農村社會協同治理:實踐模式與理論構想

摘要：在我國社會管理走向多元主體治理模式的背景下，實現社會管理各系統的協同已成為社會管理體制改革的必然選擇。衢州市“三民”工程的時間也證明協同治理是實現社會管理體制改革的有效手段。現階段構建農村社會協同治理模式應注意以下幾點：必須動態分析民情，把握農村公共需求；必須溝通協商，維護農村公共利益；必須全程服務，提供農村公共產品。

關鍵詞：農村社會；協同治理 ；衢州“三民工程”

中圖分類號： C912.82文獻標識碼： A 文章編號： 1004-1494（2010）06-0120-04

協同學(Synergetics) 來源于希臘語，意思是“協同作用的科學”，即是關于系統中各個子系統之間相互競爭、相互合作之科學。20 世紀70 年代，德國系統科學家赫爾曼#8226;哈肯教授從激光理論的研究中發現，任何復雜系統既有獨立的運動，又有相互影響的整體運動。當系統內獨立運動占主導地位時，系統呈現為無規則的無序狀態；當各子系統相互協調，相互影響，整體運動占主導地位時，系統呈現有規律的有序運動狀態。這種現象被稱為“協同效應”。協同學不僅是自然科學所“獨享”的理論成果，它正被廣泛運用于經濟學、社會學、管理學等領域。尤其是20世紀90年代初，公共治理的興起和傳統公共行政范式日趨式微，使得公共管理學界開始關注現代公共服務管理中的“協同效應”。

1995年全球治理委員會給協同治理下了個清楚明晰的定義：“協同治理覆蓋個人和公共及私人機構管理他們共同事務的全部行動。這是一個有連續性的過程，在這個過程中，各種矛盾的利益和由此產生的沖突得到調和，并產生合作。這一過程既建立在現有的機構和具法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協商與和解?！盵1]

黨的十七大報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，把完善社會管理體制作為黨和政府的重大責任再次提上議程，意味著在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理的社會管理新模式背景下，實現社會公共事務治理中各系統、各部門、各階層的協同必將成為社會管理體制改革的關鍵所在。

一、協同治理：農村社會管理的必然選擇

改革開放以來，中國農村逐漸進入了體制根本轉換、社會深刻變革、利益全面調整、觀念徹底轉變的歷史時期，原有“運動式”的清理整頓和社會事件發生后的緊急應付與強制調控的社會管理模式已難以適應當前農村發展的要求，迫切需要用規范性和系統性的協同治理方式來維護農村社會的穩定和發展。

（一）農村社會發生結構性變遷，利益分化嚴重

在農村改革過程中，農民作為自主生產經營主體，對村級組織和村干部的依賴程度逐漸減弱，特別是稅費改革和取消農業稅后，一方面村集體掌控的經濟資源減少，組織動員能力進一步弱化；另一方面廣大農民的民主法制意識明顯增強、利益訴求增多，參與和監督村級事務管理的愿望日趨強烈。與此同時，農村社會成員實現了多元化的轉移和流動，分離出社會資源和社會機會占有不平等的多重社會階層，農村社會呈現出利益結構多元化、利益差別擴大化、利益對立關系顯性化和利益表達公開化等特點。當前，如何把握各階層利益的最佳契合點，如何平衡各群體的利益已成為農村治理的最難點。

（二）農村社會矛盾多樣復雜，解決難度大

當前，不同利益主體間的矛盾和沖突，已成為影響我國農村社會穩定的主要因素。具體包括四類矛盾：一是農村社會內部矛盾糾紛：鄰里日常生活矛盾糾紛，親緣關系間的矛盾糾紛，債權債務糾紛，土地、林業等承包經營使用權爭議；二是農民與政府、干部的矛盾糾紛：干群關系緊張引發矛盾，政策執行引發的群眾與政府、部門、單位的矛盾糾紛，社會公益事業、社會救濟需求與政府可提供產品、服務承受能力的矛盾，特殊群體信訪日益增加的矛盾；三是政府與企業、事業單位的矛盾糾紛；四是政府、組織與個體矛盾糾紛：項目建設、公用事業建設、產業化生產經營引發的政府、企業、大戶與群眾的矛盾糾紛。所有這些矛盾政府不能不管，又無力全管，群眾意見大，政府有苦難言。

