付，這是化解巨災風險的最有力措施和最有效的保障。建立自治區級保險基金，必需有重要的制度來保障。一是要加快巨災風險基金籌集的立法。通過建立自治區地方性法規，向黨政機關、企事業單位、個體工商戶、社會團體以及公民個人征收一年一次的巨災風險附加費，增加農業巨災風險基金來源。二是制定財政稅收支持政策。可采取財政直接注資、減免相關稅收和基金監管費等辦法， 促進基金快速積聚。三是在無大災年份農業保險保費節余滾存中，抽出一部分充實到巨災風險基金。這些巨災保險基金可由資信良好的基金管理公司進行保值、增值，滾動積累，單獨建帳，專款專用，以應付巨災風險帶來的巨額賠付，增強保險公司和政府應付巨災風險的能力。大災之年用滾存基金進行賠付，差額部分由政府補貼。

第五，以市場化運作為輔助，鼓勵商業保險公司涉足農業巨災保險。對于保險業來說，農村這塊潛力巨大的市場尚未開發，商業性保險公司可以選擇進入農村市場，與有關經營政策性農業保險的公司合作或競爭，以較小的成本進入農村市場，擴大農業保險規模。

第六，建立分散風險機制，提高農業巨災保險管理水平。廣西農業保險必須建立巨災風險分散機制，把集中到政府身上的風險控制到最低限度。要盡可能在全區推行農業巨災保險，盡可能多地鞏固續保率，提高新保率，在承保層面通過大數法則實現風險分散。要組織再保險。一般情況下，可以采取由保險公司向再保險公司購買再保險和由政府直接向再保險公司購買再保險產品相結合來進一步分散風險。要推進保險風險證券化。將農業保險與資本市場結合起來，使農業保險風險證券化，也就是在資本市場上以證券的方式籌集資金來分散和化解農業的巨災損失。

參考文獻：

[1]黃媛媛.論我國巨災風險分散機制探析[J].消費導刊，2008（06）.

[2] 張周來， 王志偉.廣西田東政策性農業保險助蔗農損失大幅減少[EB/OL].http://www.gx.xinhuanet.com/， 2010-04-17.

[3] 農業保險首次破億 去年廣西農村保險市場蓄勢發力[N].廣西日報， 2009-02-05.

[4] 黃紹堅.廣西洪澇災害的基本特征和規律[EB/OL].http://www.gxedu.gov.cn/.

[5]張平.國務院關于抗擊低溫雨雪冰凍災害及災后重建工作情況的報告[EB/OL]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/11/21/a78bdb840bfead7337c692c7734dc46c_0.html.

[6]關于推進廣西農業保險發展的對策建議[EB/OL].http://www.gx93.gov.cn/， 2008-04-01.

[7] 李志磊 .借鑒國外支持農業金融政策推動中國新農村建設[J]. 銀行家，2008（8）.

責任編輯 何成學

On the Insurance Mechanism against the Risk of Serious Agriculture Disaster in Guangxi

ZHAO Jing

(Party School of Guangxi Committee of the CPC， Nanning， Guangxi， 530021)

Abstract: In order to solve the problems related with farmer-agriculture-countryside， one of the important measures is to carry out the concept of scientific development and build up insurance mechanism against serious agriculture disaster. Guangxi is a place where serious agriculture disasters frequently happen， so there are more obvious problems related with farmer-agriculture-countryside here but no relevant insurance mechanism of state level has yet been established. In order to promote agricultural development， protect social stability and push forward the construction of socialist new countryside， it is of great urgency for Guangxi to learn from the successful experience of other countries to set up local insurance mechanism suitable to Guangxi’s actual status.

Key Words: risk of serious agriculture disaster; insurance mechanism; Guangxi