（三）鄉鎮政府職能轉換難到位，社會治理有效性不足

自稅費改革尤其是農村綜合改革以來，轉變鄉鎮政府職能一直是改革的重點和難點。鄉鎮政府不僅擔負著帶領群眾發展經濟、增收致富的重任，而且擔負著保障和改善民生、維護基層團結穩定的重任。從鄉鎮政府自身的狀況看，仍然存在職能越位、錯位和缺位問題。有的鄉鎮政府把主要精力放在抓招商引資和工業項目上，社會管理和公共服務比較滯后；有的鄉鎮黨員干部在推動發展和服務群眾方面明顯不適應。由于財政能力不足，鄉鎮政府的農村生產性公共物品和涉及農村可持續發展的公共物品供給不足，與社會治理密切聯系的公共物品難以提供。鄉鎮政府單一的供給方式與農村生產生活日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，農村社會治理有效性不足。

（四）村級組織服務理念相對落后，服務能力不強

目前，村級組織的工作職能和領導方式還沒有根本轉變，大多數村級組織為村民提供有針對性的服務能力極其薄弱。一些村級組織領導眼界不夠寬廣、信息渠道單一，改革思路不清，錯失許多發展良機，農村經濟不能快速發展，農民增收步伐緩慢；一些村級黨組織面對新情況、新問題束手無策，不能或不會運用民主和法治的方法來解決群眾工作中的問題，缺乏解決群眾問題的能力，使農村中的矛盾升級；一些農村黨員干部宗旨觀念淡化，甚至發生貪污腐敗現象，造成村民與村干部之間的不信任、不配合。實踐表明，現階段村莊公共服務水平總體較低，遠遠落后于村民的需求。如何提升村級組織的公共服務能力和村民群眾的自我服務能力，逐步實現公共服務的均等化，已經成為當下的一項緊迫課題。

（五）村民自治虛化，公眾參與渠道不暢

自村民自治推行以來，始終存在自治虛化問題。一方面，鄉鎮政府總是自覺或不自覺地把村委會當作自己的下屬機構，在鄉、村之間形成一種領導與服從的關系，稅費改革后，村委會干部的工資報酬由上級轉移支付負擔，村委會更加依附于鄉鎮政府，而日益“行政化”。另一方面，一些農村基層干部在基層民主活動中還存在較大的隨意性，事前不民主、事中不公正、事后不公開，致使村民的民主權力落實不到位；同時，村級“兩委”之間的矛盾和沖突問題，也一直困擾著村民自治的發展。村委會難以發揮正常的自治功能，導致村民公共參與不足、村莊公共生活式微和農民合作困難。一個行政化的村民自治組織、一個虛化的村民自治形式、一個脫離農村社會實際的村民自治機制，是村民公共參與渠道不暢的制度性原因。

農村社會治理現狀表明，僅有政府，或僅有村委會，或僅有基層黨組織都是不夠的，一個健全的農村社會管理體系必須同時發揮政府、基層組織和民眾的作用，建立新的聯系與交往方式，尋求民眾與政府、基層組織之間在社會管理領域的協同，建立社會管理的多中心體制和互補機制。協同論告訴我們，系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統或各組成部分的協同作用決定的，協同得好，系統的整體性功能就好。反之，如果一個管理系統內部各自為政、互相拆臺，就會造成整個管理系統內耗增加，系統內各子系統難以發揮其應有的功能，致使整個系統陷于一種混亂無序的狀態。因此，協同治理是農村社會管理的必然選擇。

二、衢州“三民工程”： 協同治理的初步實踐

衢州市從2009年8月開始，按照浙江省委推行的“網格化管理、組團式服務”要求，結合實際，在全市農村（社區）全面推行“建立民情檔案、深化民情溝通、實行為民辦事全程服務”制度（簡稱“三民工程”），切實強化農村社會管理、公共服務責任，開展體制機制創新，促進社會協同和公眾參與，實現農村社會多元主體之間的互動與合作，化解存在的矛盾和問題，促進農村經濟發展和社會穩定。具體做法如下：

（一）建立民情檔案，搭建協同平臺

一是全面收集民情信息。以村為單位，由鄉鎮駐村干部和村干部按照“一村一冊、一戶一檔、一事一表”的要求，分村情、戶情、事情三大類全面建立民情檔案。村情檔案包括村情概況、近遠期發展計劃、村務及公開情況、村級資產處置、致富能人、困難群體等重點人員情況的內容。戶情檔案包括家庭成員及社會關系、創業就業情況、面臨主要困難等方面內容。事情檔案主要指重大項目和工程建設情況、重大事項決策、實施情況、群眾評價等。到目前，全市共2171個村、73.5萬余戶農戶全部建立了民情檔案。二是實行網格聯戶管理。按照“網格化管理”要求，以自然村、村民小組或固定的若干戶為網格管理單元，全市共確定網格1.53萬個。每個網格確定一名村干部負責了解掌握本網格內村民的動態情況和意見建議，按月收集、更新本網格單元的民情檔案信息，并幫助本網格內村民及時解決實際問題，實行動態化管理。三是建立網絡化運行機制。借助電子辦公技術，建立了網上民情檔案信息系統，按照市、縣、鄉、村分級匯總相關信息，實行電子化操作、網絡化運行。同時，建立隨機互認、點戶分析、村情剖析等制度，及時準確掌握基層工作中存在的突出問題。對調查發現的問題，分普通級、關注級、緊急處理級、特別重大事項四個等級，按照管理權限，采取針對性措施，有效化解各類矛盾。

（二）深化民情溝通，培育協同主體

民情溝通活動以村為單位，每月至少開展一次，活動主題一般為上級部署的任務、村民的訴求以及要求提供的服務事項。一是確定溝通主題。村黨支部根據村干部和群眾反映的情況，召開村兩委聯席會議進行討論協商，提出民情溝通的主題，確定相關參加人員。二是開展干群溝通。由村黨組織主持，村黨支部書記和村委會主任參加，主要議程是宣傳、傳達黨的政策和上級黨委政府的決策部署、工作任務；通報上次民情溝通承諾事項的辦理情況，就有關問題作出解釋；組織村民群眾對本次民情溝通主題開展討論，聽取群眾意見和建議。三是分頭組織實施。村兩委根據村民的意見和建議，研究制定工作方案，明確職責分工和具體責任人；對于重大事項，還要召開村民會議（村民代表會議）進行民主決策。最后，由村委會負責組織實施，村黨支部負責全程監督。據統計，全市2171個村去年共開展民情溝通2.3萬余次，征求到意見建議8496條，向群眾承諾事項2577件，已辦結的有2492件。

（三）實行為民辦事全程服務，構建協同機制

一是建立服務平臺。以鄉鎮為單位，在全市106個鄉鎮（街道）設立便民服務中心，建立辦事大廳，配備了400多名專職工作人員，實行集中辦公。還在有條件的1238個村（社區）設立了便民服務代辦點，負責受理群眾的各類審批事項。二是增強服務功能。規劃、國土、建設、計生、衛生、民政、農林水等部門授權鄉鎮便民服務中心，直接受理村級組織和群眾提出的申報、審批事項，并實行全程代辦，部門駐鄉鎮站所實行審批前的審核把關。三是開展全程服務。對村民需要辦理且可以代辦的事項，鄉村干部按照受理、承辦、回復三個環節無償、依法開展全程代辦服務，并積極做好代辦事項的反饋工作。村民個人事項，由網格管理員或村干部牽頭；村級重大事項，召開村民會議（村民代表會議）討論表決，通過民情溝通或村務公開欄進行公開；需要上級支持的事項，由村主職干部或駐村干部與上級黨委政府和有關部門共同協商解決，并在民情溝通活動中通報辦理結果。據統計，全市鄉鎮便民服務中心和村級代辦點已受理日常群眾辦事和鄉村干部可代辦的事項11987件，農村基層干部為群眾代辦事項7243件，提供全程服務2萬余人次。

“三民工程”協同治理實踐改變了政府與其子系統在傳統社會管理模式中的管理與被管理、控制與被控制的關系，強調政府、基層組織、企業、公民個人等子系統的相互協作關系。這種協作關系保證了政府、基層組織、企業、公民個人能夠在同一個平臺上交流，不存在政府隨意運用特權發布命令、強制相對方服從的情況；同時，政府為基層組織、企業、公民個人提供了平等的參與機會，使各利益群體和個人能夠自由表達其意愿，共同管理農村社會公共事務。

三、啟示與討論：農村社會協同治理的構想

協同治理作為農村可持續發展的制度變革，以尋求公共利益與共同體普遍共識為目標，不僅僅是一種管理風格的細微變化，更是政府的社會角色及政府與公民的關系的改革。一方面是政府、市場和公民社會形成一個開放的系統，通過互動產生整體的合作效應，使滿足公共需要的政策和項目得到有效、公平的實施；另一方面政府運用公共政策工具，政府、市場、公民社會等主體通過面對面合作方式組成農村社會網絡管理系統，強調農村社會管理的多元化和有效政府的功能角色定位，將焦點轉向致力于滿足公共需求，創造出公共生活之良序，從而實現公共利益的最大化。

（一）動態分析民情，把握農村公共需求——協同治理的信任基礎

實現農村社會的協同治理，增進農村社會內部的普遍信任是基礎。正如塞繆爾#8226;亨廷頓所言， 彼此不信任和人心不齊會使社會變為一盤散沙[2]。協同治理的信任關系的建立最終取決于協同主體間需求的同構性，只有需求一致，才能形成協同的發展目標并產生協同行為。因此把握鄉村公共需求是實現政府、社會、公眾之間相互信任的前提，更是形成社會協同的基礎。必須充分運用民情檔案、民情分析等制度，對村情的“一村一冊”、戶情的“一戶一檔”、重大事項和涉及縣、鄉、村干部的意見建議及利益訴求等方面的“一事一表”動態分析，去理清群眾正在關心什么，全面掌握群眾在日常生活、發展生產、增收致富等方面的需求，從私人利益中抽象出能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需求，并對其作出回應。“信任本身是社會體系自然產生的一種財富，就相當于個人的品質。個人之所以能夠去信任（而不只是輕信），是其行動所寄寓其間的社會規范和網絡使然?！?[3]

（二）溝通協商，維護農村公共利益——協同治理的主體培育

農村社會的利益沖突是不可避免的，也是客觀存在的，但利益沖突并不必然意味著社會分裂，相反正是社會差異將人們連接在一個共同體中，造成相互需要的可能性。公共利益是公共需求經由公共程序并以政府為主導所實現的公共價值，社群中不確定的任何個人都可以享有。協同治理過程是治理主體的利益整合過程，本質上要求各主體能夠平等對話、協商， 并建立合作關系， 共同治理社會公共事務， 最大限度維護公共利益。溝通協商將個人的利益和關切轉化為公共利益和公共關切，在這種直接的對話和交往背景中，每個人都有發言權，每個人都可以在表達自身利益，或者傾聽他人觀點，公共利益在協商過程中得以產生和有效聚合，有效的溝通協商是社會協同成功實現的關鍵。民情溝通要培育各治理主體尊重不同利益，承認多元利益沖突、分歧，同時通過程序性規則的引導，使協商過程中的對話和討論趨向于使參與者的偏好轉向公共利益，而不僅僅是關注自身利益。

（三）全程服務，提供農村公共產品——協同治理的機制建設

鄉村公共產品的供給方式和水平是衡量協同治理績效的重要指標，對協同效應的實現具有決定性影響。長期以來，鄉村公共產品供給主體之間責權不清，造成供需矛盾突出。協同治理要求多元主體通過良好的溝通、有效的信息交流和明確的職責分工來共同提供鄉村公共產品，這就需要對政府、非政府組織和私人企業的結構和運作流程進行相應調整和優化， 實現功能上的耦合。在實行為民辦事全程服務過程中，政府應順應公共產品多元化供給趨勢，通過稅收免除或優惠、服務購買、合同委托、政府補助、許可經營等方式，鼓勵和推動企業和社會組織積極參與農村公共產品的供給，著力強化農村社區服務功能，營造政府與企業、社會組織和社區在農村公共服務供給中的合作伙伴關系，提高公共服務供給的系統效率和實現政府職能的有效轉換，以“制度供給”的方式來締造多元合作的社會治理體系。

協同治理作為農村社會未來發展的核心思想，有賴于協同治理理念下“協作共治”的路徑模式，通過政府力量與社會力量以及公民個體力量的充分協作互動，在政府權益、民間權益和公民意愿之間形成妥協，從而推動基層公權與民權的融合，最終實現農村社會協同治理的美好愿景。

參考文獻：

[1] 陳力川.協同治理思想的生成和實踐[EB/OL].http://www.governance.cn/governance_ceshi/1226/governance_

forum_2007/forum_2005_02/php.

[2] 塞繆爾#8226;亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M]. 上海:三聯書店， 1996:29.

[3] 羅伯特D.帕特南.使民主運轉起來[M ]. 王列，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：208.

責任編輯 陸瑩

Cooperative Governance in Rural Areas: Practical Mode and Theoretical Proposition

——Taking the “San-Min”Project in Quzhou as a case

ZHOU Shui-xian

(Party School of Quzhou Committee of the CPC， Quzhou， Zhejiang， 324000)

Abstract: When the mode of social governance in China is turning towards a mode of multi-subjects， cooperative governance becomes the goal that the reform of social management system tries to achieve. “San-Min “project in Quzhou has also approved that the cooperative governance is an efficient way for social management reform. Presently， when practicing cooperative governance in rural areas， we should first dynamically analyze the status so as to well understand the public demand and supply ; second， we should protect public interests by means of efficient communication; third， we should offer overall service and necessary public products.;

Key Words: rural society; cooperative governance; “San-min project”